TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 14 de mayo de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5439/2006
Ponente Excmo. Sr. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 5439/2006 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 20 de septiembre de 2006 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, recaída en el recurso 234/2004, sobre sanción en materia de instalaciones eléctricas; es parte recurrida "ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L.U.", representada por el Procurador D. José Guerrero Tramoyeres.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el recurso contencioso-administrativo número 234/2004 contra el acuerdo de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía de fecha 13 de febrero de 2004, recaído en el expediente sancionador 51/04, que acordó: "Imponer a la mercantil 'Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U.' una sanción en su grado medio en cuantía de 270.455,45 euros, por la comisión de una infracción tipificada como tal en el artículo 61.2 de la Ley del Sector Eléctrico en relación con lo dispuesto en el artículo 64.1 de la citada Ley ".
Segundo.- En su escrito de demanda, de 4 de julio de 2005, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando el presente recurso declare improcedentes las sanciones por no ser conformes a derecho".
Tercero.- El Letrado de la Junta de Andalucía contestó a la demanda por escrito de 21 de octubre de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia que "proceda a la desestimación de la demanda en su integridad y confirme la resolución recurrida".
Cuarto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia con fecha 20 de septiembre de 2006, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por Endesa Distribución Eléctrica, S.L. (Unipersonal) contra Resolución del Consejero de Empleo y Desarrollo Tecnológico de 12 de febrero de 2004 que, poniendo fin al expediente n.º CA 82/03 incoado por la Delegación de Cádiz, impone una sanción de 274.455,45 € por infracción del art. 61 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, en relación con el art. 163 del RD 1955/2000, por incumplimiento de medida de seguridad por falta de revisiones periódicas, que confirmamos, excepto en la cuantía de la multa que debe ser minorada a 60.101,21 €. Sin costas".
Quinto.- Con fecha 22 de diciembre de 2006 la Junta de Andalucía interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 5439/2006 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:
Primero: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, "por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de motivación de la misma, causante de indefensión, ex artículos 120.3 de la Constitución Española, 208 y 209 de la LEC y 67 de la LJCA".
Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "para denunciar la infracción en la sentencia de lo dispuesto en el art. 63 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, en relación con el art. 163 del RD 1955/00, de 1 de diciembre, y el art. 131 de la Ley 30/1992 ".
Sexto.- "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación íntegra con expresa imposición de costas por su temeridad.
Séptimo.- Por providencia de 10 de abril de 2008 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 6 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla con fecha 20 de septiembre de 2006, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." contra la resolución de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía de fecha 13 de febrero de 2004, mediante la que se impuso a dicha sociedad una sanción económica de 270.455,45 euros, multa que el tribunal redujo a 60.000 euros.
La Administración consideró en la resolución impugnada (expediente sancionador 51/04), que "Endesa Distribución Eléctrica, S.L.U." había cometido una infracción tipificada en el artículo 61.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, en relación con el artículo 64.1 de la misma ley, al no haber realizado la preceptiva revisión de sus instalaciones (líneas eléctricas y centros de transformación) en la provincia de Cádiz.
Simultáneamente se incoaron y resolvieron siete expedientes más, uno por cada provincia andaluza, en razón de los mismos hechos, procedimientos que culminaron con la imposición de ocho sanciones de cuantía análoga en unos casos y diferente en otros.
Segundo.- En la sentencia ahora impugnada la Sala hizo suyos los fundamentos jurídicos de otra precedente (dictada el 22 de mayo de 2006 en el recurso 183/2004) en la que se habían enjuiciado resoluciones análogas a la de autos, si bien referidas a otra de las ocho provincias andaluzas. El tribunal fue rechazando sucesivamente, con la transcripción de su sentencia anterior, las alegaciones de la sociedad demandante que basaba su pretensión anulatoria en la caducidad del procedimiento, la vulneración del principio non bis in idem y de la cosa juzgada, la indefensión por tratarse de unas imputaciones genéricas, la falta de tipicidad de la conducta y la falta de culpabilidad de la recurrente. Dado que sobre ninguna de estas cuestiones versa el recurso de casación, no resultará necesario que nos refiramos a ellas.
La Sala de instancia, por el contrario, aceptó que se había producido la vulneración del principio de proporcionalidad y que procedía, en consecuencia, reducir el importe de la multa, basando esta última parte del fallo en las siguientes consideraciones:
"[...] Sí debe acogerse el último motivo sobre la proporcionalidad, ya que de la Resolución impugnada no se deduce razón o motivo alguno para graduar la sanción como se ha hecho, esto es en el grado medio; es decir, se citan los criterios legales de graduación (intencionalidad y reiteración, perjuicios causados, reincidencia por la omisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza), pero no se motiva o justifica su aplicación a la conducta sancionada
Así, si como parece deducirse el incumplimiento de las revisiones estaban relacionadas con las posibles interrupciones de suministro y perjuicios ocasionados debió acreditarse dicho extremo, y si como hemos afirmado no hay intencionalidad (al imputarse a título de culpa) ni reincidencia la Administración debió como hizo en otras provincias (Córdoba y Málaga) imponerla en grado mínimo esto es 60.101'21 €, ya que el porcentaje de falta de revisiones es similar."
Tercero.- En su primer motivo de casación, deducido al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, la Administración recurrente imputa a la Sala el quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia por la falta de motivación de ésta.
A juicio de dicha Administración, el tribunal "no razona adecuadamente [...] por qué no está justificada la imposición de la sanción en su grado medio y [...] ha de minorarse a su grado inferior". Considera, acto seguido, que "no es admisible, como se hace en la sentencia, una fundamentación por mera referencia a lo ocurrido en otros procedimientos sancionadores (Málaga y Córdoba)" cuyas circunstancias no se reproducen en aquélla.
El motivo no puede ser estimado. Basta su lectura para deducir que lo que en él se muestra es el desacuerdo de quien lo suscribe con la "fundamentación" expuesta por la Sala en este punto, más que con la "falta de fundamentación" en que consistiría la supuesta incongruencia omisiva de la sentencia. Y basta asimismo la lectura del fundamento jurídico de la sentencia que hemos trascrito en el apartado anterior para comprobar que el tribunal ha expuesto con claridad las razones - acertadas o erróneas, lo que es irrelevante a los efectos de la incongruencia- por las que, a su juicio, procedía reducir la multa.
En efecto, la Sala de instancia ha reputado como factores que determinaban su decisión de reducir la multa la falta de acreditación de las posibles interrupciones de suministro y de los perjuicios ocasionados, la falta de imputación a título de dolo y la falta de reincidencia. Y, junto a ellas, ha considerado asimismo que debía reducirse la sanción pecuniaria a la cifra que la propia Administración había acordado para la conducta de la empresa en otras dos provincias andaluzas respecto de las cuales el porcentaje de falta de revisiones era similar. Carece de fundamento afirmar, a la vista de estas explicaciones, que el tribunal no ha expresado las razones por las que decide minorar la sanción impuesta, con independencia de que la recurrente esté, o no, de acuerdo con ellas.
Cuarto.- En su segundo y último motivo casacional, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la Administración recurrente imputa a la Sala la infracción del artículo 63 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, en relación con el artículo 163 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, y el artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La cita de uno y otro precepto legal, sin referencias específicas a alguno de sus apartados, es escasamente útil para resolver el recurso. El artículo 63 de la Ley del Sector Eléctrico dispone que para la determinación de las correspondientes sanciones se tendrán en cuenta determinadas circunstancias correspondientes a sus diversos apartados ("1. El peligro resultante de la infracción para la vida y salud de las personas, la seguridad de las cosas y el medio ambiente. 2. La importancia del daño o deterioro causado. 3. Los perjuicios producidos en la continuidad y regularidad del suministro. 4. El grado de participación en la acción u omisión tipificada como infracción y el beneficio obtenido de la misma. 5. La intencionalidad en la comisión de la infracción y la reiteración en la misma. 6. La reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme") y el artículo 131 de la Ley 30/1992, se limita a sentar - en lo que aquí importa- el criterio de la debida adecuación entre la gravedad del hecho infractor y la sanción aplicable. En el desarrollo argumental del motivo no se contiene ninguna referencia al artículo 163 del Real Decreto 1955/2000.
El motivo reitera las alegaciones del precedente sobre la "indebida motivación" de la sentencia para afirmar, acto seguido, que la imposición de la multa en la cuantía en que lo fue se atuvo a los criterios de graduación generales que establecen tanto el artículo 63 de la Ley del Sector Eléctrico como el artículo 131 de la Ley 30/1992. Pero, más que destacar, especialmente, la infracción de alguno de ellos, se centra en subrayar el componente cuantitativo de la conducta sancionada.
En efecto, la recurrente afirma que "[...] la propia sentencia recoge en su fundamentación, como hecho probado, el alto porcentaje de inspecciones no realizadas que afectan, en la provincia de Cádiz, y en el referido trienio 2000/02, nada menos que al 46,60% de los Centros de Transformación, y al 62,20% de la Línea de Alta Tensión." Tal afirmación, sobre la que gira el núcleo de su argumentación, es errónea y parte de una lectura sesgada de la sentencia. Lo único que la Sala expuso en ella es que "en el acuerdo de inicio del expediente se imputaba la no inspección" de aquellas instalaciones en los porcentajes reseñados.
De hecho, la estimación ulterior del porcentaje de revisiones fue controvertida en el propio expediente administrativo. En la propuesta de resolución, con previa y expresa mención de que "se rectifica lo expuesto en su momento en el acuerdo de iniciación", el instructor afirmó que "no se habían revisado conforme a ley el 4,97 % de las instalaciones", detallando en los anexos los centros de transformación (303 ) y las líneas (6) no revisadas, por lo que proponía que la sanción pecuniaria fuera sólo de 29.871,80 euros. A dicha propuesta formuló sus alegaciones la empresa expedientada para sostener que incluso estas últimas cifras eran en parte inexactas pues el número de centros sin revisar eran 256 y, de las seis líneas citadas, dos sí habían sido objeto de revisión. Dichas alegaciones fueron, a su vez, aceptadas por el instructor en un informe ulterior y aceptadas asimismo por la resolución sancionadora en cuyo fundamento quinto puede leerse que "los centros de transformación no revisados no son 306 sino 255 y que realmente se han revisado dos líneas más".
Quiérese decir, pues, que el porcentaje de incumplimientos al deber de revisar las instalaciones que la propia Administración admitió, al resolver finalmente el expediente, no es el que figuraba en el escrito inicial de incoación sino el que, tras la oportuna tramitación del procedimiento, antes ha sido expuesto. Carece, pues, de sentido que en el motivo de casación objeto de examen el defensor de dicha Administración utilice de nuevo, como argumento clave en apoyo de su tesis, unos porcentajes de incumplimiento del 46'60% (en cuanto a los centros de transformación) o del 62'20% (de líneas de alta tensión) para, a partir de ellos, sostener que dichos porcentajes justifican la imposición de la multa en la cuantía que la Sala ulteriormente redujo.
Por lo demás, las apelaciones de la recurrente al "peligro creado" por la ausencia de revisión de las instalaciones o a circunstancias similares no pasan de ser afirmaciones generales sobre unos extremos que, como la Sala bien afirma, requerirían una prueba más detallada. Ciertamente la consideración como infracción administrativa grave, en este caso, de la falta de la revisión periódica de aquellas instalaciones se basa, entre otras razones justificativas, en que dicha ausencia puede comprometer la seguridad del suministro y de los usuarios: precisamente por ello se sanciona a la titular de las instalaciones no revisadas a título del artículo 61.2 de la Ley del Sector Eléctrico. Pero para graduar la sanción no cabe argüir, sin más, que la conducta objetivamente prevista como infracción tiene un componente de peligro abstracto.
En fin, han de rechazarse las afirmaciones finales del motivo en que la Administración censura las afirmaciones de la Sala sobre la insuficiente motivación del acuerdo sancionador en el punto relativo a la fijación concreta de la cuantía de la multa. Dicho acuerdo, en su fundamento jurídico séptimo, se limitaba a citar los artículos 61 y 64 de la Ley del Sector Eléctrico y a transcribir parcialmente el artículo 131.3 de la Ley 30/1992 para añadir, sin más, que "en base a los artículos expuestos, la sanción se impone en su grado medio". La Sala de instancia no infringe norma alguna cuando considera que esta última motivación es insuficiente.
Quinto.- Procede, pues, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
FALLAMOS
No ha lugar al recurso de casación número 5439/2006, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el 20 de septiembre de 2006, recaída en el recurso número 234 de 2004. Imponemos a cada parte recurrente las costas de su recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
