INFORME AL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA DEL GOBIERNO DE CANTABRIA
I. ANTECEDENTES
Con fecha 2 de abril de 2008 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) el texto del proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita del Gobierno de Cantabria, remitido por la Secretaria General de Presidencia y Justicia, a efectos de la emisión del preceptivo informe. La Comisión de Estudios e Informes, en su sesión del día 6 de mayo de 2008, acordó designar Ponente al Excmo. Sr. Vocal D. Luis Aguiar de Luque, y en reunión de fecha 21 de mayo de 2008 aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno del Consejo General del Poder Judicial.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
1.- La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que se refiere el artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.
No obstante la aludida limitación material de la potestad de informe del Consejo General del Poder Judicial, la función consultiva de este órgano constitucional ha sido entendida, en principio, en términos amplios. Así, el Consejo General del Poder Judicial ha venido delimitando el ámbito de su potestad de informe partiendo de la distinción entre un ámbito estricto, que coincide en términos literales con el ámbito material definido en el citado artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y un ámbito ampliado, que se deriva de la posición de este Consejo como órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial. Dentro del primer ámbito, el informe que debe emitirse se habrá de referir, de manera principal, a las materias previstas en el precepto citado, eludiendo, con carácter general al menos, la formulación de consideraciones relativas al contenido del Proyecto en todas las cuestiones no incluidas en el citado artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cuanto al ámbito ampliado, el Consejo General del Poder Judicial se reserva la facultad de expresar su parecer también sobre los aspectos del anteproyecto que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
2.- En el presente caso, los títulos que atraen la competencia informante del Consejo se reconocen en la letra e) del artículo 108.1 LOPJ, pues la norma proyectada tiene por objeto la concreción reglamentaria del ejercicio del derecho a la asistencia jurídica gratuita en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria, derecho que se halla instrumentalmente conectado, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 95/2003, de 22 de mayo; 183/2001, de 17 de septiembre y 117/1998, de 2 de junio) con el derecho fundamental a obtener una tutela judicial efectiva (art. 119 en relación con el art. 24.1 CE) y guarda asimismo relación con aspectos relevantes de la ordenación de los procesos judiciales.
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
El Proyecto objeto de informe consta de un Preámbulo, sucinto y breve limitado a mencionar el objeto de la norma y el ámbito de intervención normativa de la Comunidad Autónoma de Cantabria en la materia de provisión de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia, asumido por la Comunidad Autónoma redactora del Decreto sometido a informe a partir del 1 de enero de 2008 (virtud del Real Decreto 817/2007), y cuarenta y ocho artículos, estructurados en torno a seis capítulos, dedicados, sucesivamente a:
i) Disposiciones generales (arts. 1 a 3), Capítulos I dedicado a la regulación del objeto de la norma informada en este trámite, el asesoramiento y orientación previos al proceso, y la actualización de Anexos.
ii) Normas de organización de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita, recogidas en el Capítulo II (arts. 4 a 9), relativas a la conceptualización y configuración de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita, su composición, el régimen de indemnización a sus miembros por asistencias, las normas de funcionamiento de la Comisión (a saber las establecidas en este Decreto ahora en fase de Proyecto, y en su defecto las disposiciones previstas en la Ley 1/96 de Asistencia Jurídica Gratuita y, con carácter general, en la Ley 30/1990 LRJAPyPAC, para los órganos colegiados), el régimen de constitución válida del órgano, así como de convocatorias y sesiones del mismo y la determinación de su sede (cuestión que no queda concretada en la propia norma, limitándose en el art. 9 a señalar que la Comisión “tendrá su sede en las dependencia que a tal fin le destine la Consejería competente en materia de Justicia del Gobierno de Cantabria).
iii) El Capítulo III, referido al procedimiento para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita, es el más extenso de los que sistematizan las disposiciones del Decreto proyectado, y, sin duda, el principal de la norma, por cuanto en el se procede a la normación de un aspecto tan fundamental en la regulación del derecho a la asistencia jurídica gratuita como es la cuestión procedimental.
El Capítulo, que ocupa los arts. 10 a 28, se divide a su vez en tres secciones, relativas a:
a) El procedimiento general (Sección Primera, con los arts. 10 a 20), singularmente el régimen de iniciación; los supuestos de excepcionalidad en la iniciación del procedimiento en que cabría la iniciación del mismo por parte de los profesionales designados, o en los que el oficio del órgano judicial sobre la designación provisional de Abogado y Procurador iniciará el procedimiento; la presentación de la solicitud; la subsanación de deficiencias; las designaciones provisionales; la ausencia de designaciones provisionales; la reiteración de la solicitud; la instrucción del procedimiento; la notificación de la resolución; el silencio administrativo; y la revocación del derecho.
b) El procedimiento en los procesos especiales para el enjuiciamiento rápido de delitos (Sección Segunda, que incluye los arts. 21 a 24), dedicados sucesivamente a la iniciación y presentación de la solicitud; la instrucción del procedimiento; la resolución del mismo; y la aplicación como normas comunes de las reglas establecidas en la Sección anterior, la Primera, en todo lo no previsto expresamente en esta Sección Segunda.
c) El Procedimiento en aquellos procesos judiciales y procedimientos administrativos que tengan causa directa o indirecta en la violencia de género (Sección Tercera, arts. 25 a 28), estableciendo especificaciones en lo que se refiere a la iniciación y presentación de la solicitud, la instrucción y resolución del procedimiento, y reiterando lo dicho en la Sección Segunda respecto a la aplicación supletoria de las normas en la Sección Primera y en la Segunda, si se trata de un procedimiento para el enjuiciamiento rápido de delitos, en todo lo no previsto expresamente en esta Sección Tercera.
iv) La organización de los servicios de asistencia letrada, defensa y representación, se regula en el Capítulo IV (arts. 29 a 37), con referencia expresa a la gestión colegial de los servicios, los servicios de orientación jurídica, el régimen de guardias, la prestación de los servicios de guardias, los requisitos general mínimos y formación exigibles a los abogados para prestar los servicios de asistencia jurídica gratuita, las obligaciones profesionales de abogados y procuradores designados de oficio, los supuestos de insostenibilidad de la pretensión, el régimen de responsabilidad y la coordinación entre Colegios de Abogados y Procuradores.
v) El Capítulo V (arts. 38 a 46), está dedicado a la compensación económica y supervisión de los servicios de asistencia jurídica gratuita, con la regulación de la compensación económica por los servicios colegiales, la retribución de abogados y procuradores, el devengo de indemnizaciones, los gastos de funcionamiento y estructura, la gestión colegial de la compensación económica, el procedimiento de aplicación de la compensación, la justificación trimestral de la aplicación de la compensación económica, la contabilidad separada, y la Memoria anual.
vi) Finalmente, el Capítulo V, el más breve (contiene únicamente dos preceptos, los arts. 47 y 48), dispone el régimen de asistencia pericial gratuita, prescribiendo el procedimiento de compensación económica relativa a los peritos privados, y el régimen de los peritos pertenecientes a la administración autonómica.
Consta además el Decreto que ahora se informa de dos Disposiciones transitorias, relativas a la determinación de la norma aplicable a las solicitudes de justicia gratuita instadas con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento que se aprueba por este Decreto, normativa aplicable que se especifica como la vigente en el momento de efectuar la solicitud, la Disposición transitoria primera, y a la explicitación de que los efectos económicos del Reglamento se retrotraerán al día 1 de enero de 2008, la segunda disposición de este tipo, así como de dos Disposiciones finales, que, respectiva y sucesivamente, autorizan al Consejero competente en materia de Justicia a dictar las disposiciones normativas necesarias para el desarrollo y aplicación del Reglamento, y determinan el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria como fecha de entrada en vigor del mismo. Al texto normativo, y a continuación del mismo, acompañan cinco Anexos que establecen los formularios de las Solicitudes de asistencia gratuita (primero), del beneficio de asistencia jurídica gratuita por asistencia letrada en el procedimiento especial de enjuiciamiento rápido (segundo), del derecho de asistencia jurídica gratuita para la defensa y representación letrada a la mujer víctima de violencia de género (tercero), a la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita (cuarto), y los módulos y bases de compensación económica para Abogados y Procuradores (quinto), con explicación del momento del devengo de la indemnización.
III. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL
El artículo 119 de la Constitución Española previene que “la justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar”. Esta previsión constitucional fue objeto de desarrollo inmediato y directo a través de los artículos 20.2 y 545.2 (este último en redacción dada por la LO 19/2003, de 23 de diciembre) de la Ley Orgánica del Poder Judicial que remite, para la regulación del sistema de justicia gratuita, a la ley ordinaria. Esta remisión se tradujo en la aprobación de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, posteriormente desarrollada por el Real Decreto 996/2003, de 20 de septiembre (modificado por el Real Decreto 1455/2005, de 2 de diciembre) por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita.
La Ley de Asistencia Jurídica Gratuita vino a dar respuesta al mandato contenido en los citados preceptos, así como en los arts. 6.3.c) del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, en el art. 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el Acuerdo Europeo de 27 de enero de 1977, sobre transmisión de solicitudes de asistencia jurídica gratuita, y ha supuesto cambios profundos en el reconocimiento del derecho de asistencia jurídica para aquellas personas que acrediten insuficiencia de recursos. La Ley opta por la desjudicialización del procedimiento de reconocimiento del derecho, trasladándolo a un órgano colegiado de carácter administrativo -las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita-, aunque la tramitación de los expedientes descansa sobre el trabajo previo de los Colegios de Abogados, a través de sus Servicios de Orientación Jurídica, que inician la tramitación ordinaria de las solicitudes, analizan las pretensiones y acuerdan las asignaciones o denegaciones provisionales. En anteriores informes, este Consejo General del Poder Judicial ha tenido ocasión de analizar la naturaleza jurídica del derecho a la asistencia jurídica gratuita, en base a la doctrina establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos a la luz de lo dispuesto en el art. 6, párrafo 3.º del Convenio Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 28 de octubre de 1999, asunto Maxwell; de 12 de octubre de 1999, asunto Perks; y de 30 de diciembre de 1999, asunto Faulkner). Nuestro Tribunal Constitucional se ha pronunciado también sobre esta materia en un gran número de Sentencias (SSTC 30/1981, de 24 de julio; 117/1998, de 2 de junio; 216/1988, de 14 de diciembre; 97/2001, de 5 de abril; 183/2001, de 17 de septiembre; y 95/2003, de 22 de mayo, entre otras) en las que ha venido considerando que el derecho a la justicia gratuita forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción. De todo ello resultan una serie de premisas fundamentales: 1.- El derecho a la asistencia jurídica gratuita afecta a determinados derechos fundamentales, entre ellos, de forma especial, el derecho a la tutela judicial efectiva.
2.- El retraso en la prestación de una asistencia jurídica gratuita puede afectar al derecho fundamental a un proceso público sin dilaciones indebidas, lo que puede implicar una responsabilidad de los poderes públicos, razón por la cual el Estado viene obligado a velar por la adecuada organización y funcionamiento de la asistencia jurídica gratuita, que debe garantizar el cumplimiento de las siguientes finalidades:
a) Garantizar el derecho a la tutela judicial, así como los demás derechos fundamentales afectados.
b) Proteger la independencia y libertad profesional del abogado y procurador
c) Velar por la posible responsabilidad patrimonial del Estado.
d) Y, en función de todo ello, hacer posible una adecuada organización del servicio, con un sistema de financiación racional que respete el contenido constitucional del derecho de defensa.
La Disposición Adicional Primera de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita establece los preceptos de la misma que se dictan en ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3.º CE), de Administración de Justicia (art. 149.1.5.ª CE) y en materia de legislación procesal (art. 149.1.6.ª CE), así como los dictados en ejercicio de la competencia en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18.ª CE). En su apartado 3.ª dispone que los restantes preceptos serán de aplicación en defecto de normativa específica de las Comunidades Autónomas que hayan asumido el ejercicio efectivo de las competencias en materia de provisión de medios para la Administración de Justicia. Se reconoce pues que la legislación estatal puede ser objeto de complemento y desarrollo mediante las normas que dicten las Comunidades Autónomas que hayan recibido los correspondientes traspasos y, en virtud de dicho reconocimiento, se han dictado los correspondientes Reglamentos de asistencia jurídica gratuita por las Comunidades Autónomas a las que les han sido traspasadas las funciones del Estado en materia de provisión de medios personales y materiales para el funcionamiento de la Administración de Justicia. Como consecuencia de las competencias transferidas a la Comunidad Autónoma cántabra por el Real Decreto 817/2007, relativo a las funciones y servicios en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia, competencias asumidas por el Gobierno de Cantabria desde el 1 de enero de 2008, se procede al desarrollo normativo de la Ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita mediante el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de la Comunidad Autónoma de Cantabria, objeto de este informe; Proyecto que incluye además del procedimiento general para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita:
i) las relativas a la Ley 38/2002 de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal sobre asistencia letrada al detenido, al imputado y al denunciado por delito, en los procesos especiales para enjuiciamiento rápido de delitos;
ii) las especificaciones y particularidades precisas en materia de asistencia jurídica a la mujer víctima de violencia de género, incorporando así las novedades legislativas habidas en esta materia en los últimos años, singularmente, atendida su importancia, las debidas a la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género; y,
iii) las reformas resultantes de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil en relación con la asistencia pericial gratuita.
Por demás, con carácter general, las disposiciones generales reguladoras del procedimiento son aplicables a todos los supuestos en que sea procedente la asistencia jurídica gratuita con independencia del orden jurisdiccional afectado de los comprendidos en el ámbito de reconocimiento del derecho (art. 10, último párrafo). En ejercicio de la citada habilitación se dicta el presente Proyecto que, desde una perspectiva general, se ajusta a las prescripciones de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, respeta la distribución competencial en materia de asistencia jurídica gratuita y regula cuestiones incluidas en el ámbito de disponibilidad reglamentaria de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
IV. EXAMEN DEL ARTICULADO
El Proyecto de Decreto que es objeto de análisis contiene el desarrollo y complemento normativo de la regulación contenida en la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita y en su Reglamento de desarrollo, adaptándolo a la realidad de las instituciones autonómicas que intervienen en el funcionamiento de los servicios de asistencia jurídica gratuita, con el triple objetivo de garantizar la efectividad del derecho a la asistencia jurídica gratuita a todas aquellas personas que acrediten la insuficiencia de recursos para litigar, de regular los aspectos administrativos de las prestaciones que comprende este derecho, en especial el reconocimiento, pago y control de las compensaciones económicas por la actuación profesional de procuradores y abogados, así como las relaciones entre la Administración autonómica y las instituciones colegiales competentes para la gestión del servicio de asistencia letrada, defensa y representación gratuita. La regulación de la asistencia jurídica gratuita se produce en nuestro ordenamiento por una combinación de normas estatales y autonómicas, cuyos respectivos ámbitos de desenvolvimiento se determinan en la disposición adicional primera de la Ley estatal. De acuerdo con ella, se reserva al Estado: la definición del derecho a la asistencia jurídica gratuita; la atribución de su reconocimiento a unos órganos administrativos ad hoc; la solicitud, resolución, revocación y efectos del reconocimiento de ese derecho; los requisitos mínimos de formación y especialización de los profesionales que deban atenderlo; el régimen de actuación de estos últimos; la responsabilidad patrimonial de los servicios de asistencia jurídica gratuita de los Colegios de Abogados y Procuradores de los Tribunales; la aplicación en España de los Tratados y Convenios Internacionales y la legislación procesal relativa a este derecho. Los restantes extremos del régimen de la asistencia jurídica gratuita corresponden a las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en materia de administración de Justicia.
El texto que se analiza entra en el ámbito de algunos aspectos de ciertas materias reservadas a la regulación estatal, si bien lo hace -como ya ha sido habitual en otros Reglamentos autonómicos sobre esta materia- combinando la técnica de remisión expresa a los dispuesto en la legislación estatal con la reiteración de las previsiones contenidas en la normativa estatal, que se complementa con precisiones adicionales. Pues bien, si lo anterior no puede considerarse, de suyo, como cabal ejercicio de una técnica jurídica depurada, en tanto obliga a combinar ambas normativas -estatal y autonómica- para el conocimiento completo de las disposiciones aplicables, dado que esta práctica normativa se realiza sin extralimitaciones apreciables, no parece merecer objeciones de fondo, más allá de la consideración antedicha. Con carácter general pues, las previsiones incluidas en el Proyecto se consideran respetuosas con el marco normativo aplicable en esta materia, sin perjuicio de que pueda resultar conveniente efectuar algunas observaciones al articulado dirigidas a mejorar su contenido.
1.- OBJETO DE LA NORMA
En el artículo 1 del Proyecto -que integra, junto con los arts. 2 y 3, el Capítulo I dedicado a las Disposiciones Generales- se determina el objeto de la regulación que se efectúa siguiendo un criterio material, esto es, señalando los asuntos a regular en el texto normativo, a saber, el procedimiento relativo al reconocimiento del derecho de asistencia jurídica gratuita y el correspondiente a las prestaciones económicas que conlleva. A continuación, en el segundo apartado, explicita que el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita supondrá para sus titulares las prestaciones contempladas en el art. 6 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, con el alcance y precisiones que determine el Decreto. A la vista de la redacción del Proyecto de Decreto debe resaltarse la ausencia del criterio territorial como delimitador del ámbito de aplicación de la norma. No obstante, pese la inexistencia de una referencia (implícita o expresa) en el Proyecto, procede considerar que el ámbito territorial de aplicación coincidirá con el propio de los órganos judiciales que limitan su jurisdicción, su competencia territorial, a dicha Comunidad Autónoma (al total o a parte de la misma), en tanto los órganos que detentan jurisdicción nacional quedan sometidos a las prescripciones de la Ley estatal. Por demás, así parece entenderlo el propio texto autonómico, al menos tácitamente, cuando al regular la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita la califica como órgano competente para efectuar el reconocimiento del derecho en los procedimientos judiciales que se tramiten ante órganos cuya competencia no se extienda fuera del territorio autonómico (art. 4).
En cuanto a la determinación del objeto de la norma por referencia al tipo de asuntos a los que resulta de aplicación, conviene precisar que, dado que el art. 1 del Proyecto sometido a informe dispone como su objeto el establecimiento de las normas de desarrollo del procedimiento para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita consagrado en el art. 119 CE, éste vendrá determinado por el contenido de la ley estatal que procede a su regulación, la meritada Ley 1/1996 y demás leyes procesales y especiales antedichas, incluyéndose, pues, en el ámbito de aplicación del Reglamento no sólo los procedimientos de naturaleza judicial, sino cualquier tipo de procedimiento sea de naturaleza judicial o sea de naturaleza administrativa en los que sea posible accionar el beneficio de defensa y representación gratuita. Dicho de otro modo, el Proyecto no limita su aplicabilidad a los procesos de naturaleza judicial (delimitación positiva), ni excluye de la misma a los de naturaleza administrativa (delimitación negativa), que son objeto de reconocimiento expreso en Leyes especiales. Concretamente, la aplicación de este derecho se prevé en el art. 22.1 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero (modificada por LO 8/2000), sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en relación a los procedimientos administrativos sobre entrada y asilo de los extranjeros que se encuentren en España, y en el art. 20.1 de la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género para los procedimientos administrativos que tengan causa directa o indirecta en la violencia padecida. Aunque no dicho expresamente en el Proyecto que ahora se informa, lo antedicho se colige del texto presentado por la instancia autonómica, dado que el art. 1 del mismo únicamente recoge de forma expresa y explícita una remisión a lo dispuesto en la Ley estatal 1/1996.
No obstante, sí debe realizarse una consideración en punto a la concreción cierta del objeto de la norma y al alcance de la remisión de la misma a la Ley estatal precitada. Como es sabido, la Ley 1/’996, de Asistencia Jurídica Gratuita, no contempla la aplicación del derecho de asistencia jurídica gratuita a los procedimientos administrativos que tengan causa en la violencia de género, previsión que sí recoge, sin embargo, su Reglamento de desarrollo. Pues bien, en este contexto, se ha de valorar positivamente que el Decreto que presenta el Gobierno de Cantabria incluya un procedimiento específico para el reconocimiento de tal derecho en supuestos de la naturaleza delictiva indicada (Sección III, del Capítulo III del Reglamento), recogiendo así de forma conjunta la regulación estatal en la norma autonómica. Previsión que, si bien no aparece reflejada expresa y explícitamente en el art. 1 del Reglamento puede considerarse incluida en el mismo, en tanto el mencionado art. 1 dispone que el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita significará para sus titulares las prestaciones contempladas en el art. 6 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, “con el alcance y las precisiones que se determinen en este Decreto”; alce y precisiones que en este caso merecen una valoración en atención a lo mencionado con anterioridad. Forman también parte del objeto de la norma, el contenido de los arts. 2 y 3, preceptos que, sin embargo, no se enmarcan en el concepto propio del derecho a la de asistencia jurídica gratuita. A este respecto, el contenido de la norma se completa con la regulación del asesoramiento y orientación gratuitos previos al proceso, realizados por el Servicio de Orientación Jurídica del Ilustre Colegio de Abogados de Cantabria, o por los órganos colegiales específicamente creados con tales fines, y por la actualización de Anexos.
La regulación del régimen de asesoramiento y orientación gratuitos previos al proceso constituye, sin duda, un aspecto que bien puede estimarse complementario al derecho a la asistencia jurídica gratuita, pero que excede al mismo, sin perjuicio de que plantee cuestiones importante vinculadas con la organización de servicios de asistencia letrada y orientación jurídica que cumple ejercer y prestar a los Colegios de Abogados (art. 30); cuestiones que dada su índole y naturaleza marcadamente organizativa exceden del ámbito de informe, limitado y legalmente previsto, de este Consejo, toda vez que no inciden en el contenido y régimen de ejercicio del derecho, ni afectan a la organización y estructura judiciales.
2.- LA COMISIÓN DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA
En los artículos 4 a 9 del texto del Proyecto se efectúa una regulación pormenorizada de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que incluye los aspectos relativos a su configuración y funciones, soporte administrativo y sede; composición; nombramiento de sus miembros; indemnizaciones por asistencia a sus reuniones; información sobre los servicios de justicia gratuita; normas de funcionamiento y funciones. La regulación efectuada utiliza como modelo de referencia la normativa estatal y las previsiones contenidas en los Reglamentos de las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en materia de Administración de Justicia.
Aunque no se contiene en la norma autonómica disposición expresa relativa a la adscripción orgánica de la Comisión, de las diferentes referencias a la Consejería que tenga atribuidas las competencias en materia de justicia, a la que corresponde prestar el apoyo técnico y el soporte administrativo y económico para el adecuado funcionamiento de la Comisión, y sin perjuicio de su autonomía funcional, parece deducirse que la intención del Proyecto de Reglamento sea situar la Comisión en la órbita de adscripción orgánica de tal Consejería. De hecho, se prevé que la Comisión tenga su sede en las dependencias administrativas que le destine dicha Consejería (art. 9). En todo caso, procede recordar que este Consejo ha valorado muy positivamente una previsión de esta naturaleza y sentido, pues evita la ubicación de aquélla en dependencias de Juzgados o Tribunales radicados en su ámbito territorial, circunstancia que ha sido censurada por este Consejo en otras ocasiones, por estimar que, dada la naturaleza no judicial de estas Comisiones y las limitaciones de espacio disponible en los inmuebles de los órganos jurisdiccionales, ha de ser el Departamento competente de la Comunidad Autónoma el que ponga a disposición de la Comisión unas dependencias propias, independientes de las que sirven de sede a los Juzgados o Tribunales. La composición de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita (artículo 5) se ajusta absolutamente a las previsiones contenidas en el art. 10.2 de la Ley estatal, que prácticamente reproduce, con la única particularidad de prever a fin de “garantizar la continuidad de los trabajos y el buen funcionamiento de la Comisión”, el nombramiento de un suplente por cada miembro de la Comisión (art. 5.3).
En cuanto a la determinación de a quienes corresponda ejercer la Presidencia y la Secretaría de la Comisión, el art. 5.2 del Proyecto reitera lo afirmado en el art. 10.2 de la Ley estatal, careciendo, sin embargo, de referencia alguna a los requisitos que deban concurrir en el eventual titular de la Secretaría. De forma distinta, otras Comunidades Autónomas vienen exigiendo que las funciones de Secretaría de la Comisión sean atribuidas al funcionario designado por la Consejería competente en materia de Justicia, funcionario que pertenecerá a cuerpos o escalas del grupo A, incuso llegando a exigir en algunos casos la condición de Licenciado en Derecho. La inclusión en el texto del Proyecto de una previsión de este tipo no sólo resultaría plenamente acorde con la normativa estatal (art. 10.3 de la Ley 1/1996, sino que, como ya ha sostenido este Consejo al analizar la cuestión en relación con los textos de otras Comunidades Autónomas (así en el caso más reciente del Informe aprobado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial con fecha de 13 de febrero de 2008, en relación con el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de Galicia), encontraría justificación y fundamento en la naturaleza jurídica de las funciones atribuidas a este órgano y su directa incidencia en la adecuada garantía de ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva. Consecuentemente, parece aconsejable reconsiderar la eventual disposición específica de una norma de esta naturaleza en el texto del Proyecto autonómico, toda vez que la norma contenida en el art. 10.3 de la Ley estatal, en tanto referida de forma expresa y explícita a las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita dependientes de la Administración del Estado, difícilmente cabe interpretarse como de aplicación supletoria a la no previsión por la norma autonómica.
Por lo que se refiere a las normas de funcionamiento, la Comisión se regirá por lo dispuesto en la Ley 1/1996, y, con carácter general, en la Ley 30/1992, para los órganos colegiados.
3.- PROCEDIMIENTO(S) PARA EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA
La regulación completa del procedimiento se contiene en los artículos 10 a 28, refiriéndose los arts. 10 a 20, a las disposiciones generales, los arts. 21 a 24 al procedimiento en los procesos especiales para el enjuiciamiento rápido de delitos, y los arts. 25 a 28 al procedimiento en los procesos judiciales y administrativos que tengan causa directa o indirecta en la violencia de género. Dispone el artículo 10 que el procedimiento para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita se iniciará a instancia de parte, mediante la presentación del modelo normalizado y la documentación que recoge el Anexo I del Decreto. Estas disposiciones son aplicables, con carácter general, a todos los supuestos en que sea procedente la asistencia jurídica gratuita con independencia del orden jurisdiccional afectado de los comprendidos en el ámbito de reconocimiento del derecho (art. 10, último párrafo).
No obstante la afirmación primera de la necesaria instancia de parte para iniciar el procedimiento de reconocimiento del derecho, lo cierto es que el contenido del art. 11, titulado ya como “Excepcionalidad en la iniciación del procedimiento”, parece responder al modelo, extendido en las norma autonómicas en la materia, de que la falta de iniciación del procedimiento para el reconocimiento de este derecho no ha de convertirse necesariamente en un obstáculo para la prestación inmediata de la asistencia jurídica por abogados y procuradores de oficio a los imputados por delito, a las mujeres víctimas de la violencia de género, a los extranjeros, o a quienes pudieran exigirlo conforme al contenido y el ámbito de aplicación del derecho. El requerimiento judicial de designación provisional de abogado o procurador realizado conforme a lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 1/1996, no constituye iniciación del procedimiento. En estos caso, y especialmente cuando se trata de procedimientos para el enjuiciamiento rápido de delitos, o en juicios rápidos civiles, los Colegios de Abogados procederán con urgencia a la designación de abogado de oficio. Si bien, esta designación no releva al interesado de la obligación de presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, debiendo, en caso de no hacerlo, arrostrar el pago de honorarios y derechos devengados por los profesionales de oficio. Sin embargo, el art. 11 regula los supuestos de iniciación a instancia del profesional designado, disponiendo que éste, en el ámbito de la jurisdicción penal, y en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa para extranjeros que no residan legalmente en territorio español, podrán iniciar el procedimiento de reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita cuando presuman que su representado imputado, encontrándose en el ámbito de aplicación del art. 2 de la Ley 1/1996, no lo iniciará por sí mismo.
Esta previsión tiene como finalidad clara proscribir las posibilidades de vulneración del derecho de defensa, promoviendo que desde el principio del procedimiento el imputado, denunciado, víctima cuente con la necesaria asesoría y representación legal en la materia. Por demás, la previsión contenida en el art. 14 que, a fin de agilizar la designación de abogado y procurador, faculta al Colegio de Abogados para que, analizada la documentación y subsanados, en su caso, los defectos advertidos, si estima que el peticionario cumple con los requisitos establecidos para obtener el derecho a la asistencia jurídica gratuita, proceda a la designación provisional de abogado, comunicándolo de forma inmediata al Colegio de Procuradores, a fin de que proceder a su designación con prontitud rapidez en caso de que su intervención fuera preceptiva, y le otorga un plazo de quince días para trasladar a la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita el expediente completo, con las designaciones efectuadas, a los efectos de verificación y resolución de la solicitud, se enmarca en una tendencia extendida en la regulación autonómica, que no aparece contemplada en la Ley estatal de Asistencia Jurídica Gratuita ni en su Reglamento de desarrollo, cuyo objetivo es facilitar al máximo el acceso del ciudadano a la Justicia.
En concreto, y en relación con el Decreto 86/2003, de 19 de junio de Asistencia Jurídica Gratuita en el ámbito de la Comunidad de Madrid (en cuyo art. 9 se contemplaba que, en los casos excepcionales en que no pueda comunicar con su cliente y no quepa presentar la solicitud por el interesado, el Abogado designado provisionalmente podrá iniciar el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita del defendido), el informe al Proyecto, aprobado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial en fecha 29 de abril de 2003, ponía de manifiesto que: “Esto significa que al margen del ciudadano se va a iniciar un procedimiento de naturaleza administrativa, sin contar con su voluntad y al que se van a aportar datos de carácter personal con infracción de lo establecido en los arts. 5 y 11 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Por otra parte, este supuesto del Proyecto de Decreto no está previsto en la Ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita, y además sería contrario a lo previsto en los arts. 68 y ss de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que prevé la iniciación de procedimientos de oficio o a solicitud de persona interesada, concepto en el que no se incluye al abogado designado provisionalmente, sin que pueda extenderse a él la representación a que alude el art. 32 de la misma Ley 30/1992”.
En la misma línea, el dictamen emitido por el Consejo de Estado en fecha 22 de mayo de 2003 en relación con el mencionado Proyecto de Decreto de la Comunidad de Madrid, recoge y hace suyas las objeciones formuladas por el Consejo, poniendo de relieve, además, que “está reservada al Estado la regulación de la solicitud de tal derecho, contenida actualmente en el artículo 12 de la Ley 1/1996, que sólo contempla la actuación de los solicitantes” y en consecuencia estima que la regulación que efectúa el texto “no se ajusta a la regulación del derecho a la asistencia jurídica gratuita, por lo que ha de ser reconsiderado, teniendo esta observación carácter esencial” y añade que “esta conclusión en nada afecta a la plena garantía de la defensa y representación de los interesados, ya que, además de las vías previstas para que, en ejercicio de su derecho a la asistencia jurídica gratuita, se les designe provisionalmente Abogado y Procurador, siempre contarán con la garantía que supone los comentados requerimientos judiciales para que se designen provisionalmente Abogados y Procuradores en aquellos casos en que así lo exija la adecuada defensa y representación de los afectados (art. 21 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita)”. Posición que se reiteró en el Informe aprobado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial con fecha de 13 de febrero de 2008, en relación con el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de Galicia, cuyo art. 15.3 previa la posibilidad de la firma de consentimiento expreso para que sea el Colegio de Abogados quien solicite directamente los certificados telemáticos que deben acompañara a la solicitud de reconocimiento del derecho.
En aquel Informe, este Consejo recuperó los argumentos ya sostenidos en trámites similares anteriores, si bien limitó su aplicación al supuesto entonces examinado. Pues, ciertamente la norma gallega contemplaba la iniciación y tramitación del procedimiento administrativo de reconocimiento del derecho por persona distinta del solicitante, no obstante, el Reglamento gallego, a diferencia de otros autonómicos sobre los que ya ha informado este Consejo (sería el caso del Proyecto presentado por el Principado de Asturias), no omite de forma absoluta la voluntad del interesado, solicitante, sino que, por el contrario, exige una previa expresión de consentimiento, que ha de realizarse de forma explícita en tanto se exige que sea firmada por el solicitante, cuando se trate de completar la tramitación y documentación por el Colegio de Abogados. En este caso, la norma que ahora se informa, redactada por el Gobierno de Cantabria no introduce modulación alguna al respecto, de ahí que corresponda reiteran lo que este Consejo sostuvo en ocasiones anteriores respecto a la iniciación del procedimiento por parte de tercero distinto al titular del derecho a la asistencia jurídica gratuita. Por otro lado, este tipo de disposiciones, la contenida en el Proyecto que ahora se informa y las equivalentes que recogen otros Decretos autonómicos, podrían ser interpretadas desde su aplicación a los supuestos contemplados en el art. 21 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, en que se procede a la designación provisional por así requerirlo expresamente el órgano judicial para poder atender de forma inmediata los derechos de defensa y representación del afectado. De hecho, el art. 11.2 prevé la iniciación del procedimiento mediante “el oficio a través del cual un Tribunal o Juzgado solicite la designación provisional de Abogado y Procurador para la defensa y representación del interesado en cualquier procedimiento penal en el que sea preceptiva la intervención letrada”.
En cierta relación de coherencia con lo anterior, el art. 12.3 dispone que “[e]n el orden penal y en el supuesto de que el Juzgado o Tribunal solicite mediante oficio la designación provisional de abogado y procurador, de forma que no sea posible presentar la documentación exigida y en los plazos establecidos, el letrado designado remitirá al Colegio de Abogados la solicitud de asistencia jurídica gratuita debidamente firmada por el interesado, en la que constará de modo expreso, la identidad del solicitante y el asunto o procedimiento de que se trate y un informe en el que se haga constar la situación económica y social del solicitante. En el caso de ser imposible conseguir la firma del litigante, bastará como solicitud el oficio remitido por el Juzgado o Tribunal en el que se solicita la designación de profesionales para la representación y defensa de los interesados”.
En relación con esta cuestión, y precisamente en razón de las peculiaridades concurrentes en el ámbito de la jurisdicción penal, en donde el entorno socio-cultural que, en la mayoría de los casos, rodea a los justiciables, genera evidentes dificultades a la hora de acreditar a priori la insuficiencia de recursos económicos para litigar, sin que ello pueda convertirse en un elemento obstaculizador de la efectividad de los derechos fundamentales a la defensa y a la tutela judicial efectiva, motivaron que se dictara la Orden del Ministerio de Justicia de 23 de septiembre de 1997, sobre tramitación de las solicitudes de asistencia jurídica gratuita en el ámbito de la jurisdicción penal, en donde se contempla que, en este tipo de procedimientos, cuando se aprecie la imposibilidad de acreditar la documentación, el Colegio de Abogados remita el expediente a la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita, acreditando las gestiones realizadas y acompañado de un informe sobre la valoración que al Abogado le merece la concreta situación del interesado a efectos de reconocimiento del derecho de asistencia jurídica gratuita. Esta previsión, que sustituye la tramitación de oficio por un informe del Abogado, ha sido posteriormente recogida en la modificación del Reglamento de asistencia jurídica gratuita, efectuada por el Gobierno Valenciano mediante Decreto 29/2001, de 20 de enero, y parece inspirar las prescripciones en materia de procedimiento administrativo que contempla el texto del Proyecto del Gobierno de Cantabria en relación con lo previsto en los arts. 12.3 y 14, ya analizados.
4.- ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA LETRADA DEFENSA Y REPRESENTACIÓN GRATUITAS
La regulación se efectúa en el Capítulo IV del Proyecto, incluyendo los aspectos relativos a la gestión colegial de los servicios, servicios de orientación jurídica, obligaciones colegiales, obligaciones profesionales, formación y especialización, el régimen de guardias para la asistencia letrada de oficio, insostenibilidad de la pretensión, régimen de responsabilidad, y coordinación entre Colegios de Abogados y Procuradores.
5.- COMPENSACIÓN ECONÓMICA Y SUPERVISIÓN DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA
La regulación de esta materia se efectúa en el Capítulo V del Proyecto que aborda aspectos relativos a la retribución con fondos públicos de las actividades profesionales prestadas y a la organización y supervisión administrativa de estos fondos, materia que, por su naturaleza y contenido, excede del ámbito de la facultad de informe de este Consejo, y en la que no se observa aspecto alguno que pudiera resultar objetable. Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.
