Señala la Sala que aunque la norma europea permite que los interlocutores sociales establezcan las medidas necesarias para ordenar el tiempo de trabajo, en la forma prevista en la misma, la falta de este establecimiento por los interlocutores, cualquiera que sea la causa que la origine, no libera al Estado miembro de su deber de transposición. Por otro lado, según el articulado de la Directiva, los acuerdos de los interlocutores sociales tienen un ámbito limitado en orden a excepcionar el régimen en ella establecido, pues sólo se referirán a la duración máxima del trabajo semanal y al trabajo nocturno, por lo que el resto de las reglas sobre las pausas y tiempo de descanso, únicamente podrán ser afectadas por dichos acuerdos o por las normas internas, en la medida que sean más favorables para la protección de la salud y seguridad de las personas. Concluye la Sala que no existe duda que la disposición recurrida incumple la normativa comunitaria.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 02 de octubre de 2007
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 355/2005
Ponente Excmo. Sr. OSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ
En la Villa de Madrid, a dos de Octubre de dos mil siete.
En el recurso contencioso-administrativo n.º 2/355/2005, interpuesto por la FEDERACIÓN ESTATAL DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES DE COMISIONES OBRERAS (FCT-CC.OO), representada por la Procuradora Doña Isabel Cañedo Vega, con asistencia de letrado, contra Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de octubre de 2005, por el que se desarrollan y aplican distintas medidas relativas al sector del transporte por carretera, que se adoptaron en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de junio de 2005, para la mejora de las condiciones de transparencia y de competencia en el sector; habiendo intervenido como parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 21 de octubre de 2005 el Consejo de Ministros tomó el Acuerdo por el que se desarrollan y aplican distintas medidas relativas al sector del transporte por carretera para la mejora de las condiciones de transparencia y de competencia en el sector.
SEGUNDO.- Contra dicho Acuerdo se interpuso por la FEDERACIÓN ESTATAL DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES DE COMISIONES OBRERAS (FCT-CC.OO) el presente recurso contencioso administrativo en fecha 20 de diciembre de 2005, formalizando la demanda mediante escrito presentado el 25 de abril de 2006, en el que expresó los razonamientos que consideró pertinentes y solicitó se dicte sentencia por la que previa estimación del recurso, anule y revoque el apartado D número 1 del meritado Acuerdo por el que se decide que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no efectuará la transposición de la Directiva Europea sobre tiempos de trabajo, y se declare la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la promulgación de los contenidos impugnados del meritado Acuerdo, así como la obligación del Gobierno de transponer, en el plazo inmediato, la meritada Directiva a través del Ministerio competente, interesando mediante otrosí el recibimiento a prueba del presente recurso.
TERCERO.- Por providencia de esta Sala de fecha 28 de abril de 2006 se dio traslado a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, que contestó a la demanda mediante escrito de fecha 20 de julio de 2006, en el cual, tras manifestar los argumentos que estimó oportunos, solicitó a la Sala dicte sentencia que desestime íntegramente el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente, interesando mediante otrosí el recibimiento a prueba del recurso en el supuesto de que la recurrente no aceptase los hechos fijados a continuación relativos a las actuaciones concretamente desarrolladas por la Administración del Estado para dar cumplimiento a la Directiva vía el acuerdo de los interlocutores sociales.
CUARTO.- Practicada la prueba, con el resultado que consta en autos, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó el trámite de conclusiones, que fue evacuado por la parte recurrente mediante escrito de fecha 13 de marzo de 2007 y por el Abogado del Estado mediante escrito de fecha 10 de abril siguiente, en los que interesan se dicte resolución en los términos interesados tanto en el escrito de demanda como en el de contestación a la misma.
QUINTO.- Mediante providencia de fecha 7 de junio de 2007 se señaló para la votación y fallo del presente recurso contencioso administrativo el día 25 de septiembre siguiente, en que tuvo lugar.
SEXTO.- Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La FEDERACIÓN ESTATAL DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES DE COMISIONES OBRERAS (FCT-CC.OO.) ha interpuesto el presente recurso contencioso- administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2005 por el que se desarrollan y aplican distintas medidas relativas al sector del transporte por carretera. En particular solicita la nulidad del apartado D número 1 del mencionado Acuerdo por el que se decide que “el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no efectuará unilateralmente la transposición de la Directiva Europea sobre tiempos de trabajo, dando absoluta prioridad al acuerdo de los interlocutores sociales”. También solicita que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la promulgación de los contenidos impugnados, así como la obligación del Gobierno de transponer, en plazo inmediato, la Directiva a través del Ministerio competente.
SEGUNDO.- La Directiva 2002/15 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, relativa a la ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades móviles de transporte por carretera, establece en su artículo 14, Disposición Final Primera, que “Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva a más tardar el 23 de marzo de 2005 o garantizarán que, antes de esa fecha, los interlocutores sociales hayan establecido las medidas necesarias mediante acuerdo, quedando obligados los Estados miembros a tomar las disposiciones que les permitan poder garantizar en cualquier momento los resultados impuestos por la presente Directiva”.
La disposición que es objeto del presente recurso se ha dictado sin que se haya hecho la transposición, pues siendo de fecha 21 de octubre de 2005, el término final expresado en la Directiva se había superado con creces. Tal extralimitación constituiría, en su caso, una infracción de la normativa europea, correspondiendo a los órganos comunitarios pronunciarse sobre el incumplimiento, como así expresamente se ha efectuado por el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) en su sentencia de 21 de junio de 2007, con base en los siguientes razonamientos:
“““8 A este respecto, basta con declarar que el procedimiento contemplado en el artículo 226 CE se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone el Tratado CE o un acto de Derecho derivado. Cuando se ha comprobado tal incumplimiento, carece de relevancia que éste resulte de la voluntad del Estado miembro al que le sea imputable, de su negligencia o incluso de dificultades técnicas a las que haya tenido que hacer frente (véanse, entre otras, las sentencias de 1 de octubre de 1998, Comisión/España, C-71/97, Rec. p. I-5991, apartados 14 y 15 y de 24 de junio de 2004, Comisión/Francia, C-269/02, no publicada en la Recopilación, apartado 14).
9 En efecto, según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva comunitaria (véanse, entre otras, las sentencias de 16 de diciembre de 2004, Comisión/Austria, C-358/03, Rec. p. I-12055, apartado 13, y de 1 de marzo de 2007, Comisión/Italia, C-327/06, no publicada en la Recopilación, apartado 6).
10 Por otro lado, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 27 de octubre de 2005, Comisión/Luxemburgo, C-23/05, Rec. p. I-9535, apartado 9 y jurisprudencia citada).
11 Pues bien, en el caso de autos consta que, al finalizar el plazo concedido en el dictamen motivado, todavía no se habían adoptado las medidas destinadas a adaptar el ordenamiento jurídico español a la Directiva”.”“
Al margen de este incumplimiento, el apartado D número 1 del Anexo del Acuerdo del Consejo de Ministros que es objeto de impugnación, da un paso más al negar una futura transposición de la Directiva de forma unilateral y dar prioridad a los acuerdos de los interlocutores sociales.
No es esto lo que se prevé en la norma europea, pues, aunque en ella se permite que los interlocutores sociales establezcan las medidas necesarias para ordenar el tiempo de trabajo, en la forma prevista en el articulado de la Directiva, la falta de este establecimiento por tales interlocutores, cualquiera que sea la causa que la origine, no libera al Estado miembro de su deber de transposición. No debe olvidarse que, como señala el Preámbulo de la Directiva, y se recoge en su artículo 1, una de las finalidades de las medidas sobre tiempos de trabajo es proteger “la seguridad y la salud de las personas que realicen actividades móviles de transporte por carretera, así como mejorar la seguridad vial”.
Por otra parte, según se desprende del artículo 8 de la Directiva, y del apartado 10 de su Preámbulo, los acuerdos entre los interlocutores sociales tienen un ámbito limitado en orden a excepcionar el régimen en ella establecido, pues sólo se referirán a la duración máxima del trabajo semanal (art. 4 ), y al trabajo nocturno (art. 7 ), y, aún en el primer supuesto, con la limitación del párrafo 2 de dicho artículo, por lo que el resto de las reglas sobre pausas (art. 5 ) y tiempo de descanso (art. 6 ), únicamente podrán ser afectadas por dichos acuerdos, o por las normas internas, en la medida que sean más favorables para la protección de la salud y seguridad de las personas, como expresamente lo indica el art. 10. Lo cual significa que la falta de acuerdo entre los interlocutores sociales no justifica, en ningún modo, que no se lleve a cabo la transposición de la Directiva, aunque pueda dejarse siempre abierta el ámbito de la concertación para el establecimiento de condiciones más favorables que las indicadas en ella.
En consecuencia con lo anterior, no hay duda que la disposición impugnada incumple la normativa comunitaria y, por tanto, debe ser anulada, como consecuencia del principio de primacía de ese derecho sobre el interno de cada Estado. A esta conclusión no se opone la argumentación del Abogado del Estado, que en líneas generales se funda en que la exigencia de la Directiva al Estado no es la transposición sino la garantía de la transposición, la cual, a su juicio, ha sido ofrecida por el Gobierno para que los interlocutores sociales pudieran alcanzar acuerdos.
No puede prescindirse del hecho de que se está examinando la legalidad de una norma con eficacia para el futuro, y este examen debe hacerse en forma abstracta mediante la comparación de la norma con el régimen superior que le sirve de apoyo dentro de su respectivo ámbito. Otra cosa es el régimen de incumplimiento, que, como se dijo, siguió otros derroteros.
Desde aquella perspectiva es evidente que lo establecido en el apartado D número 1 del Anexo del Acuerdo que se impugna hay que referirlo al tiempo de su adopción, y que los mecanismos que se hayan usado para lograr los acuerdos de los interlocutores sociales pudieron tener virtualidad antes del 23 de marzo de 2005, pero, superada esa fecha, no es posible eludir el dictar las normas de transposición y dejar al azar de una futura negociación el establecimiento de la normativa prevista en la Directiva sobre tiempo de trabajo, pues ello equivale a retrasar “sine die” que la finalidad de lograr la seguridad de los trabajadores y la vial, sea una realidad, y que no quede en manos de esos interlocutores, que pueden actuar por intereses particulares, muchas veces indiferentes ante la finalidad que se persigue. El desideratum que se prevé en el artículo 14 de la Directiva entre transponer las medidas en ella previstas o garantizar que lo hagan los interlocutores sociales, solo puede tener vigencia hasta la fecha límite que fija la norma, a partir de la cual se hace inaplazable la directa transposición por el Estado miembro.
TERCERO.- La pretensión que en segundo lugar solicita la Federación recurrente relativa a la indemnización de daños y perjuicios derivados de la nulidad del acuerdo no puede ser acogida. Su formulación ya de por sí es demasiado imprecisa para considerar debidamente acreditado el daño. Efectivamente se refiere a “aquellos aspectos que implican una mayor jornada efectiva a realizar por los trabajadores afectados por la Directiva 2002/15 /CE”, sin que se precise que realmente esto tuvo lugar, y en caso afirmativo, que no hubieran sido abonados como horas extraordinarias, excluyéndose las posibles consecuencias sobre su salud o integridad personal. Una acción de responsabilidad patrimonial exige la realidad del daño, sin que pueda dejarse la prueba de su existencia a una fase posterior de ejecución. Así hay que inferirlo de lo dispuesto en el artículo 65.3, en relación con el 71.1.b) de la Ley Jurisdiccional, ya que si bien las medidas para el restablecimiento de los daños y su cuantía pueden diferirse a la ejecución de sentencia, el reconocimiento de que la situación dañosa se ha producido debe basarse en una prueba suficiente que lleve al juzgador a apreciar su existencia, y no en mera formulaciones genéricas que pueden haberse o no producido. Ello no implica, sin embargo, que por consecuencia del efecto directo del derecho europeo, aquellos que se consideren perjudicados por la inobservancia, en su caso, del sistema establecido en el mismo puedan ejercitar las acciones de resarcimiento que consideren oportunas.
En último término, se solicita que se obligue al Gobierno a transponer en plazo inmediato la Directiva a través del Ministerio competente. Esta pretensión deriva, más que de la norma anulada, de la falta de cumplimiento de la propia Directiva, por lo que habiendo recaído sentencia del Tribunal de Justicia sobre dicho incumplimiento, será en ese ámbito donde el Estado español deba proceder a cumplir esa obligación.
CUARTO.- No se dan las circunstancias de temeridad o mala fe que exige el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
FALLAMOS
Que declaramos HABER LUGAR EN PARTE y, por lo tanto, ESTIMAMOS también en PARTE el presente recurso contencioso administrativo n.º 2/355/2005, interpuesto por la FEDERACIÓN ESTATAL DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES DE COMISIONES OBRERAS (FCT.CC.OO) contra Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de octubre de 2005, por el que se desarrollan y aplican distintas medidas relativas al sector del transporte por carretera, que se adoptaron en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de junio de 2005, para la mejora de las condiciones de transparencia y de competencia en el sector, declarando la nulidad del apartado D número 1 del Anexo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2005, rechazando el resto de pretensiones de la demanda; sin expresa condena en costas.
Publíquese en el BOE el fallo de esta sentencia a los efectos prevenidos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
