Considera el Tribunal que no hay diferencia relevante entre el comportamiento del actor y su compañero al que sí se le concedió la Cruz con distintivo rojo, pues ambos fueron heridos en el transcurso del mismo servicio y corrieron el mismo y evidente riesgo de perder la vida como consecuencia de un atentado dirigido directamente contra ellos, concurriendo la identidad en los hechos relevantes que la Ley y Reglamento toman en consideración para la concesión de la recompensa reclamada. Concluye la Sala que se echa en falta una justificación válida del diferente trato dispuesto para uno y otro guardia civil, ya que la mayor o menor gravedad de las heridas -argumento tomado en consideración por el Gobierno para no otorgar al recurrente la Cruz con distintivo rojo-, no forma parte de los elementos que definen la conducta merecedora de dicho distintivo, habiéndose producido la infracción del principio de igualdad proclamado en la Constitución.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 25 de junio de 2007
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 58/2004
Ponente Excmo. Sr. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 58/2004, interpuesto por don Miguel Ángel, representado por la Procuradora doña Lourdes Fernández Luna- Tamayo, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 31 de octubre de 2003, por el que se inadmite a trámite la solicitud de revisión de oficio, formulada por don Miguel Ángel, de la Orden del Ministro del Interior de 27 de junio de 1983, por la que le fue concedida la Cruz de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, con distintivo blanco.
Ha sido parte demandada la ADMINISTRACION, representada por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Procuradora doña Lourdes Fernández Luna-Tamayo, en representación de don Miguel Ángel, por escrito presentado el 1 de marzo de 2004 en el Registro General de este Tribunal Supremo, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros adoptado en su reunión de 31 de octubre de 2003 por el que se inadmite a trámite la solicitud de revisión de oficio, formulada por don Miguel Ángel, de la Orden del Ministro del Interior de 27 de junio de 1983, por la que le fue concedida la Cruz de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, con distintivo blanco.
SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en la Ley de la Jurisdicción. Verificado, se dio traslado a la parte actora para que dedujera la demanda.
TERCERO.- Evacuando el traslado conferido, la Procuradora doña Lourdes Fernández Luna- Tamayo, en representación de don Miguel Ángel, presentó escrito, el 1 de diciembre de 2004, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala “(...) se admita la presente demanda admitiendo la revisión invocada y se le otorgue a mi mandante la Cruz al mérito con distintivo Rojo, con carácter retroactivo desde que debió ser la misma concedida, esto es, desde la Resolución 22074 del Ministerio de Interior del 27 de junio de 1983, todo ello con expresa condena en costas a la administración demandada”.
Por Primer Otrosí Digo, interesó el recibimiento a prueba que habría de versar --dijo-- sobre los hechos de la demanda que fueron negados de contrario y, por Segundo, fijó la cuantía como indeterminada.
CUARTO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito, presentado el 13 de enero de 2005, en el que solicitó la desestimación del recurso y la confirmación del acto recurrido.
QUINTO.- Acordado el recibimiento a prueba por Auto de 18 de enero de 2005, y habiendo transcurrido el plazo otorgado a las partes para su proposición, sin haberla hecho, por providencia de 7 de marzo de 2005 se tuvo por caducado el trámite.
SEXTO.- Evacuado el trámite de conclusiones por escritos presentados el 31 de marzo y el 20 de abril de 2005, unidos a los autos, se declararon conclusas las actuaciones y, mediante providencia de 6 de febrero de 2007, se señaló para votación y fallo el día 20 de junio de 2007, en que han tenido lugar.
En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Consejo de Ministros, en su reunión del día 31 de octubre de 2003 acordó inadmitir la que calificó como solicitud de revisión de oficio de la Orden del Ministro del Interior de 27 de junio de 1983 que concedió la Cruz de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil con distintivo rojo a don Luis Ángel y con distintivo blanco a don Miguel Ángel y a don Franco.
Los hechos por los que fueron concedidas estas condecoraciones, la primera de las cuales tiene reconocido derecho a pensión, fueron los siguientes. El 13 de octubre de 1982 una patrulla de la Guardia Civil prestaba servicio de escolta a un convoy que trasladaba explosivos. Cuando se hallaban en el kilómetro 45,700 de la carretera BI-V 140 entre Bérriz y Marquina, a la altura del cruce de Izurieta, explotó un artefacto de gran potencia al paso del Land Rover que circulaba en último lugar y en el que iban don Luis Ángel, que lo conducía, y don Miguel Ángel, que ocupaba el puesto contiguo al del conductor. A consecuencia de la explosión el vehículo --que fue afectado, sobre todo, en su parte trasera-- quedó volcado sobre su lado izquierdo aprisionando a don Luis Ángel, quien sufrió fractura de pelvis y otras heridas de carácter grave. Don Miguel Ángel salió despedido a unos quince metros y sufrió contusiones y erosiones, heridas de carácter leve de las que tardó cuarenta y cinco días en curar. Según consta en el expediente instruido al efecto, al recobrarse, acudió en auxilio de su compañero y dio la alerta a la Central Operativa C.O.S.. Por su parte, don Franco, cabo primero, que circulaba en el vehículo que abría la marcha y que no resultó herido, procedió de inmediato a dar una batida con otros guardias por los alrededores encontrando cables y otros materiales utilizados para provocar la explosión.
Las Cruces fueron concedidas de conformidad con lo previsto en la Ley 19/1976, de 29 de mayo, sobre creación de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, y de la Orden del Ministerio del Interior de 1 de febrero de 1977 por la que se aprueba el Reglamento de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil.
El 24 de marzo de 2003, don Miguel Ángel solicitó que se le concediera la Cruz con distintivo rojo, revocando o anulando la Orden de 27 de junio de 1983 en tanto se la concedía con distintivo blanco. En apoyo de su pretensión aducía el trato discriminatorio que se le había aplicado, pues las circunstancias contempladas en los preceptos reguladores de esta recompensa concurrían tanto en el caso de don Luis Ángel como en el suyo.
El Consejo de Ministros calificó el escrito de don Miguel Ángel como una solicitud de revisión de oficio de las previstas en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y resolvió inadmitirlo. Justificó esta decisión señalando, por un lado, el carácter discrecional de la facultad de conceder o no conceder la condecoración, subrayando que no hay un derecho a recibirla. Discrecionalidad, seguía diciendo, que el Ministro del Interior ejerció, tras tramitar el expediente previsto en el Reglamento, con pleno respeto al fin al que está orientada la potestad que se le ha reconocido. En cuanto a la desigualdad de trato invocada por el Sr. Miguel Ángel, observó el acuerdo ahora impugnado que no existía en los hechos la identidad imprescindible para que pudiera apreciarse aquélla. Y es que la diferencia estaba en que, mientras don Luis Ángel resultó herido grave, las heridas de don Miguel Ángel fueron sólo leves.
SEGUNDO.- En su demanda el recurrente recuerda que el artículo 8 de la Ley 19/1976 facultaba al Ministerio del Interior para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo y ejecución. Y que aquél dictó la Orden de 1 de febrero de 1977 aprobando el Reglamento de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil. Pues bien, nos dice, el artículo 4 de dicho Reglamento, que se refiere a la condecoración con distintivo rojo, contempla como supuesto para su concesión el siguiente “a) En el transcurso de un servicio de manifiesta importancia que comprenda el ineludible riesgo de perder la vida, ejecutar para su cumplimiento acciones claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro”. Por otra parte, prosigue, el artículo 13 reconoce a los poseedores del la Cruz de Oro y con distintivo rojo las pensiones vitalicias y las condiciones que determinan los artículos 4 a 7 de la Ley 19/1976.
A partir de aquí, subraya que el artículo 14 de la Constitución afirma la igualdad entre los españoles y que la jurisprudencia ha aplicado ese principio con eficacia trascendente de manera que se ha traducido en la prohibición de discriminaciones de trato que carezcan de justificación objetiva y razonable a la vista de la finalidad y efecto de la medida considerada, la cual, en todo caso, debe guardar una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y el propósito perseguido.
Desde estas premisas considera que, aun siendo discrecional, previos los trámites reglamentarios, el otorgamiento de la condecoración resulta contrario a ese principio que por el mismo hecho y ante idéntica participación en él se produzca un tratamiento diferente, esto es, se otorguen dos condecoraciones distintas, cuando lo cierto es que si el explosivo hubiera impactado de lleno en la puerta del copiloto le habría alcanzado de lleno a él.
Por todo ello, pide que se proceda a la revisión de oficio de la Orden de 27 de junio de 1983 y se le conceda la Cruz mencionada con distintivo rojo con carácter retroactivo desde que debió ser concedida.
TERCERO.- El Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso porque el Consejo de Ministros resolvió correctamente al inadmitir la solicitud del Sr. Miguel Ángel.
Después de recordar el carácter discrecional de la concesión de la condecoración y que no se ha puesto de manifiesto extralimitación alguna en la misma, vuelve sobre los hechos para reiterar que “no puede apreciarse tal identidad fáctica, pues aquél ataque afectó de modo diferente, en particular, en lo referente a las lesiones producidas, a cada uno de los componentes de la patrulla de protección”. Y, faltando tal identidad, concluye, no puede apreciarse discriminación.
CUARTO.- Para la adecuada solución de este pleito debemos tener presente qué es lo que disponen las normas que regulan la Orden al Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil.
Pues bien, la exposición de motivos de la Ley 19/1976 precisa cuál es el propósito que mueve al legislador:
“La constante y cotidiana superación de sacrificios, riesgos y fatigas, unida a la innumerable relación de hechos heroicos por ellos prestados, merecen una recompensa moral y pública que premie y estimule al mismo tiempo la permanente superación en el cumplimiento del deber. Esta recompensa se ha de concretar forzosamente en la forma más preciada para aquellos que consagran su vida al servicio de los demás: la satisfacción producida por el reconocimiento de la labor realizada”.
El examen del articulado nos muestra que contempla las siguientes Cruces: la de Oro, la de Plata, la Cruz con distintivo rojo y la Cruz con distintivo blanco. Y que lo que distingue a las de Oro y con distintivo rojo de la de Plata y con distintivo blanco es que las dos primeras se conceden a quienes han afrontado riesgos para su vida.
Luego, la Ley precisa que se trata de recompensas para tiempos de paz (artículo 3 ), que también pueden ser concedidas a quienes no sean miembros de la Guardia Civil, y que se otorgan por el Ministro del Interior, a propuesta del Director General de la Guardia Civil, “oídos en Junta los Oficiales Generales del Cuerpo y previo expediente sumario, que se incoará por la Dirección General”.
Asimismo, señala las pensiones correspondientes a la Cruz de Oro y a la Cruz con distintivo rojo [30% y 15% respectivamente del sueldo de empleo asignado en cada momento, sin que puedan ser inferiores al correspondiente a Sargento Primero de la Guardia Civil (artículo 4 )]. Beneficio éste que será vitalicio y acumulable si se concediera más de una condecoración de las previstas en esta Ley (artículo 5). Pensiones que no estarán sujetas a tributación (artículo 7 ).
Expuestos los rasgos generales con los que el legislador ha caracterizado esta distinción, debemos ver qué es lo que quiere premiar con cada una. El artículo 2 de la Ley nos dice lo siguiente:
“La Cruz de Oro y la Cruz con distintivo rojo serán pensionadas y se concederán para premiar hechos o servicios realizados con riesgo de la propia vida o demostración de valor personal por parte de sus ejecutantes. La Cruz de Plata y la Cruz con distintivo blanco serán sin pensionar y se concederán por otros servicios o hechos extraordinarios que se determinarán en las normas de desarrollo de la presente Ley”.
Por su parte, el Reglamento aprobado por la Orden de 1 de febrero de 1977, añade a estas previsiones legales las que a continuación recogemos respecto de la Cruz con distintivo rojo y la Cruz con distintivo blanco, cuya caracterización, según acabamos de ver le encomienda la Ley. Así, respecto de la primera, el artículo 4 de la Orden dice:
“Para la concesión de la Cruz con distintivo rojo:
a) En el transcurso de un servicio de manifiesta importancia que comprenda un ineludible riesgo de perder la vida, ejecutar para su cumplimiento acciones claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro.
b) En acto de servicio o con ocasión de él, resultar muerto o mutilado absoluto o permanente sin menoscabo del honor, al afrontar un peligro manifiesto contra la propia vida”.
En cambio, respecto de la Cruz con distintivo blanco, el artículo 5 de la Orden dispone:
“Para la concesión de la Cruz con distintivo blanco:
a) Ejecutar, dirigir o colaborar directamente en el éxito de un servicio en el que por su extraordinaria dificultad e importancia se hayan evidenciado relevantes cualidades profesionales o cívicas.
b) Sobresalir con perseverancia y notoriedad en el cumplimiento de los deberes de su empleo o cargo, de forma que constituya conducta ejemplar, digna de que se resalte como mérito extraordinario.
c) Realizar estudios profesionales o científicos, u otros hechos o trabajos sobresalientes, que supongan notable prestigio para el Cuerpo o utilidad para el servicio oficialmente reconocido”.
QUINTO.- Los preceptos que acabamos de reproducir trazan el marco en que ha de ejercer el Ministro del Interior la facultad discrecional de conceder o no las recompensas que hemos relacionado. Naturalmente, dicha facultad ha de ejercerla respetando las premisas sentadas por la Ley y el Reglamento. Esto no sólo supone observar el procedimiento establecido sino, también, atenerse a las conductas para las que está prevista cada una de las Cruces.
En este sentido y ya en relación con la Cruz con distintivo rojo, observamos que la Ley 19/1976 valora “hechos o servicios realizados con riesgo para la propia vida o demostrativos de valor personal”. Y que la Orden de 1 de febrero de 1977 distingue (artículo 4 ) dos hipótesis: la de quien, en el transcurso de un servicio de manifiesta importancia que comprenda un riesgo ineludible de perder la vida, ejecuta para su cumplimiento acciones claramente demostrativas de extraordinario valor personal, iniciativa y serenidad ante el peligro; y la de quien, en acto de servicio o con ocasión de él, resulta muerto o mutilado absoluto o permanente, al afrontar un peligro manifiesto contra la propia vida sin menoscabo del honor.
Pues bien, debiendo ejercer el Ministro del Interior la potestad discrecional que le concede la Ley en el marco que trazan los preceptos que estamos viendo y habiendo considerado que merecía la Cruz con distintivo rojo don Luis Ángel, mientras que don Miguel Ángel debía ser recompensado con la Cruz con distintivo blanco, es menester comprobar si está justificada esa diferencia. Justificación que ha de buscarse, precisamente, a partir de los parámetros normativos que configuran estas condecoraciones y no en virtud de cualesquiera otros por muy estimables que pudieran ser, ya que aquellos son los que encuadran la potestad conferida al Ministro de premiar o recompensar el mérito en el Cuerpo de la Guardia Civil.
Situados en este punto, se aprecia sin dificultad cuál es la razón que llevó a conceder recompensas diferentes a los Guardias distinguidos, reconocida, por otra parte, por el propio acuerdo impugnado: la distinta gravedad de las heridas sufridas, graves en el caso de don Luis Ángel, leves en el de don Miguel Ángel. Es muy razonable dar un trato distinto a quien ha tenido que soportar mayor sufrimiento a consecuencia del desempeño del servicio y no hay duda de que es justo que reciba por ello más prestaciones y compensaciones. Sin embargo, no es esa circunstancia la que tuvo en cuenta el legislador. Si nos fijamos en lo que dicen, ni la Ley ni la Orden consideran la mayor o menor gravedad de las heridas. Pudieron haberlo hecho pero, respecto de la Cruz con distintivo rojo, prefirieron limitar a la muerte y a la mutilación absoluta o permanente los elementos relevantes para su concesión desde el punto de vista de las consecuencias que para la vida y la integridad personal tuvieren las conductas objeto de reconocimiento.
Sentado lo anterior, una vez que el Ministro del Interior decidió que debía conceder a don Luis Ángel la Cruz con distintivo rojo, decisiones ambas --la de recompensarle y la de hacerlo con esta concreta condecoración-- que deben ser respetadas, no encontramos razones que justifiquen no haber hecho lo mismo con don Miguel Ángel. En los términos considerados por las normas no hay diferencia relevante entre el comportamiento de uno y otro, pues los dos fueron heridos en el transcurso del mismo servicio y corrieron el mismo y evidente riesgo de perder la vida como consecuencia de un atentado dirigido directamente contra ellos, ya que los terroristas hicieron explotar el artefacto que habían colocado en el talud de la carretera al paso del vehículo que ocupaban. Por tanto, concurre la identidad en los hechos relevantes, es decir en aquellos que la Ley y el Reglamento toman en consideración para la concesión de la Cruz con distintivo rojo.
SEXTO.- Establecida esa identidad, se echa en falta una justificación válida del diferente trato dispuesto para uno y otro Guardia ya que, insistimos, la mayor o menor gravedad de las heridas no forma parte de los elementos que definen la conducta merecedora de la Cruz con distintivo rojo.
En consecuencia, se da la desigualdad alegada por el recurrente y eso determina la procedencia de la revisión de oficio de la Orden de 27 de junio de 1983 en este punto. Es decir, se da una de las causas de nulidad previstas en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, en relación con su artículo 62.1 a): la infracción del principio de igualdad proclamado por el artículo 14 de la Constitución.
Debemos, por tanto, estimar el recurso contencioso-administrativo. Estimación que, a juicio de la Sala, además de la anulación del acuerdo impugnado, debe comportar ya el reconocimiento del derecho de don Miguel Ángel a ser recompensado con la Cruz con distintivo rojo, con todas las consecuencias inherentes a ella desde el momento en que debió serle concedida por la Orden de 27 de junio de 1983.
SÉPTIMO.- Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
FALLAMOS
1º Que estimamos el recurso contencioso-administrativo nº 58/2004, interpuesto por don Miguel Ángel contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de octubre de 2003 que inadmitió su solicitud de revisión de oficio de la Orden del Ministro del Interior de 27 de junio de 1983.
2º Que anulamos dicho acuerdo y reconocemos el derecho de don Miguel Ángel a ser recompensado con la Cruz de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil con distintivo rojo con todos los efectos inherentes a la misma desde la fecha en que debió serle concedida.
3º Que no hacemos imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
