TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 04 de enero de 2007
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 81/2004
Ponente Excmo. Sr. NICOLÁS ANTONIO MAURANDI GUILLÉN
En la Villa de Madrid, a cuatro de Enero de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación en interés de la Ley que con el número 81/2004 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia 30/2004 de 13 de septiembre de 2004, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de Justicia de Canarias (sede de Santa Cruz de Tenerife) en el recurso de apelación núm. 143/2004.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Santa Cruz de Tenerife, el 18 de noviembre de 2003, en el recurso 257/2003, procedimiento abreviado, dictó sentencia con el siguiente FALLO:
“Que debo estimar la demanda interpuesta por (...), en su propio nombre y derecho, contra la CONSEJERÍA DE ECONOMÍA HACIENDA Y COMERCIO del Gobierno de Canarias, como demandada (...), respecto a la Resolución dictada por la Secretaría Técnica de la Administración demandada, por la que se deniegan las solicitudes de reconocimiento de grado 18, como grado personal consolidado desde la fecha de ingreso en el Cuerpo Administrativo, acordando declara la nulidad, y en consecuencia, declarar el derecho de la actora al reconocimiento del grado personal consolidado 18, desde 24 de septiembre de 2001, fecha en que ingresó en el Cuerpo Administrativo, ello sin hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas procesales”.
Interpuesto recurso de apelación, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede de Santa Cruz de Tenerife), en el recurso de apelación núm. 143/2004, dictó la sentencia que es objeto de este recurso de casación en interés de la Ley, cuya parte dispositiva dice literalmente:
“Desestimar el recurso de apelación deducido en nombre de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, en contra de la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Santa Cruz de Tenerife, el 18 de noviembre de 2003, en su recurso 257/2003, procedimiento abreviado, que confirmamos en su integridad, con imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante”.
SEGUNDO.- La COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS interpuso recurso de casación en interés de la Ley, con la súplica de que se fije como doctrina legal la literal declaración a que se hace referencia en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.
TERCERO.- El Abogado del Estado evacuó el trámite que le fue conferido con un escrito en el que exponía que la doctrina de la sentencia recurrida podía incidir en error, por no ser lo mismo “poseer” un grado inicial que “consolidar” el citado grado.
CUARTO.- El MINISTERIO FISCAL ha realizado alegaciones a favor de la estimación del recurso.
QUINTO.- Se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 20 de diciembre de 2006, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que es objeto directo del presente recurso de casación en interés de la Ley, confirmó, en fase de apelación, una inicial sentencia de un Juzgado de este orden jurisdiccional de Santa Cruz de Tenerife.
La sentencia del Juzgado había declarado el derecho de la actora al reconocimiento del grado personal consolidado 18, desde 24 de septiembre de 2001, fecha en que ingresó en el Cuerpo Administrativo.
Su argumento principal fue que así procedía en virtud de lo establecido en el artículo 21.1.c) de la Ley 30/1992, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma para la Función Pública -LMRFP- (Todo funcionario posee un grado personal que corresponderá a alguno de los niveles en que se clasifiquen los puestos de trabajo); y que un Decreto autonómico había fijado como intervalo de niveles de los puestos del Grupo C, en el que se encuentra integrado el Cuerpo Administrativo, el comprendido entre el mínimo de 18 y el máximo de 22.
También declaraba que el mismo criterio había ya sido seguido por sentencias de varias Salas de lo Contencioso-Administrativo de otros tantos Tribunales Superiores de Justicia.
La sentencia de apelación avaló la solución que había sido seguida por el Juzgado y recordó que efectivamente ese era el criterio ya seguido por dicha Sala de Tenerife, en sentencias anteriores, a través de una interpretación de los artículos 21.1.c) y 22.1.4 de la Ley 30/1984 -LMRFP-, y 70.3 y 78.3 del Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de puestos de trabajo y Promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo (en lo sucesivo Rto. de Ingreso, Provisión y Promoción); y tomando en consideración lo declarado por la sentencia de 27 de enero de 1997 de este Tribunal Supremo.
Después de esa inicial declaración afirmó lo siguiente:
“La situación, por tanto, del funcionario que promociona a un Cuerpo superior es asimilable a la del que accede por turno libre (...), y no le son oponibles las exigencias de consolidación de grado, sino las referidas a la “posesión” de un grado inicial.
Razones son las que llevaron a la Sala a la afirmación de que el funcionario desde su ingreso en un Cuerpo de la Administración, o en los supuestos examinados de promoción interna, “posee” a los efectos que le son propios (económicos y de mérito) el grado personal correspondiente al mínimo del intervalo correspondiente, punto inicial de su carrera administrativa, a partir del cual puede consolidar grados superiores (...)”.
SEGUNDO.- El presente recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, postula que se fije como doctrina legal la siguiente declaración:
“La consolidación de grados en los funcionarios públicos de carrera no se alcanza si no se cumplen los tres requisitos siguientes: 1) estar adscrito definitivamente como funcionarios público de carrera al puesto de trabajo cuyo nivel se consolida, por uno de los sistemas válidos de adscripción; 2) desempeño de uno o más puestos de trabajo del nivel correspondiente o superior durante dos años continuados o tres con interrupción; 3) Una vez ingresado por primera vez en la Administración pública, como funcionario de carrera, y transcurridos los dos primeros de prestación continuada o tres con interrupción se consolida el nivel del puesto de trabajo que se poseía y, a partir de ahí, cada dos años de trabajo continuado o tres con interrupción se consolidan por tramos de dos puntos de nivel”.
Por lo que se refiere a la concreta cuestión de la adquisición de grado personal por parte del funcionario de nuevo ingreso en un determinado Cuerpo o Escala, la alegación básica que realiza el recurso es que ha de estarse a lo que establece el artículo 2.1.d) de la Ley 30/1984 -LMRFP- (El grado se adquiere por el desempeño de uno o más puestos de nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción).
TERCERO.- Según resulta de lo anterior, y como acertadamente señala el Ministerio Fiscal, el tema que debe ser objeto de debate en esta casación en interés de la ley es este: si el mero acceso a cualquier a de los Cuerpos o Escalas de la Administración Pública, sea por turno libre o por promoción interna, genera el derecho a la posesión del grado personal correspondiente al nivel mínimo del intervalo previsto para el Cuerpo o Escala en que se ingresa, y ello sin necesidad de desempeño de la función; o si, por el contrario, la adquisición a determinado grado personal exige, desde el principio, el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 21.1.d) de la Ley 30/1984 -LMRFP- (que antes se transcribió).
Se trata, pues, de decidir, como igualmente aclara el Ministerio Público, sobre si la afirmación del artículo 21.1.c) de la Ley 30/1984 [Todo funcionario posee un grado personal que corresponderá a alguno de los niveles en que se clasifiquen los puestos de trabajo] es un derecho diferente al que regula ese propio artículo en su apartado 1.d), que supedita la adquisición del grado al desempeño del puesto durante los plazos antes indicados.
Tras la anterior delimitación procede una primera declaración: que sí es de apreciar esa posibilidad de que se pueda producir un grave daño al interés general que, para la viabilidad del recurso de casación en interés de la Ley, considera el artículo 100.1 de la Ley Jurisdiccional. Y ello porque, de considerarse errónea la solución judicial seguida en la sentencias que aquí se recurren, ha de concluirse como algo evidente que esa misma equivocación podría reiterarse en un muy elevado número casos (al ser numerosa y frecuente la situación inherente a la de funcionario de nuevo ingreso).
Y otras puntualizaciones que deben hacerse, siguiendo también las alegaciones que al respecto hace el Ministerio Fiscal, son el carácter injustificado que tienen las dos primeras declaraciones de la concreta doctrina legal que es postulada por la Administración recurrente: la del llamado requisito 1), por versar sobre un tema que no ha sido objeto de controversia en el proceso donde se dictó la sentencia recurrida; y la del requisito 2) porque se limita a interesar la mera reiteración o transcripción literal de un precepto legal.
CUARTO.- Centrado el litigio en la cuestión de cuando se adquiere el grado personal, lo que ya procede declarar es que ha de estarse a lo que establece el artículo 21.1.d) de la Ley 30/1992. Este precepto aborda directamente esta materia y, sin establecer salvedad alguna para los funcionarios de nuevo ingreso, establece para dicha adquisición, como ya se ha dicho, este régimen general: “El grado se adquiere por el desempeño de uno o más puestos de nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción”.
La literal determinación del precepto es clara y en principio no debería suscitar dudas, pero es que su confrontación con otros preceptos de esa Ley 30/1984 y del Rto. de Ingreso, Provisión y Promoción (R.D. 364/1995 ) tampoco oscurece ese régimen general, ni permite aceptar respecto de él la excepción que sobre los funcionarios de nuevo ingreso preconiza la sentencia recurrida.
Esos otros preceptos, como se comprobará a continuación, incluyen reglas complementarias y adicionales para facilitar la aplicación de ese régimen general en situaciones singulares, pero no establecen derogaciones para casos excepcionales.
QUINTO.- Comenzando por lo que se regula en la letra c) del artículo 21.1. de la Ley 30/1984, debe decirse que en ella no se aborda el tema de la adquisición del grado (de eso se ocupa la letra d) siguiente), pues lo único que se dispone es la correspondencia que debe tener el grado personal con alguno de los niveles de los puestos de trabajo.
Y conviene destacar que esa inicial proclamación de la correspondencia grado/nivel se presenta como necesaria porque, según establece más adelante la letra a) de punto 2 de ese mismo artículo 21, el principal derecho que es inherente al grado personal es este: el derecho “al percibo al menos del complemento destino de los puestos de nivel correspondiente a su grado personal”.
Si se analizan a continuación los párrafos tercero y cuarto del artículo 22.1 de la misma Ley 30/1984, tiene que subrayarse que tampoco sugieren excepciones al régimen general de adquisición y mas bien lo confirman.
Dicen así: “Los funcionarios que accedan a otros Cuerpos y Escalas por el sistema de promoción interna (...) conservarán el grado personal que hubieran consolidado en el Cuerpo o Escala de procedencia, siempre que se encuentre incluido en el intervalo de niveles correspondientes al nuevo Cuerpo o Escala y el tiempo de servicios prestado a aquellos será de aplicación, en su caso, para la consolidación de grado en éste”.
La comparación del texto que acaba de transcribirse del artículo 22.1 con el diferente artículo 21.1.d) lo que revela es que la Ley 30/1984, a los efectos de la regulación del grado personal, diferencia las tres distintas cuestiones que continúan, y como complementarias entre sí.
Hay una primera cuestión, principal, regulada en ese artículo 21.1.d), que está referida al requisito que resulta necesario para la adquisición de cada grado personal, y que es concretado en el desempeño del puesto del nivel correspondiente al grado que se pretende adquirir durante un inexcusable mínimo temporal (de extensión diferente según se trate de desempeños continuados o con interrupciones).
Hay una segunda cuestión, complementaria o aclaratoria de la principal, regulada en el artículo 22.1, que consiste en establecer el respeto de los grados ya adquiridos en Cuerpos o Escalas inferiores para los funcionarios que se encuentren en esta concreta situación: que accedan a otros Cuerpos o Escalas superiores por el sistema de promoción interna y haya niveles que son coincidentes en los intervalos pertenecientes al cuerpo de procedencia y al cuerpo superior de acceso.
Y hay una tercera cuestión, también regulada en el artículo 22.1, que versa sobre esa misma situación de acceso desde un Cuerpo o Escala inferior a otro superior, también con la antedicha coincidencia de niveles, y que, respecto del transcurso del periodo mínimo que resulta necesario para la consolidación de grado, aborda este otro tema: la posibilidad de que el tiempo ya desempeñado en el Cuerpo inferior de procedencia en ese nivel coincidente sirva, adicionándolo con el tiempo que se desempeñe en el nuevo y superior Cuerpo o Escala, sirva (se repite) para completar ese periodo mínimo de desempeño legalmente necesario para que haya lugar a la adquisición de un determinado grado.
El artículo 78.3 del Rto. de Ingreso, Provisión y Promoción (R.D. 364/1995 ) ratifica y desarrolla ese artículo 22.1 de la Ley 30/1982.
Permite, a los funcionarios que accedan a Cuerpos o Escalas Superiores, conservar el grado consolidado en el Cuerpo de procedencia que se corresponda con un nivel que también esté incluido en el intervalo del nuevo Cuerpo o Escala, pero no dispone, de manera distinta a ese régimen general de adquisición del grado personal a que se viene haciendo referencia, que ese nuevo ingreso determine necesariamente la automática adquisición del nivel mínimo o más bajo que se halle incluido en el intervalo del nuevo Cuerpo.
Finalmente, debe darse la razón también al Ministerio Fiscal en lo que sostiene sobre que la sentencia de esta Sala y Sección de 27 de enero de 1997 no permite llegar a la solución seguida por la sentencia recurrida en esta casación en interés de la Ley. Como bien afirma el representante del Ministerio Público, aquella sentencia abordaba una cuestión distinta y correspondiente a una situación extrema: la posibilidad de participación en concursos que ha de ser reconocida a quienes desempeñaban puestos de trabajo que habían sido omitidos en la relación de puestos de trabajo.
SEXTO.- Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al presente recurso de casación en interés de la Ley y fijar la doctrina legal que se postula, aunque en la forma más limitada y matizada que se expresa en el fallo.
Y sin que, dada la naturaleza y configuración de este especial recurso, sea procedente hacer pronunciamiento alguno sobre las costas.
FALLAMOS
Que estimando el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS contra la sentencia número 30/2004, de 13 de septiembre, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Canarias (sede de Santa Cruz de Tenerife) en el recurso de apelación núm. 143/2004, se fija la siguiente doctrina legal:
“El funcionario de nuevo ingreso en un determinado Cuerpo o Escala no adquiere automáticamente, como grado personal consolidado, el que corresponda al nivel mínimo del intervalo de niveles que esté determinado para dicho Cuerpo o Escala, siendo necesario para que tal consolidación se produzca la prestación de servicios en un puesto de trabajo del nivel correspondiente o superior durante el tiempo exigido por la Ley”.
Todo ello con respeto de la situación jurídico particular derivada de la sentencia recurrida y sin hacer expresa condena en costas.
Y publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 100-7 de la Ley 19/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
