TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 22 de noviembre de 2006
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 110/2004
Ponente Excmo. Sr. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil seis.
Visto, por la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Supremo (Sección Quinta) el Recurso Contencioso-Administrativo número 110/2004 en el que interviene como demandante la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS ESPAÑOLAS representada por el Procurador D. Antonio de Palma Villalón y asistida por Letrado, y como Administración demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DEL INTERIOR) representada y asistida por el Abogado del Estado; versando sobre impugnación del Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo (artículos 62.3, 57 y Disposición Transitoria Novena), siendo indeterminada la cuantía del recurso, y habiéndose seguido el procedimiento ordinario.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Mediante Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio (publicado en el BOE de 19 de julio de 2004, n.º 143) fue modificado el Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo.
Pues bien, del mencionado Real Decreto 1598/2004 la Confederación recurrente impugna tres aspectos o apartados que el mismo introduce en la inicial redacción del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, que aprobó el Reglamento General de Conductores: A saber, la Disposición Transitoria Novena del citado Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo (en la redacción dada al mismo por el citado Real Decreto 1598/2004 ), así como los artículos 57 y 62.3, en los mismos términos, esto es, en la redacción dada a los mismos por el Real Decreto impugnado.
SEGUNDO.- La representación de la actora, en fecha de 5 de octubre de 2004, interpuso, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra el mencionado Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio, por el que fue modificado el Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, formalizando demanda, en fecha de 7 de julio de 2005, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de los preceptos impugnados: Artículo 57, en cuanto fija el plazo de validez de los resultados en seis meses; 62.3; y Disposición Transitoria Novena del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, en la redacción ofrecida por el Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio.
TERCERO.- La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella e interesando una sentencia por la que se desestime en su integridad el recurso interpuesto.
CUARTO.- Las partes formularon conclusiones en las que reiteraron sus pretensiones y argumentaciones, y, señalado día, mediante Providencia de fecha 10 de octubre de 2006, para votación y fallo el día 7 de noviembre de 2006, en dicha fecha tuvo efectivamente lugar la reunión del Tribunal designado al efecto.
QUINTO.- Aparecen observadas en el presente recurso las formalidades esenciales de tramitación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se cuestiona en el presente recurso la legalidad de tres apartados del Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo (artículos 62.3, 57 y Disposición Transitoria Novena), en la redacción dada a los mismos por el por el Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio.
SEGUNDO.- Comenzando por la Disposición Transitoria Novena, en la misma, tras su nueva redacción, se establece:
“Novena. Vehículos que se utilizan en las pruebas de control de aptitudes y comportamientos.
Los vehículos que se utilizan en las pruebas de aptitud para la obtención de los permisos de las clases B+E, C1, C1+E, C, C+E, D+E, y D1+E dados de alta en las escuelas o sus secciones con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, y que no cumplieran los requisitos exigidos en éste, podrán seguir utilizándose en las pruebas de aptitud hasta transcurrido un plazo de tres meses desde la entrada en vigor de este Reglamento, a no ser que antes causen baja en la escuela o sección. Los que cumplieran dichos requisitos y los dados de alta con posterioridad a la entrada en vigor del mencionado Real Decreto que no se ajusten a los criterios mínimos exigidos en el anexo VII de este Reglamento podrán seguir utilizándose hasta el 30 de septiembre de 2013. Desde esta misma fecha serán exigibles los requisitos concernientes a la carga transportada por estos vehículos”.
Pues bien, la Confederación recurrente fundamenta su pretensión de ilegalidad de la mencionada Disposición en el incumplimiento de la Directiva 91/439 /CEE, sobre el Permiso de Conducción, tras su modificación por la Directiva 2000/56/CE, de 14 de septiembre. La citada Disposición se relaciona con el aspecto relativo a la regulación que en el Real Decreto originario (y actual) se establece en relación con las características de los vehículos aptos para ser empleados en las pruebas de control de aptitudes y comportamientos (Artículos 63 y 64, así como Anexo VII-B del mismo). En concreto, se discrepa con la redacción ---y consideración de la transitoriedad--- de la Disposición Novena en comparación con el texto inicial de 1997.
La comparación entre ambos textos transitorios no resulta de recibo, ya que cada uno se establece para un determinado momento y, sobre todo, en función de las Directivas comunitarias que transponen; por tanto, lo que ahora nos ocupa es la comparación de la actual versión de la Disposición Transitoria interna española ---que antes hemos transcrito--- con, en concreto, en punto 5 del Anexo II de la Directiva 2000/56/CE, de 14 de septiembre, que se ocupa de los vehículos de examen “que no se ajusten a los criterios mínimos expuestos mas arriba, pero que estén en uso en el momento de la entrada en vigor de la presente Directiva de la Comisión o antes”; para ellos, la nueva Directiva establece un marco de transitoriedad al señalar que “podrán seguir usándose durante un período de tiempo que no excederá de diez años a partir de dicha fecha”.
Y el conflicto surge, según expone la recurrente, al comparar lo anterior con lo dispuesto en la actual Disposición Transitoria Novena. El examen de la misma pone de manifiesto dos supuestos diferentes, con régimen jurídico igualmente distinto:
a) En primer lugar la Disposición se refiere a “Los vehículos que se utilizan en las pruebas de aptitud para la obtención de los permisos... dados de alta en las escuelas o sus secciones con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo “.
Pues bien, para estos antiguos vehículos la actual Disposición establece que, en el caso de “que no cumplieran los requisitos exigidos en éste, podrán seguir utilizándose en las pruebas de aptitud hasta transcurrido un plazo de tres meses desde la entrada en vigor de este Reglamento, a no ser que antes causen baja en la escuela o sección”.
El propio Preámbulo del Real Decreto justifica esta decisión: “... concluyendo así los plazos transitorios dados a estos en el vigente reglamento, por considerar que los citados vehículos ya no cumplen las condiciones necesarias a efectos prácticos para realizar las mencionadas pruebas”. Se trata, pues, y en síntesis, de poner fin a la utilización para las realización de las pruebas de aptitud de unos vehículos anteriores a 1997 y que ni reunían, entonces, los requisitos exigidos por el Real Decreto de 1997, ni, con posterioridad, los previstos en el de 2004. No se trata, como señala la recurrente de establecer para los mismos una “muerte inmediata”, esto es, tres meses desde la entrada en vigor del Real Decreto de 2004, sino, mas bien, de poner fin a una situación de transitoriedad, de la que disfrutaban desde 1997, sin ajustarse a los requerimientos de la doble normativa comunitaria europea.
b) El segundo supuesto se contiene en el inciso segundo de la norma transitoria, y se refiere a los vehículos “que cumplieran dichos requisitos y los dados de alta con posterioridad a la entrada en vigor del mencionado Real Decreto que no se ajusten a los criterios mínimos exigidos en el anexo VII de este Reglamento”; esto es, a los vehículos anteriores a 1997 que cumplieren los requisitos en el mismo Real Decreto exigidos, así como a los dados de alta con posterioridad al mismo (que, obviamente, cumplían con ellos), y que, sin embargo, no se ajustaran a los requisitos ---mas estrictos--- de la Directiva del 2000 y el Real Decreto de 2004.
Para ello la Disposición Transitoria establece un límite final para su utilización, al señalar que “podrán seguir utilizándose hasta el 30 de septiembre de 2013”.
Si recordamos que para esta situación la Directiva 2000/56 estableció un determinado marco de transitoriedad ---”podrán seguir usándose durante un período de tiempo que no excederá de diez años a partir de dicha fecha”--- obvio es que con la fijación del citado plazo (30 de septiembre de 2013) se sitúa en el máximo de lo permitido (diez años) por la Directiva, con lo que la corrección jurídica de la norma ---desde su doble perspectiva--- resulta evidente.
TERCERO.- Se impugna, en segundo lugar, la redacción dada por el Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio, al apartado 1 del artículo 57 del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, que aprobó el Reglamento General de Conductores, que se expresa en los siguientes términos:
“1. Las pruebas, tanto las de control de conocimientos como las de control de aptitudes y comportamientos, serán calificadas de apto o no apto. La declaración de aptitud en una prueba tendrá un período de vigencia de seis meses, contado desde el día siguiente a aquel en que el aspirante fue declarado apto en la prueba, sin que dicho período pueda ser prorrogado. La superación de la prueba siguiente dentro de éste consolidará la vigencia de la prueba anteriormente superada”.
De este concreto precepto lo que se impugna es la imposibilidad de prórroga de la declaración de aptitud en una de las pruebas (de control de conocimientos y de control de aptitud y comportamiento) por un período superior a los seis meses. En realidad, lo que se discute es la supresión que se contenía en la redacción de 1997 de un tercer párrafo del citado 57.1 en el que se contemplaba tal posibilidad señalando que “... la vigencia de la prueba podrá ser prorrogada por períodos de tres meses siempre que, habiendo continuado el aprendizaje y presentándose a la realización de la prueba siguiente en cada uno de dichos períodos, no la haya superado”.
La Confederación recurrente se limita a la impugnación de tal supresión y posibilidad de prórroga desde la perspectiva del exceso de discrecionalidad y la interdicción de la arbitrariedad, relacionándolo con la necesidad de motivación de la decisiones administrativas.
El Título II del Real Decreto que nos ocupa ---antes y después de la modificación que se enjuicia--- se ocupa “De las pruebas de aptitud a realizar para obtener autorizaciones administrativas para conducir”, señalando, de forma genérica, en su artículo 43, cual es el objeto de las mencionadas pruebas; en concreto, que “Todo conductor de vehículos de motor o ciclomotores deberá poseer, para conducir con seguridad, las aptitudes psicofísicas y los conocimientos, habilidades, aptitudes y comportamientos que le permitan:
a) Manejar adecuadamente el vehículo y sus mandos para no comprometer la seguridad vial y conseguir una utilización responsable del vehículo.
b) Dominar el vehículo con el fin de no crear situaciones peligrosas y reaccionar de forma apropiada cuando éstas se presenten.
c) Discernir los peligros originados por la circulación y valorar su gravedad.
d) Observar las disposiciones legales y reglamentarias en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial, en particular las que tengan por objeto prevenir los accidentes de circulación y garantizar la fluidez y seguridad de la circulación.
e) Tener un conocimiento razonado sobre mecánica y entretenimiento simple de las partes y dispositivos del vehículo que le permitan detectar los defectos técnicos más importantes del mismo, en particular los que pongan en peligro la seguridad, y remediarlos debidamente.
f) Tener en cuenta todos los factores que afectan al comportamiento de los conductores con el fin de conservar en todo momento la utilización plena de las aptitudes y capacidades necesarias para conducir con seguridad.
g) Contribuir a la seguridad de todos los usuarios, en particular de los más débiles y los más expuestos al peligro, mediante una actitud respetuosa hacia el prójimo.
h) Contribuir a la mejora del medio ambiente, evitando la contaminación.
i) Auxiliar a las víctimas de accidentes de circulación, prestar a los heridos el auxilio que resulte más adecuado, según las circunstancias, tratando de evitar mayores peligros o daños, restablecer, en la medida de lo posible, la seguridad de la circulación y colaborar con la Autoridad y sus Agentes en el esclarecimiento de los hechos”.
Por tanto, si bien se observa, son tres los aspectos que se quieren comprobar con las pruebas de aptitud: a) Las aptitudes psicofísicas del futuro conductor; b) Los conocimientos, tanto de la disposiciones legales o reglamentarias en materia de tráfico, como sobre mecánica y entretenimiento simple de las partes y dispositivos del vehículo que le permitan detectar los defectos técnicos más importantes del mismo; y c) Las habilidades, aptitudes y comportamientos del futuro conductor en el manejo y dominio del vehículo y sus mandos.
En correspondencia con ello el artículo 44 del mismo Reglamento dispone que “1. Las pruebas a realizar para obtener autorización administrativa para conducir serán las siguientes: a) Pruebas de aptitud psicofísica. b) Pruebas de control de conocimientos. c) Pruebas de control de aptitudes y comportamientos”; describiendo, en los apartados siguientes, la concreta finalidad de cada una de ellas.
Pues bien, en la redacción original del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, se optó por un período de vigencia de la declaración de aptitud de cada prueba de seis meses, prorrogable ---por períodos de tres meses--- en los términos antes señalados; en el Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio, que es el que ahora nos ocupa ---y discute la recurrente--- se suprime tal posibilidad de prórroga manteniéndose el período de vigencia de seis meses; y, con posterioridad a los hechos, el Real Decreto 62/2006, de 27 de enero, ha ampliado el mencionado período de vigencia a los dos años, sin contemplar la posibilidad de prórroga.
Pues bien, no obstante la opción elegida con posterioridad por el Gobierno, en el uso de la potestad reglamentaria, en la citada modificación posterior a los hechos, lo cierto es que el establecimiento de un período concreto y razonable (de seis meses) en el que acreditar la triple y conjunta exigencia requerida de (1) aptitud psicofísica, (2) conocimientos legales, reglamentarios y mecánicos, y (3) aptitudes y comportamiento en la conducción, se nos presenta como en modo alguno arbitraria y carente de cualquier viso de irracionalidad, ya que las tres pruebas no se nos presentan como tres elementos dispersos y desconectados dirigidos a una específica e independiente comprobación, sino, mas al contrario, como tres elementos ---perfectamente coexionados--- dirigidos, de forma conjunta, a la comprobación de la aptitud para conducir vehículos de motor; comprobación que, obviamente, requiere una coincidencia en el tiempo, y que provocaría una distorsión del sistema si las comprobaciones de las tres aptitudes se realizasen en momentos distintos y distanciados.
CUARTO.- El tercer aspecto impugnado es la redacción dada por el Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio, al apartado 3 del artículo 62 del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, que aprobó el Reglamento General de Conductores, que se expresa en los siguientes términos:
“3. Con objeto de lograr la necesaria fluidez en la realización de las pruebas de control de aptitudes y comportamientos, podrá limitarse el número de aspirantes que realicen dichas pruebas con el mismo vehículo”.
El Preámbulo del Real Decreto lo justifica en los siguientes términos: “En la línea indicada de acomodación de la pruebas de control de aptitudes y comportamientos en circulación en vías abiertas al tráfico general a la Directiva 2000/56/CE... se prevé la posibilidad de limitar el número de aspirantes que puedan realizar dichas pruebas con el mismo vehículo, con la finalidad de asegurar la fluidez en su desarrollo, evitando así los tiempos muertos”. En síntesis, como se desprende de las actuaciones, lo que se pretende es que las autoescuelas que presentan a un número importante de alumnos no presenten un solo vehículo, ya que de esa forma examinadores de la Jefatura de Tráfico carecerían de vehículo para examinar.
Ya en nuestra STS de 20 de octubre de 2005 (RC 5589/2002 ), seguido contra la contra la Orden del Ministerio del Interior, de fecha 4 de diciembre de 2000, por la que se desarrolla el Capítulo III del Título II del Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, confirmamos la anulación llevada a cabo por la Sala de la Audiencia Nacional (RCA 436/2001) de la Norma Decimoséptima.5 de la citada Orden de 4 de diciembre de 2000, en la misma se expresaba que “con el fin de no perjudicar el normal desarrollo de las pruebas y el funcionamiento del servicio, el número de aspirantes que, como máximo, podrá realizar las pruebas de control de aptitudes y comportamientos con el mismo vehículo, no excederá de ocho por semana”.
Decíamos en aquella STS que “el RGC dedica, dentro del Capítulo III del Título II, la Sección Tercera a regular “Los vehículos a utilizar en las pruebas” (artículos 63 a 67), que luego es desarrollada en la norma Decimoséptima de la Orden. Pues bien, examinados dichos preceptos del RGC (así como su Anexo VII, al que se remite el artículo 64 del mismo RGC), en ninguno de ellos podemos encontrar el más mínimo soporte para la expresada limitación de alumnos/vehículo por semana; y,..., su carácter restrictivo y la ausencia de norma habilitante, la hacen merecedora de anulación. En el precepto supuesto ni siquiera se encuentra la referencia a las necesidades del servicio”.
Igualmente añadíamos que “la Orden Ministerial impugnada, pues,..., contiene disposiciones del expresado carácter restrictivo, no simplemente organizativas sino generadoras de limitaciones susceptibles de afectar los derechos de los alumnos, profesores y autoescuelas por la misma reguladas. La naturaleza limitativa y restrictiva de ambos aspectos de la Orden Ministerial impugnada, conlleva como efectos inmediatos que sus prescripciones hubieran debido emanar del Gobierno, por cuanto no debe olvidarse que el RGC (aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo ) ---en el que no encuentran apoyo y habilitación las normas que aquí se revisan---, a su vez, fue dictado en uso de la facultad conferida al Gobierno por la Disposición Final del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo; y que hubieran debido dictarse mediante una disposición con categoría de Decreto. Al no hacerse así la nulidad de la Orden Ministerial ---en los particulares expresados--- se deriva tanto de la incompetencia del órgano, como de la insuficiencia de su rango normativo, sin perjuicio de que también hubiese sido necesario el dictamen preceptivo del Consejo de Estado ---artículo 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 22.3 de la Ley Orgánica del alto cuerpo consultivo--- exigible para la aprobación de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes”.
Pues bien, a pesar de la mejora de rango de la norma, el mismo carácter restrictivo se mantiene, sin que, como habíamos adelantado ---y ahora ratificamos--- la habilitación contenida en la norma legal de precedente cita resulte, como entonces, suficiente. Como decíamos en la STS de referencia el carácter restrictivo de la norma impugnada la convierte en exigencia inadecuada y desproporcionada con la regulación de las pruebas en el aspecto referido al número de vehículos por autoescuela a utilizar en las mismas, apareciendo tales limitaciones mas como una carga para las autoescuelas que como garantías razonables para el desarrollo de las pruebas. Tampoco podemos encontrar apoyo alguno a tal restricción en el Anexo II, Apartado B (PRUEBA DE CONTROL DE APTITUDES Y COMPORTAMIENTOS), Punto 5 (El vehículo y su equipo) de la Directiva 2000/56/CE. Es cierto que en el subapartado 2 del citado Punto 5 se expresa que “Los vehículos utilizados para las pruebas de control de las aptitudes y comportamientos deberán responder a los criterios mínimos que se detallan a continuación”. Así como que “Los Estados miembros podrán establecer requisitos más restrictivos para dichos criterios, o bien añadir otros”; mas, obvio es, que tal autorización en modo alguno se refiere al número de vehículos o alumnos por autoescuela, sino a las características técnicas de los mismos, como con claridad se desprende del examen conjunto del citada Punto 5, del Apartado B, del Anexo II de la Directiva de precedente cita.
En este particular, pues, el recurso ha de ser estimado, debiendo anularse el apartado 3 del artículo 62 del Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, tras modificación por el Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio.
QUINTO.- No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en costas, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora dela Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por todo lo expuesto, la Sala ha decidido:
FALLAMOS
PRIMERO. Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS ESPAÑOLAS el Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo (artículos 57 y 62.3, así como Disposición Transitoria Novena), tras su modificación por el Real Decreto 1598/2004, de 2 de julio (publicado en el BOE de 19 de julio de 2004 ), del que anulamos exclusivamente el mencionado artículo 62.3, por su disconformidad a Derecho.
SEGUNDO. No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva se publicará inmediatamente en el Boletín Oficial del Estado, y que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
