La jurisprudencia ha venido estableciendo que el nombramiento para cargos de libre designación constituye un acto administrativo singular y específico dentro de la categoría general de los actos discrecionales, consistiendo la singularidad en que tales nombramientos se basan en la existencia de un motivo de confianza que la autoridad facultada para la designación ha de tener en la persona designada, relación de confianza que sólo puede apreciar esa misma autoridad que verifica el nombramiento, sin estar sometida al requisito formal de hacer una exposición de los motivos en virtud de los cuales prefiere a determinada persona respecto a otra u otras, no siendo susceptibles de fiscalización en vía jurisdiccional la referencia a las condiciones subjetivas determinantes de la confianza que concurren en el designado para un cargo, pues la característica aplicable a los funcionarios eventuales estriba en que son nombrados y separados libremente por la Administración, de acuerdo con sus normas especiales.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 29 de septiembre de 2006
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 155/2003
Ponente Excmo. Sr. JOSÉ DÍAZ DELGADO
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Septiembre de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excelentísimos Señores anotados al margen el recurso contencioso-administrativo número 002/155/2003, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador DON EDUARDO MUÑOZ BARONA, en nombre y representación de DOÑA María Dolores, contra la resolución de las Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas del día 23 de febrero de 2003 por la que se disponía su cese, y contra la resolución de 30 de abril de 2003, del Pleno del Tribunal de Cuentas que desestima el recurso de alzada contra aquel acuerdo.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La recurrente formula demanda, en la que tras alegar los hechos y fundamentos que tuvo por conveniente y a los que nos referiremos en los fundamentos jurídicos de esta resolución, solicitó de esta Sala que se dictara sentencia por la que estimando el recurso, se anulen y dejen sin efecto las resoluciones recurridas y se declare en su lugar que Doña María Dolores, tiene derecho a continuar ocupando el cargo del que ha sido cesada, denominado “Subdirector Técnico, nivel 30, del Departamento 3º de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas”, y que se condene a dicho Tribunal a abonar a la recurrente los haberes o diferencias retributivas dejadas de percibir como consecuencia del cese acordado, con imposición de costas a la Administración demandada.
SEGUNDO.- Por el Abogado del Estado se contesta a la demanda, solicitando en los fundamentos a los que posteriormente nos referiremos en los fundamentos jurídicos, la desestimación del mismo.
TERCERO.- Las partes formalizaron sus conclusiones, trámite tras el que se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 27 de septiembre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Aparecen como premisa fáctica del presente recurso contencioso-administrativo los siguientes hechos:
1. La recurrente es funcionaria de carrera perteneciente al Cuerpo Superior de Letrados de la Administración de la Seguridad Social y comenzó a prestar servicios en el Tribunal de Cuentas el día 8 de febrero de 1992, ocupando el cargo de libre designación de Secretaría de Gobierno de la Presidencia de la Sección de Enjuiciamiento. En el mes de julio de 1992, accedió igualmente, mediante libre designación, al puesto de Subdirector Técnico, nivel 30, en el Departamento 3º de la Sección de Enjuiciamiento.
2. Con fecha de 23 de enero de 2003 la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas, acordó su cese en el puesto de Subdirector Técnico del Departamento 3° de la Sección de Enjuiciamiento, así como la comunicación al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para que por éste se asignara un puesto de trabajo a la funcionaria cesada, “examinado y debatido el escrito del Consejero del Departamento 3º de la Sección de Enjuiciamiento de fecha 9 de enero de 2003”.
3. Contra dicho acuerdo la recurrente presentó recurso de alzada dirigido al Pleno del Tribunal de Cuentas.
4. Mediante la resolución de 30 de abril de 2003, del Pleno del Tribunal de Cuentas se desestimó el indicado recurso de alzada.
5. Contra ambas resoluciones se interpone recurso contencioso-administrativo, exclusivamente en cuanto disponen la comunicación del cese al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para que por éste se asignara un puesto de trabajo a la funcionaria cesada, al entender que la asignación provisional del puesto debería hacerse por el propio Tribunal de Cuentas y dentro del indicado Órgano Constitucional.
SEGUNDO.- El primer motivo que se alega por la recurrente es la falta de motivación del acto recurrido. Sin embargo, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (entre otras, en sentencias de 10 y 11 de enero de 1997 o 17 de diciembre de 2002, entre otras, de la Sala Tercera, Sección Séptima, del Tribunal Supremo) que el nombramiento (o la facultad de no nombrar a la persona propuesta) para cargos de libre designación constituye un acto administrativo singular y específico dentro de la categoría general de los actos discrecionales (letra f del artículo 54.1 de la Ley 30/92 modificada por Ley 4/99 ), consistiendo la singularidad en que tales nombramientos se basan en la existencia de un motivo de confianza que la autoridad facultada para la designación ha de tener en la persona designada, relación de confianza que sólo puede apreciar esa misma autoridad que verifica el nombramiento. En esta línea, ya señaló también la sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal, de 20 de noviembre de 1986, que la característica aplicable a los funcionarios eventuales estriba en que son nombrados y separados libremente.
Del examen precedente se infiere que la confianza sólo puede ser apreciada por la autoridad que verifica el nombramiento sin estar sometida al requisito formal de hacer una exposición de los motivos en virtud de los cuales prefiere a determinada persona respecto a otra u otras o bien no concede esa confianza a determinada persona y la referencia a las condiciones subjetivas determinantes de la confianza que concurren en el designado para un cargo no son susceptibles de fiscalización en vía jurisdiccional, pues la característica aplicable a los funcionarios eventuales estriba en que son nombrados y separados libremente por la Administración, de acuerdo con sus normas especiales.
TERCERO.- Como segundo motivo sostiene la recurrente que debe aplicársele la normativa especifica del Tribunal de cuentas, y en concreto el artículo 93 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, que dispone que el sistema de selección y puestos de trabajo, derechos, deberes, incompatibilidades y retribuciones será el establecido en la legislación general de la función pública, pero a continuación señala que sin embargo, la provisión de puestos de trabajo correspondientes a los funcionarios a que se refiere el apartado c) del párrafo 2 del artículo 89 de dicha Ley, entre los que se encontraría la recurrente, se resolverán por la Comisión de Gobierno del Tribunal, de donde deduce que al haber cesado en su puesto de trabajo, debería haber quedado a disposición de la Secretaria General del Tribunal de Cuentas, que debía asignarle un puesto idóneo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17.3 de la citada Ley de Funcionamiento.
CUARTO.- La resolución de la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas sustenta un criterio distinto, al amparo de la Resolución de 15 de febrero de 1996, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública y de la Secretaría de Estado de Hacienda (publicada en el BOE n° 47, de 23 de febrero de 1996, con corrección de errores en el BOE n° 57, de 6 de marzo de 1996), por la que se dictan reglas aplicables a determinados procedimientos en materia de reingreso al servicio activo y de asignación de puestos de trabajo, que en su apartado III, punto 2.1.b) señala que en el caso de funcionarios pertenecientes a cuerpos o escalas que tengan atribuidos puestos en exclusiva o a los que corresponda el desempeño de puestos no incluidos en las relaciones de puestos de trabajo, la asignación de puesto se efectuará por el Ministerio al que esté adscrito su cuerpo o escala.
La recurrente sostiene, que las resoluciones que son objeto de este recurso son nulas, al tratarse de actos de aplicación de esa Resolución de 15 de febrero de 1996, cuya nulidad también postula, al oponerse a la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Ha de partirse del análisis del artículo 21.2.b) de la Ley 30/1984, de Medidas de Reforma para la Función Pública que dispone que:” Los funcionarios que cesen en un puesto de trabajo, sin obtener otro por los sistemas previstos en el artículo anterior, quedarán a disposición del subsecretario, director del organismo, delegado del gobierno o gobernador civil u órganos análogos de las demás Administraciones, que les atribuirán el desempeño provisional de un puesto correspondiente a su Cuerpo o Escala”.
El artículo 21 de dicha norma lleva por rúbrica la de “promoción profesional”, y el apartado 1 la de “el grado personal”, y el apartado 2, en el que se inserta el precepto que analizamos, la de “la garantía del nivel del puesto de trabajo”. Es decir, la finalidad de este artículo no es otra que la de regular la promoción profesional de los funcionarios y el reconocimiento del derecho al grado profesional, disponiendo en el apartado 2.b) unas reglas que garantizan a los funcionarios el mantenimiento del nivel del puesto de trabajo. En esa clave, es lógico que cuando se refiera a la autoridad que ha de velar por el mantenimiento del nivel del puesto de trabajo, lo haga a quien ostenta la Jefatura de Personal, pero ello no resuelve la cuestión de quienes no perteneciendo a la Administración en la que prestan sus servicios, como la Sra. Doña María Dolores, cesan en la misma. En otras palabras, como sostiene la resolución que se impugna esa es una cuestión que no resuelve la ley 30/1984 directamente, por lo que de alguna forma estamos ante una laguna legal, que necesariamente tiene que completar la Administración por aplicación del principio “non liquet”, (así lo dispone el artículo 89.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al disponer que “en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE “) y por supuesto los órganos judiciales, tal como dispone el propio Código Civil, artículo 1.7 (“los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido), y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Admitida la existencia de una laguna legal, es evidente que de la propia naturaleza del puesto de trabajo, de libre designación, que ocupaba la funcionaria cesada, se desprende la posibilidad de cesarla, según dispone el artículo 20.1. e) de la citada Ley 30/1984, con carácter discrecional.
Pues bien, es evidente que si se sigue la tesis del recurrente, todos los funcionarios que prestan servicios en otras Administraciones, y que son cesados, como en el caso de la actora, ingresarían de hecho en dichas Administraciones, por un sistema distinto al previsto normativamente, pues aunque es cierto que podrían participar en los sistemas de provisión previstos en la Ley en otras Administraciones distintas de aquella en la que han cesado, también lo es que no existe norma que les obligue a ello en un plazo determinado. Por eso, la interpretación que hace el acuerdo impugnado, con independencia de que tenga o no cobertura en Resolución de 15 de febrero de 1996, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública y de la Secretaría de Estado de Hacienda, o en otras normas reglamentarias, es razonable y ajustada al ordenamiento jurídico. De otra forma, determinadas Administraciones u Organismos Constitucionales, en los que es usual cubrir determinados puestos por libre designación, verían incrementados incesantemente el número de personas a su servicio, con grave perjuicio para las mismas y para las Administraciones donde prestaban sus servicios con anterioridad los funcionarios cesados, máxime, si, como aquí ocurre nos encontramos con una funcionaria que pertenece al Cuerpo Superior de Letrados de la Seguridad Social, cuyos miembros ejercen en exclusiva determinadas funciones, y si bien puede mantenerse que, de conformidad con lo establecido en el artículo 15.2 de la LMRFP, estos funcionarios puedan desempeñar otras funciones, lo razonable es que, terminado el periodo en el que estaba desempeñando un puesto de libre designación, vuelva a desempeñar aquellas funciones reservadas para dicho Cuerpo de funcionarios, pues así lo exige el principio de eficacia de la Administración Publica, consagrado en el artículo 103.1 de nuestra Constitución.
QUINTO.- En consecuencia, siendo conforme a derecho el acto impugnado, procede desestimar el presente recurso, y en consecuencia, el resto de las alegaciones efectuadas por la recurrente. Todo ello, sin hacer expreso pronunciamiento sobre las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 002/155/2003, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador DON EDUARDO MUÑOZ BARONA, en nombre y representación de DOÑA María Dolores, contra la resolución de las Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas del día 23 de febrero de 2003 por la que se disponía su cese, y contra la resolución de 30 de abril de 2003, del Pleno del Tribunal de Cuentas que desestima el recurso de alzada contra aquel acuerdo, sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. José Díaz Delgado, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
