§1019844
DECISIÓN 5/2006, DE 3 DE OCTUBRE DE 2006, DE LA COMISIÓN ARBITRAL.
En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 3 de octubre de 2006, el Pleno de la Comisión Arbitral, formado por el presidente, D. Fernando Luis Ruiz Piñeiro, y los vocales, D. Iñaki Lasagabaster, D. Mario Fernández, D. Edorta Cobreros, D. Fernando Campo, D. Andrés Urrutia y D. José Manuel Castells, ha pronunciado la siguiente
DECISIÓN:
En la cuestión de competencia planteada por la Diputación Foral de Álava, referida al artículo 15, en relación con el artículo 10.2.a) y c), del proyecto de ley de bibliotecas de Euskadi (en adelante, el proyecto de ley), presentado en el Parlamento Vasco por el Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ha sido ponente D. Iñaki Lasagabaster Herrarte, quien expresa el parecer del Pleno de la Comisión Arbitral.
ANTECEDENTES:
Primero.– La Diputación Foral de Álava promueve cuestión de competencia referido al artículo 15, en relación con el artículo 10.2.a) y c), del proyecto de ley de bibliotecas de Euskadi, dando lugar a la comunicación de esta interposición a la Mesa del Parlamento Vasco, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 49 de la Ley 13/1994, de 30 de junio, por la que se regula la Comisión Arbitral (en adelante, LCA). De acuerdo con el ordenamiento en vigor, la Mesa procedió a ordenar la suspensión de la tramitación del proyecto de ley. La cuestión de competencia suscitada se admitió a trámite por esta Comisión Arbitral, quedando registrada con el número 4/2006.
Segundo.– La Diputación Foral de Álava presenta un escrito de alegaciones, pudiendo resumirse su argumentación en los apartados que a continuación se relatan.
En primer lugar estima la Diputación Foral de Álava que el proyecto de ley afecta a la competencia que a la misma corresponde en virtud de lo previsto en el artículo 7.a.5 de la Ley de Territorios Históricos (en adelante, LTH), que recoge entre las competencias exclusivas de los órganos forales de los territorios históricos las siguientes:
“Redacción y aprobación del Plan Foral de Obras y Servicios, asistencia y asesoramiento técnico a las Entidades Locales”.
Esta competencia de asistencia y asesoramiento técnico a las entidades locales se ve afectada en materia de bibliotecas, ya que la normativa de régimen local establece como competencia obligatoria de los municipios superiores a 5.000 habitantes la prestación del servicio de biblioteca pública (artículo 26.1.b de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local). Abundando en la normativa local, se añaden como criterios justificativos de esta pretensión el contenido del artículo 25.2.m), 26.3 y 36, en especial 36.1.b) y e), así como 36.2.b, de la Ley de Bases de Régimen Local. Finalmente, se señala que la disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL), establece que los territorios históricos de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia ejercerán las competencias que les atribuyan el Estatuto y la legislación autonómica, así como las que “(…) la presente Ley asigna con carácter general a las Diputaciones provinciales”. De esta argumentación concluye la Diputación Foral que la asistencia y cooperación técnica y económica de los municipios en materia de bibliotecas públicas es competencia de las diputaciones forales.
Sin constituir una argumentación independiente formalmente hablando, el escrito de la Diputación Foral de Álava hace referencia, a continuación de la argumentación anterior, al desarrollo normativo producido con posterioridad a la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía del País Vasco, citando especialmente el Decreto 31/1985, de 5 de marzo, por el que se traspasaba al territorio histórico de Álava el servicio de patrimonio histórico, incluyendo en él al personal correspondiente a la OBE. Este acrónimo se refiere a la Organización Bibliotecaria de Euskadi, creada por el Decreto 90/1982, donde se establecían una serie de órganos y funciones, y, por lo que ahora interesa, se creaba un Consejo de Lectura de Euskadi, donde se preveía la presencia de un representante de cada uno de los territorios históricos. Más tarde señala la existencia de una serie de decretos forales que afectan a esta materia, siendo de resaltar el Decreto Foral 1144/1987, donde se hace referencia al Servicio de Bibliotecas, señalando dicho decreto foral las competencias del Departamento de Cultura en materia de coordinación bibliotecaria en la provincia y creación y mejora de bibliotecas municipales (artículo 5 del Decreto Foral 1144/1987). La Diputación Foral de Álava va a seguir actuando una serie de competencias en materia de bibliotecas, hasta la Ley 7/1990, de Patrimonio Cultural Vasco, que crea el Sistema Nacional de Bibliotecas, integrado por las bibliotecas de uso público, entre las que están las municipales, excluyéndose únicamente las que sean de titularidad de los territorios históricos o del Estado. En consecuencia, se dicta un nuevo decreto foral por la Diputación de Álava, en el que se aprueba una nueva estructura orgánica del Departamento de Cultura, suprimiéndose el servicio de bibliotecas y toda referencia a las bibliotecas municipales (Decreto Foral 603/1991), como lógica consecuencia de la regulación contenida en la Ley 7/1990, de Patrimonio Cultural Vasco.
El segundo gran bloque de argumentos viene constituido por la defensa de la autonomía provincial tal como está garantizada por la doctrina del Tribunal Constitucional. La Diputación Foral de Álava recoge la abundante jurisprudencia dictada por el Tribunal Constitucional en esta materia, resaltando en la misma el carácter de la provincia como entidad local, determinada por la agrupación de municipios, y a la que cabe considerar como titular fundamental y núcleo de su actividad el apoyo a los municipios radicados en su ámbito territorial. Ese apoyo se traduciría en la cooperación económica en la realización de obras y servicios. Si se eliminase o se menoscabase sustancialmente esa actividad, habría que entender que se lesionaría la autonomía provincial constitucionalmente garantizada (STC 38/1983, FJ 6). Posteriormente realiza un recorrido sobre la jurisprudencia constitucional en relación con los planes provinciales de obras y servicios, en especial la sentencia del Tribunal Constitucional 109/1998.
A la vista de los argumentos anteriores, la Diputación Foral de Álava estima que el proyecto de ley, al establecer que forman parte de la Red de Lectura Pública de Euskadi las bibliotecas municipales y las restantes bibliotecas de uso público general que se integren en dicha red, mediante los correspondientes convenios (artículo 10.2 del proyecto de ley), no es conforme con los principios anteriormente enunciados, si se interpreta en relación con el artículo 15 del proyecto de ley. Este último establece, como efecto de la integración de las bibliotecas en la Red de Lectura Pública de Euskadi, que el departamento competente en materia de cultura del Gobierno Vasco será quien prestará el asesoramiento y la asistencia en la adquisición de fondos, así como información bibliográfica y documental selectiva, la formación y actualización del personal, el tratamiento de fondos duplicados y sobrantes y el apoyo técnico a las bibliotecas (artículo 15 del proyecto de ley). Los preceptos referidos del proyecto de ley significan un olvido absoluto de la competencia foral de asistencia y asesoramiento técnico a las entidades locales (artículo 7.a.5 LTH), o de la competencia básica provincial de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión (artículo 36.1.b LBRL), según el criterio de la Diputación Foral de Álava.
Abundando en esta competencia foral, añade el escrito de la Diputación Foral una serie de sentencias del Tribunal Constitucional sobre la potestad de gasto. De su doctrina resalta la categoría de la subvención, que no es un concepto que delimite competencias, ni constituye un título competencial autónomo, reproduciendo literalmente los fundamentos jurídicos de algunas sentencias del Tribunal Constitucional, y en concreto de la STC 109/1996, relativa al Sistema Español de Museos.
Finalmente, al entender que se produce una modificación de las competencias del territorio histórico de Álava, entiende la Diputación Foral que sería precisa una articulación directa, expresa y fundada de la modificación que se produce en la LTH.
Tercero.– Por escrito de 21 de junio de 2006, la Administración general de la Comunidad Autónoma del País Vasco presenta oposición a la solicitud formulada por la Diputación Foral de Álava. Comienza la argumentación de la Administración general de la Comunidad Autónoma del País Vasco afirmando que no existe título competencial que extienda las facultades de los órganos forales a bibliotecas distintas de las que no sean de su titularidad, es decir, que el ordenamiento jurídico no reconoce a favor de los territorios históricos competencia alguna sobre las bibliotecas públicas municipales. Fundamenta su argumentación en las previsiones del artículo 7.a.12 y 7.a.5 LTH. A continuación señala que el reparto competencial en esta materia la ha realizado la Ley 7/1990, de 3 de julio, del Patrimonio Cultural Vasco, donde se preveía en relación con los territorios históricos la posibilidad de realizar convenios con la Administración general del País Vasco para el desarrollo de las funciones propias del Sistema de Bibliotecas de Euskadi (artículos 87 y 88 LPCV). El proyecto de ley no introduce ninguna modificación a este diseño previamente existente.
Por lo que hace a las competencias de la diputación sobre asistencia y asesoramiento a los municipios, señala que “la concreta configuración institucional de la autonomía provincial corresponde al legislador, entendiéndose también la especificación del ámbito material de competencia de la Entidad Local, así como las formas o instrumentos de relación, lo que significa que la Ley deberá especificar y graduar las competencias provinciales, sin más límite que el reducto indispensable o núcleo esencial de la institución provincial” (STC 27/1987). De aquí deduce la representación del Gobierno, a lo que se añaden los preceptos antes relatados de la LTH, que la asistencia y cooperación técnica y económica a los municipios en materia de bibliotecas no es de competencia de los territorios históricos, al establecerlo así el legislador competente.
En respuesta a las competencias que hasta 1990, momento de la entrada en vigor de la Ley del Patrimonio Cultural Vasco, ejerció la Diputación Foral de Álava, recuerda el Gobierno cómo la propia jurisprudencia constitucional ha señalado que la aparición de las Comunidades Autónomas supone una inevitable incidencia en situaciones jurídicas preexistentes, lo que afecta a las competencias de las instituciones centrales del Estado, como a las de otras entidades territoriales, en concreto a los territorios forales, cuyos derechos históricos deberán adaptarse a ese nuevo orden territorial (STC 76/1988). Más tarde añade que en realidad la impugnación del proyecto de ley no es otra cosa que la oposición al marco legal existente en este momento, y que está en vigor desde hace dieciséis años.
Finalmente, la representación de la Administración general de la Comunidad Autónoma del País Vasco señala que la regulación del sistema de bibliotecas establece una serie de funciones mínimas, propias y características de cualquier sistema o red integrada de bibliotecas, todo ello dentro de las competencias de las instituciones comunes. De aquí que no puede argüirse que la prestación de esos servicios o funciones afecta a competencia foral alguna.
FUNDAMENTOS DE DERECHO:
Primero.– El debate competencial planteado en esta cuestión se articula alrededor de la categoría y en concreto de lo que deba entenderse por materia: asistencia y asesoramiento técnico a las bibliotecas municipales. Es esta materia, su exacto contenido y la determinación de si corresponde al ámbito competencial de las instituciones comunes o de los territorios históricos lo que debe centrar la argumentación de esta Comisión Arbitral.
Como primera aproximación, hay que reseñar que ningún precepto del ordenamiento jurídico en vigor establece como competencia foral la asistencia y asesoramiento técnico a las bibliotecas municipales. Recorriendo las normas que realizan la distribución de competencias entre las instituciones comunes y los territorios históricos, se comprueba cómo la LTH recoge de manera explícita la competencia en materia de bibliotecas de los territorios históricos solamente cuando son de “titularidad del Territorio Histórico” (artículo 7.a.12 LTH). De acuerdo con este precepto, los territorios históricos no pueden vindicar competencia alguna sobre las bibliotecas municipales.
Segundo.– En este último ámbito, el municipal, se reconoce a los territorios históricos competencia para prestar asistencia y asesoramiento técnico a las entidades locales, pero sin determinarse si esa asistencia y asesoramiento es en cualquier materia de competencia municipal o si para poder prestarse ese asesoramiento debe permitirlo la normativa sectorial correspondiente. En el primer caso se estaría reconociendo a la actividad de asistencia y asesoramiento unas posibilidades ilimitadas de intervención de los territorios históricos en todo tipo de competencias o servicios municipales. El asesoramiento y asistencia técnica sería, en esta concepción, un título autónomo de asunción de competencias. Tampoco podría entenderse la materia “asesoramiento y asistencia técnica” como una materia que afecta transversalmente a todas las competencias municipales, condicionando al legislador sectorial. La segunda interpretación es más razonable. La intervención de los territorios históricos para asistir o asesorar a los municipios solamente se puede producir en tanto en cuanto la normativa sectorial prevea o no impida esa intervención foral.
Esta es la interpretación que debería deducirse de la propia regulación del régimen local. La Diputación Foral de Álava basa su argumentación en las competencias reconocidas a los municipios en materia de bibliotecas (artículos 26.1 y 25.2 LBRL) en relación con las competencias de asistencia y cooperación de las diputaciones forales (artículo 36 LBRL).
Tercero.– Para que pueda existir una competencia foral o provincial de asistencia, asesoramiento o cooperación deberá tratarse de una competencia municipal. Las competencias municipales, a su vez, se determinan según lo que establezca la normativa sectorial aplicable. En el caso de las bibliotecas, existe una competencia, en algunos casos obligación, de prestar este servicio público, aunque las características y peculiaridades de ese servicio dependerán de lo que diga la normativa estatal, autonómica o foral que resulte aplicable. Así, si se trata de la competencia municipal para prestar servicios públicos relacionados con la recogida de residuos, saneamiento del agua, control de la calidad alimentaria, mercados, servicios sociales, entre otros, las competencias forales de asesoramiento, asistencia o cooperación dependerán de lo que diga la regulación de cada uno de esos sectores. Si la regulación del control de alimentos y bebidas o del comercio tiene tal contenido que solamente se prevé la intervención de las instituciones comunes y de los municipios, los territorios históricos no podrían acudir en ayuda de los municipios mediante ninguna de esas técnicas de asistencia, asesoramiento o cooperación. La asistencia, el asesoramiento o la cooperación no son títulos autónomos de asunción de competencias. Para poder actuar bajo esas figuras, es preciso apoyarse en una competencia específica municipal. Si la asistencia, el asesoramiento o la cooperación fueran títulos propios por sí mismos, sin requerir ajustarse a lo que establezca el legislador sectorial competente, el resultado sería que los territorios históricos podrían intervenir asesorando, asistiendo o cooperando en cuantas iniciativas adoptasen las entidades locales y en relación con cualquiera de sus competencias. Y esto, como resulta fácilmente comprensible, no es aceptable doctrinalmente y tampoco se corresponde con la realidad.
Cuarto.– El planteamiento anterior podría quebrar si, como consecuencia de la regulación realizada por el legislador sectorial, los territorios históricos se quedasen sin poder actuar su competencia de asistencia y asesoramiento. En este caso se podría aducir la violación de la garantía institucional de la autonomía local, en este caso de la provincial. Esto sucedería si todas esas normas sectoriales solamente recogiesen la posibilidad de intervención de las instituciones comunes y de los ayuntamientos. Pero esto es un planteamiento teórico, porque la LTH, junto a la competencia en materia de asistencia y asesoría, recoge también la competencia de los territorios históricos en algunas materias, lo que significa que en esos ámbitos siempre será posible la intervención foral. Si los territorios históricos son competentes para el fomento del deporte, siempre podrán asesorar y prestar asistencia técnica a los municipios en esa materia.
La competencia foral de asistencia y asesoramiento a los municipios se podrá desarrollar en tanto en cuanto la legislación sectorial no se lo impida. Este impedimento surgiría si se reconociesen competencias, en la materia en concreto sobre la que se hace la asistencia o el asesoramiento, exclusivamente a las instituciones comunes y a los ayuntamientos. Esto quiere decir que la asistencia y el asesoramiento no son títulos competenciales en blanco, sino que deben seguir el régimen jurídico que acompañe a cada materia de competencia municipal. El límite de esta interpretación estaría en lo anteriormente dicho, es decir, en que la legislación sectorial eliminase toda posibilidad de asistencia y asesoramiento de los territorios históricos a los municipios en todo tipo de materias.
Quinto.– La argumentación realizada hasta este momento podría estimarse inadecuada por exceder las competencias de esta Comisión Arbitral. Una consideración correcta del bloque normativo que está llamada a interpretar esta Comisión Arbitral eliminaría toda referencia a la LBRL. La posible contradicción entre la LBRL y el proyecto de ley de bibliotecas entra dentro de los conflictos internormativos que se producen entre normas básicas estatales y legislación autonómica. En este marco, quien está llamado a dirimir sobre la conformidad de las leyes con la competencia es el Tribunal Constitucional. La Comisión Arbitral solamente puede tener como bloque normativo referencial, en la solución de las cuestiones que se le suscitan, la Constitución, el Estatuto, la LTH y las demás normas dictadas por las instituciones comunes o por los territorios históricos, pero no las normas sectoriales dictadas por el Estado. Un análisis jurídico de la cuestión de competencia planteada por la Diputación Foral de Álava requiere interpretar la LTH, sin que sea procedente acudir a la LBRL para reivindicar una competencia foral. A pesar de ello, la reflexión anterior resulta de gran utilidad para entender correctamente el alcance del artículo 7.a.5 de la LTH.
De acuerdo con este precepto, los territorios históricos tienen competencia de asesoramiento y asistencia técnica a las entidades locales. Esta competencia no se puede entender como una competencia ilimitada en su campo material de actuación. Sería tanto como considerar que la potestad de fomento, la regulación y el otorgamiento de subvenciones se puede aplicar a cualquier materia con independencia de lo que diga la legislación sectorial correspondiente. El Tribunal Constitucional lo ha dicho claramente, y a ello han hecho destacada referencia ambas partes en su argumentación. El asesoramiento y asistencia técnica solamente se puede producir si se trata de una competencia local y si otra norma del ordenamiento jurídico no lo impide. Esto último sucede cuando la legislación sectorial prevé la intervención únicamente de las instituciones comunes y de las entidades locales. El proyecto de ley de bibliotecas ha optado, siguiendo el modelo ya existente, por un régimen jurídico en el que las bibliotecas municipales forman parte de un sistema en el que los territorios históricos no tienen competencias, salvo en lo relativo a las bibliotecas de su titularidad. Esta opción del legislador sectorial respeta las competencias que la LTH reconoce a los territorios históricos en materia de bibliotecas.
Sexto.– Los territorios históricos han intervenido en materias de bibliotecas hasta la entrada en vigor de la LPCV, lo que sucede el año 1990. A partir de ese momento, la intervención foral cesa, ya que la LPCV solamente reconoce competencias a las instituciones comunes y a los ayuntamientos. De aquí no es posible deducir argumento jurídico alguno favorable al reconocimiento de competencias forales en materia de bibliotecas. En primer lugar, porque la práctica administrativa no significa la existencia de competencia en la administración actuante. Con el mismo argumento se podría decir lo contrario a lo pretendido por el ente foral, puesto que desde hace dieciséis años los territorios históricos no han ejercido competencias en materia de bibliotecas, salvo las que son de su titularidad. En segundo lugar, es fácil de explicar la intervención foral en materia de bibliotecas antes de la entrada en vigor de la LPCV. Hasta ese momento no había una normativa reguladora del régimen jurídico de las bibliotecas, y sí existía, en cambio, una intervención foral fundada en esa competencia de asistencia y asesoramiento, que se actuaba dentro de un vacío legal. Cuando ese vacío legal se cubre y se establece el régimen jurídico de las bibliotecas, queda fuera la posibilidad de intervención de los territorios históricos. La LTH no se la reconoce, y la intervención asistiendo o asesorando a los municipios, no es posible porque el régimen jurídico aplicable a las bibliotecas solamente reconoce competencias a las instituciones comunes y a los municipios. Sucede así algo que la jurisprudencia constitucional señala expresamente cuando dice que la aparición de las comunidades autónomas supone una inevitable incidencia en situaciones jurídicas preexistentes, lo que afectará tanto a las competencias estatales como a las forales, cuyos derechos históricos habrán de acomodarse o adaptarse al nuevo orden territorial (STC 76/1988). Que la intervención foral siguiese dándose en materia de bibliotecas se explica por la imposibilidad del legislador sectorial de dictar las normas reguladoras de todos los sectores inmediatamente después de la entrada en vigor de la LTH. De aquí que se mantuviesen intervenciones de los territorios históricos en algunas materias con un carácter provisional, a la espera de lo que dijera el legislador sectorial. Cuando el legislador sectorial aprueba la LPCV, debe cesar el ejercicio de las competencias que los territorios históricos realizaban en materia de bibliotecas. Así es porque este legislador sectorial es totalmente libre para establecer el régimen jurídico de las bibliotecas que estime conveniente, siempre que respete las competencias forales sobre las bibliotecas de su titularidad (artículo 7.a.12 LTH). Y no es necesario que respete las competencias forales de asesoramiento y asistencia técnica, porque esas competencias no son autónomas, y se deben vincular a lo que diga en cada materia el legislador sectorial, tal como ya se ha argumentado. Decir lo contrario sería interpretar que el legislador sectorial debe introducir en todas las regulaciones una competencia foral de asesoramiento y asistencia técnica a las entidades locales, lo que obviamente el ordenamiento no exige. De hecho, la propia argumentación de la Diputación Foral acude a los artículos 25 y 26 para encontrar la referencia a las bibliotecas. Ni los propios demandantes plantean una interpretación de la competencia prevista en el artículo 7.a.5 LTH de forma autónoma y solitaria. Pero, aunque no lo hacen, esta Comisión Arbitral entiende que debe responder a la misma.
Séptimo.– Se ha achacado al proyecto de ley ser contrario a la LTH por establecer que las instituciones comunes podrán celebrar convenios con los territorios históricos en materia de bibliotecas, en concreto en relación con el Sistema Bibliotecario de Euskadi y/o la Red de Lectura Pública (artículo 10.2.c del proyecto de ley). La simple posibilidad de celebrar un convenio entre las instituciones comunes y los territorios históricos no puede llevar a establecer su incompatibilidad con la LTH, ya que, en sí misma, esa posibilidad, además de no ser contraria a norma alguna, está prevista con carácter general en otras normas del ordenamiento, así en el artículo 9 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 55 a 61 de la LBRL. No hay, por tanto, tacha alguna que hacer a la previsión que contiene esa posibilidad de hacer convenios entre las instituciones comunes y los territorios históricos.
FALLO:
En atención a lo expuesto, el Pleno de la Comisión Arbitral,
HA DECIDIDO:
Que las competencias cuestionadas en relación con el proyecto de ley de bibliotecas de Euskadi corresponden a las instituciones comunes. El proyecto de ley se adecua a la distribución de competencias establecida en el Estatuto de Autonomía, sin afectar ni modificar el sistema competencial o la distribución de competencias entre las instituciones comunes y forales establecidos en la legislación en vigor. Por lo tanto, se levanta la suspensión del procedimiento, pudiéndose continuar la tramitación del proyecto de ley de bibliotecas de Euskadi.
Esta decisión se notificará a la Mesa del Parlamento Vasco y a la Diputación Foral de Álava, y se procederá a su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma del País Vasco y en el del territorio histórico de Álava. Así lo acuerdan los componentes de la comisión, que la suscriben, y de lo cual yo, el secretario, doy fe.
