§1019303
Por lo que respecta a la cuestión de fondo, la Sala no accede a la pretensión indemnizatoria consecuencia de la declaración de nulidad de licencia de obras, pues si bien es cierto que la anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y determinables, en el supuesto litigioso se está ante unas obras realizadas sobre suelo no urbanizable, con lo cual la licencia no amparaba las obras, existiendo una clara infracción urbanística. Concluye el Tribunal, que no concurren en el caso los requisitos exigibles para el reconocimiento de la responsabilidad solicitada a la Administración por la nulidad de la licencia, teniendo la recurrente pleno conocimiento de la ilegal construcción en terreno no urbanizable.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 04 de mayo de 2006
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 156/2005
Ponente Excmo. Sr. AGUSTÍN PUENTE PRIETO
En la Villa de Madrid, a cuatro de Mayo de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación para unificación de doctrina n.º 156/05 interpuesto por el Procurador D. José Pedro Vila Rodríguez en nombre y representación de la entidad Ribagorzana de Hostelería y Servicios, S.L. contra la Sentencia de fecha 10 de septiembre de 2.003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.
En este recurso de casación para unificación de doctrina comparece como recurrida la Procuradora D.ª Amalia Ruiz García en nombre y representación del Ayuntamiento de Graus (Huesca) y el Procurador D. Adolfo Morales Hernández-Sanjuán en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Aragón
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó con fecha 10 de septiembre de 2.003 Sentencia en el recurso contencioso-administrativo 176/00, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: ““Declarar la inadmisibilidad por falta de capacidad procesal del recurso contencioso administrativo interpuesto por RIBAGORZANA DE HOSTELERÍA Y SERVICIOS S.L. contra la Resolución presunta dictada en el encabezamiento de esta Sentencia, sin pronunciamiento sobre costas procesales.”“
SEGUNDO.- Notificada dicha Sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Ribagorzana de Hostelería y Servicios, S.L. presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de casación para unificación de doctrina, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala que “dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso, case y anule la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la doctrina jurisprudencial infringida y, así como, entrando en el fondo del asunto, declare haber lugar a la estimación de la demanda deducida por Ribagorzana de Hostelería y Servicios S.L., con imposición expresa al Ayuntamiento demandado de las costas causadas en el procedimiento.”
TERCERO.- La Sala de instancia acordó tener por preparado el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto y dar traslado a las partes recurridas del escrito de interposición para que, en el plazo de treinta días, formalicen por escrito su oposición, lo que realizó la representación procesal del Ayuntamiento de Graus, oponiéndose al mismo y suplicando a la Sala “dicte sentencia por la que: 1.- Se declare la inadmisibilidad del presente recurso de casación para la unificación de doctrina por los motivos alegados sin entrar en el fondo del asunto, con imposición de las costas del recurso a la parte recurrente. 2.- Subsidiariamente, y caso de no ser estimados los motivos de inadmisibilidad alegados, se desestime en su integridad el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, confirmando íntegramente y en todos sus extremos la sentencia recurrida, y todo ello con expresa imposición de las costas del presente recurso a la parte recurrente.”
CUARTO.- La Sala de instancia, mediante resolución de fecha 22 de marzo de 2.005 tuvo por formalizada la oposición al recurso de casación para unificación de doctrina y mandó elevar las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, poniéndolo en conocimiento de las partes.
QUINTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo y repartidas a esta Sección, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 3 de mayo de 2.006, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se interpone el presente recurso de casación para la unificación de doctrina por la representación de Ribagorzana de Hostelería y Servicios, S.L. contra sentencia de 10 de septiembre de 2.003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.
La sentencia recurrida declaró la inadmisión del recurso interpuesto contra resolución desestimatoria del reconocimiento de responsabilidad patrimonial por entender que no se le había aportado el acuerdo para el ejercicio de acciones tomado por el Órgano al que estatutariamente le corresponde tal competencia, en orden a autorizar a las personas que han de actuar en nombre y representación del ente colectivo para interponer el recurso.
Contra la citada sentencia se aducen como sentencias de contraste las de esta Sala de 17 de enero de 2.002 así como la de 17 de junio de 1.987, aduciéndose por la representación procesal del Ayuntamiento de Graus, en su condición de recurrido en este proceso, la inadmisión del recurso que fundamenta en la circunstancia de no haberse incorporado a las actuaciones el documento justificativo del abono de la tasa judicial, como el hecho de que la doctrina contenida en dichas sentencias no contemplan supuestos similares a los de la recurrida y no concurren por ello las circunstancias de identidad sustancial exigida por la Ley para la admisión de este recurso excepcional.
Contrariamente a lo anterior, el recurso ha de ser enjuiciado en cuanto al fondo puesto que el argumento referente al abono de la tasa en modo alguno está contemplado en las normas procesales como determinante de la inadmisión del recurso que solamente exige para la válida interposición del recurso de casación para que lo sea contra sentencias, como en este caso, dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia o bien de este Alto Tribunal o de la Audiencia Nacional, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación en los que en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales se hubiere llegado a pronunciamientos distintos, considerándose, por otro lado, que existe esta triple identidad sustancial exigida por el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción para la procedencia de este excepcional recurso de casación para la unificación de doctrina.
Efectivamente, las sentencias que invoca el recurrente recogen la correcta doctrina aplicable en el presente caso en cuanto a la cuestión en que se funda la sentencia recurrida para declarar la inadmisión del recurso. Y así dijimos en la sentencia de 17 de enero de 2.002 que ““después de la entrada en vigor de la Constitución, debe reiterarse una doctrina jurisprudencial según la cual no puede exigirse a las personas jurídicas, para que puedan ejercer el derecho a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales, más requisitos que los que la Ley exige, y, en concreto, ni en la legislación sobre Sociedades Anónimas y sobre Sociedades de Responsabilidad Limitada, ni en la Ley de esta Jurisdicción, se requiere ese previo acuerdo de la Sociedad para poder interponer recursos contencioso administrativos, al no poder subsumirse aquellas Sociedades dentro de las Corporaciones o Instituciones que menciona el art. 57, 2 d) de la Ley Jurisdiccional y al bastar con que el representante de la sociedad frente a terceros exprese su voluntad de ejercitar la acción, para que ésta se entienda debidamente entablada, al deber interpretarse tal presupuesto procesal con flexibilidad a fin de lograr una completa o plena garantía jurisdiccional, con cita de los arts. 7,3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución, y con referencia a que la representación procesal --tratándose de sociedades mercantiles-- queda acreditada con el poder notarial aportado cuando la generalidad de la representación conferida entraña delegar incluso la procedencia del ejercicio de acciones y derechos y no figura en forma alguna que se supedite la efectividad del poder a acuerdos especiales, criterio que ha seguido esta Sala en sentencias posteriores y que es aplicable, con mayor razón, si cabe, cuando como en el caso de autos la Administración se entendió en vía administrativa con el que aparece como Administrador único de la Sociedad recurrente, en su persona, sin oponer -hasta ahora- tacha alguna a su representación”.
El supuesto contemplado en la sentencia invocada como contradictoria y de contraste es idéntico al considerado por la sentencia objeto del presente recurso donde, precisamente, la Administración igualmente tuvo como parte a quien decía ostentar la representación, como Administrador, de la Sociedad recurrente y efectivamente le otorgó incluso la licencia de obras, de cuyo acto se deriva en lo sustancial la reclamación formulada cuya denegación dio lugar al recurso de instancia y que fue concedida a nombre de quien ha comparecido en el proceso asumiendo la representación cuestionada de la recurrente, quien incluso fue el solicitante de la licencia.
Concurren por lo tanto los requisitos de identidad sustancial entre los supuestos contemplados por las sentencias invocadas por el recurrente y los que concurren en la sentencia recurrida, debiendo resolverse la contradicción en favor del pronunciamiento de esta Sala que reiteradamente viene reconociendo la no necesidad de aportación, cuando de entidades mercantiles se trata, del acuerdo para la interposición del recurso por su representante, condición que en el presente caso no solamente consta acreditada sino incluso reconocida por la propia Administración que tuvo por parte al mismo en la solicitud y concesión de la licencia objeto de controversia.
El recurso de casación para la unificación de doctrina ha de ser estimado, declarando por consiguiente casada y anulada la sentencia objeto de impugnación, lo que obliga a resolver el debate en los términos en que ha sido planteado previa declaración de procedencia de admisión del recurso contencioso administrativo.
SEGUNDO.- La pretensión indemnizatoria, cuya desestimación por parte de la Corporación municipal da lugar al recurso contencioso administrativo, tiene su origen en la solicitud formulada por D. Armando en representación de la entidad Ribagorzana de Hostelería y Servicios S.L. para la obtención de licencia de obras para la construcción, según el proyecto que adjuntaba, de una terraza aparcamiento en una finca de su propiedad situada en la margen del río Esera.
Previamente, y en fecha 29 de diciembre de 1.994, había obtenido autorización de la Confederación Hidrográfica del Ebro condicionada a que ““el beneficiario de la autorización debía proveerse de la correspondiente licencia municipal de obras”“.
Con fecha 28 de febrero de 1.995 y mediante Decreto de Alcaldía se otorgó licencia de obras a D. Armando en representación de Ribagorzana de Hostelería y Servicios S.L. para la construcción de una terraza aparcamiento del “Hotel Lleida” según el proyecto presentado.
Dicha licencia se condicionó en los siguientes términos: ““La licencia se entenderá otorgada en la parte que corresponde a la competencia municipal, dentro de la delimitación de suelo urbano. En cuanto a la parte de construcción en el cauce del río Esera, será la Confederación Hidrográfica del Ebro el organismo competente para la concesión de los permisos oportunos”“.
El Ayuntamiento, a la vista de las denuncias presentadas y comprobado su fundamento, teniendo en cuenta básicamente que la licencia concedida únicamente amparaba las obras realizadas dentro de la delimitación del suelo urbano, mediante Decreto de la Alcaldía de 26 de mayo de 1.995 resolvió por un lado, paralizar cautelarmente las obras hasta que se dilucide si se están ejecutando de conformidad con la licencia, así como remitir el expediente a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio al objeto de que se emita informe sobre si la zona donde las obras están ejecutando está calificada como suelo urbano o suelo no urbanizable. En el último supuesto, requerir a la Comisión para que otorgue o deniegue la licencia de referencia por ser de su competencia.
El Ayuntamiento remitió a la Diputación de Aragón con fecha 30 de mayo de 1.995, y según se recoge en la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 12 de junio de 1.998, incorporada como documento 31 del expediente, el proyecto de ejecución de la terraza aparcamiento en el Hotel Lleida indicando que ““parte de la actuación que se pretende se encuentra en suelo no urbanizable por lo que se remite el proyecto para su informe y concesión de licencia de dicha parte o bien indiquen si es competencia municipal”“; asimismo y dado que se había ordenado la paralización de las obras se solicitaba el informe a la mayor urgencia.
Consta asimismo en las actuaciones de instancia que las obras cuya paralización se acordó por el Ayuntamiento el 26 de mayo de 1.995 no se paralizaron inmediatamente, como ratifica en informe Inspección y Disciplina Urbanística de la Diputación General de Aragón que obra en las actuaciones de instancia. Igualmente obra al folio 241 de las actuaciones que a fecha 20 de marzo de 2.001 las obras aún no habían sido demolidas.
La sentencia a que antes se hacía referencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 12 de junio de 1.998 estimó la demanda interpuesta por el Alcalde del Ayuntamiento de Graus anulando la licencia de obras concedida por el Ayuntamiento en los términos antes mencionados.
Previa reclamación presentada el 13 de julio de 1.999 al Ayuntamiento de Graus de la cantidad de 19.151.661 pesetas más intereses legales en concepto de daños y perjuicios y contra el acto desestimatorio presunto por silencio de dicha reclamación, se interpuso el presente recurso jurisdiccional en el que se solicita la anulación de dicho acuerdo y el reconocimiento del derecho a la indemnización interesada por la actora.
TERCERO.- Como hemos declarado en sentencia de 20 de enero de 2.005, la indemnización de daños y perjuicios por causas de anulación de licencia municipal es el correlativo lógico de la revocación de licencia por tal causa, tal como prevenía el artículo 16 del Reglamento de Servicios y el artículo 172 de la anterior Ley, y hoy recoge el artículo 232, párrafo 1 del texto legal vigente del Suelo así como el artículo 38 del Reglamento de Disciplina Urbanística al proclamar el principio de responsabilidad de la Administración conforme al régimen jurídico general, por ser indudable que la anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y determinables, porque, en todo caso, supone la imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegar a la demolición de lo realizado.
Es doctrina jurisprudencial reiterada de esta Sala recogida, entre otras, en sentencia de 21 de marzo, 2 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 29 y 12 de julio de 1999 y 20 de julio de 2000 la de exoneración de la responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido.
En el presente caso es evidente que la licencia solicitada para la construcción de la terraza, amparada con un proyecto suscrito por Arquitecto, fue concedida el Ayuntamiento de Graus sobre la base de su realización en suelo urbano, resultando igualmente cierto que, como declaró ya la sentencia de 12 de junio de 1.998 de la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Aragón antes citada, dada la construcción para que se solicitaba la licencia se encontraba fuera de la delimitación del suelo urbano, es decir, se realizó en suelo no urbanizable, como resulta del informe elaborado por los Servicios de Disciplina Urbanística de la Diputación General de Aragón y resulta constatable del reportaje fotográfico incorporado a las actuaciones, en que con claridad se aprecia que dicha construcción se realizó en zona no urbanizable que comprendía el terreno desde el muro de contención hacia el río y, por tanto, las obras resultaban incompatibles con el ordenamiento urbanístico en vigor.
Por otro lado, ha de entenderse que dicha circunstancia no podía ser ignorada por el recurrente quién, incluso, agravó su conducta cuando al requerirse la paralización de las obras el 26 de mayo de 1.995, no procedió a cumplimentar la orden correspondiente y, según consta en el informe antes mencionado, continuó con los trabajos el día 1 de junio siguiente incluso, pues, como se recoge al folio 148 de las actuaciones, en dicho informe se hace constar que los Servicios de Inspección y Disciplina Urbanística de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo observaron que el 1 de junio se estaba vertiendo hormigón en el forjado de la plataforma (terraza) y el 5 de junio siguiente se observó la presencia de trabajadores y material en la obra concluyendo que se estaba desencofrando la estructura con retirada de sopandas y extracción de los encofrados de pilares cilíndricos con lo que las obras de estructura de la plataforma estaban completamente concluidas, si bien no se habían llevado a cabo obras de otro tipo, tales como albañilería, pavimentación de la terraza, ejecución de barandillas o solera en aparcamiento.
En conclusión y existiendo una clara infracción urbanística, así declarada por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que entendió asimismo que la licencia no amparaba la edificación en suelo no urbanizable, y dada la conducta del propio recurrente una vez que, incluso, se adoptó la medida de paralización cautelar por el Ayuntamiento, se estima que no concurren los requisitos exigibles para el reconocimiento de la responsabilidad de dicha Corporación local que se limitó a la concesión de una licencia en cuanto las obras afectaran al suelo urbano, pronunciamiento que, si bien puede resultar equívoco, en ningún caso puede ser esgrimido por el recurrente quién tuvo perfecto conocimiento de la ilegal construcción de la plataforma en terreno no urbanizable.
CUARTO.- Procede, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso administrativo sin que se aprecien razones determinantes de una condena en costas ni en la instancia ni en el presente recurso de casación.
FALLAMOS
Ha lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación de Ribagorzana de Hostelería y Servicios, S.L. contra la Sentencia de fecha 10 de septiembre de 2.003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo interpuesto contra resolución desestimatoria del Ayuntamiento de Graus de reclamación de daños y perjuicios, cuya sentencia casamos y anulamos, declarando en su lugar que procede declarar la admisión del recurso contencioso administrativo, así como la desestimación del mismo dada la conformidad a derecho del acto administrativo recurrido, que confirmamos. Sin costas en la instancia ni en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
