§1018875
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 20 de abril de 2006
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 21/2004
Ponente Excmo. Sr. JESÚS ERNESTO PECES MORATE
En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso contencioso-administrativo, que, con el n.º 21 de 2004, pende ante ella de resolución, sostenido por la Procuradora Doña María de los Ángeles Galdíz de la Plaza, en nombre y representación de la Federación de Vecinos Eduardo Chao de Vigo y de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid, contra el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y sus relaciones con los restantes Registros de Asociaciones, habiendo comparecido, en calidad de demandado, el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO- Con fecha 23 de febrero de 2004, la Procuradora Doña María Ángeles Galdíz de la Plaza, en nombre y representación de Don Carlos como representante de la Confederación de Asociaciones de Vecinos de Asturias, Doña Elvira como representante de la Federación Cántabra de Asociaciones de Vecinos, Don Luis Antonio como representante de la Confederación de Asociaciones de Vecinos de Cataluña, Doña Lidia como representante de la Federación de Vecinos “Eduardo Chao” de Vigo, Don Oscar como representante de la Confederación de Asociaciones de Vecinos de la Comunidad Valenciana, Don Darío como representante de la Confederación de Asociaciones de Vecinos “Rosalía de Castro” de Galicia, Don Luis Miguel como representante de la Federación de Asociaciones de Barrios de Zaragoza y Don Paulino como representante de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid, presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1497 de 2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y sus relaciones con los restantes Registros de Asociaciones, publicado en el B.O.E. n.º 306, de fecha 23 de diciembre de 2003, del que se adjuntaba copia, dictándose por esta Sala providencia con fecha 20 de abril de 2004, en la que se ordenaba requerir a la Procuradora comparecida para que, en el plazo de diez días, presentase el documento que acreditase la representación de todos los recurrentes, salvo de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid, así como los documentos que acreditasen el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación.
SEGUNDO.- Con fecha 13 de mayo de 2004, la indicada Procuradora Sra. Galdíz de la Plaza presentó escrito y documentos y esta Sala, mediante auto de fecha 30 de junio de 2004, acordó tener por interpuesto recurso contencioso-administrativo por la indicada Procuradora, en nombre y representación de la Federación de Vecinos Eduardo Chao de Vigo y de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid, al haberse presentado, respecto a éstas, la documentación requerida, decretando el archivo de las actuaciones respecto a las demás por no haber acreditado el cumplimiento de los requisitos para ejercitar acciones tres de ellas y no haber presentado poder otras dos, lo que se notificó a la citada Procuradora, quien, con fecha 23 de septiembre de 2004, presentó la autoliquidación de tasas, por lo que, por providencia, de fecha 13 de diciembre de 2004, se tuvo por personada y parte recurrente a la Procuradora Doña María Ángeles Galdíz de la Plaza, en nombre y representación de la Federación de Vecinos Eduardo Chao de Vigo y la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid, admitiendo a trámite el recuso contencioso- administrativo interpuesto por la indicada Procuradora y ordenando requerir a la Administración demandada a fin de que remitiese el expediente administrativo y emplazase a los interesados.
TERCERO.- Una vez recibido el expediente administrativo, se tuvo al Abogado del Estado por parte en la representación ostentada y se acordó entregar dicho expediente a la representación procesal de las Federaciones recurrentes para que, en el plazo de veinte días, dedujese por escrito la correspondiente demanda, lo que efectuó con fecha 22 de marzo de 2005, alegando que con la aprobación de la norma impugnada se han incumplido una serie de requisitos formales, pero, además, se ha cometido un incumplimiento grave en el fondo de la misma al haberse producido una regulación ultra vires, por establecer el apartado tercero de la Disposición Transitoria Única que las asociaciones no adaptadas a la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, Reguladora del Derecho de Asociación, ni disueltas, que actúen, en su caso, sin haber regularizado su situación registral, se asimilarán a las asociaciones no inscritas a los efectos previstos en el artículo 10 de la citada Ley Orgánica del Derecho de Asociación, lo que no se dispone en ésta, y otro tanto sucede con la Disposición Adicional Tercera, en que se establece un régimen contable, aplicable a las asociaciones, no previsto en la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Asociación, sin ofrecer ni en el procedimiento administrativo de elaboración del Reglamento ni en su Memoria motivación bastante y suficiente acerca de la conveniencia de aplicar en sus Disposiciones, Adicional y Transitoria, cláusulas que se salen del marco de la actuación de los Registros, dado que el Reglamento es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley y, como tal, debe observar una sumisión absoluta a ésta, de acuerdo con el principio de jerarquía normativa recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, que instaura, además, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, máxime cuando en su iniciación el procedimiento de elaboración del Reglamento tenía como finalidad la aplicación y desarrollo de la propia Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, y después se queda en un Reglamento relativo exclusivamente a los Registros de asociaciones, en el que no pueden aceptarse Disposiciones como las impugnadas, en las que se incluye una norma tan trascendental y peligrosa para el movimiento asociativo, cual es la de equiparar las asociaciones no adaptadas a la nueva Ley Orgánica, ni disueltas, a las no inscritas, a los efectos previstos en el artículo 10 de la misma, siendo su principal consecuencia que los miembros de la Junta Directiva responderán, personal y solidariamente, de las obligaciones contraídas con terceros, situación incongruente con las directrices marcadas por la Ley al establecer ésta la inscripción de las Asociaciones con meros efectos de publicidad, mientras que con la norma reglamentaria los asociados podrán responder solidariamente por las obligaciones contraídas por cualquiera de ellos frente a terceros siempre que hubieran manifestado actuar en nombre de la asociación, con lo que la Administración, al aprobar las normas combatidas, incurrió en desviación de poder, lo que aparece evidenciado con el cambio de criterio en la propia tramitación del Reglamento, que pasa de ser un Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Asociación a uno relativo exclusivamente al Registro de Asociaciones, pero con consecuencias importantes para la organización de las asociaciones, cual son las contables y las exigencias de adaptación de los estatutos con unas consecuencias, de no llevarse a cabo ésta, inaceptables, careciendo, por otra parte, de la necesaria memoria justificativa, y económica, requisito imprescindible en un proyecto de Real Decreto, pues se limita a expresar que no tendrá incidencia en el gasto público, ignorándose el momento en que se cambia el proyecto de Reglamento para la Aplicación y Desarrollo de la Ley Orgánica 1/2002, para quedar reducido a un Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones, lo que supone un defecto en el expediente administrativo, que conlleva la inexistencia de la documentación necesaria, como es la memoria justificativa y que los informes de todas las Administraciones y las organizaciones comparecientes en el periodo de información pública se hacen sobre los borradores primitivos y no ante el último, que ni siquiera consta en el expediente, lo que evidencia la desviación de poder, habiendo el Consejo de Estado dictaminado que la Ley no contiene una previsión específica de las consecuencias de no cumplir el deber de adaptación de los estatutos proclamando la conservación de la personalidad jurídica y la plena capacidad de esas asociaciones con sujeción a la ley, aunque después señale que la previsión del Reglamento es una aclaración que no se opone al régimen legal, reconociendo que no sería así en todos los casos, por lo que aconseja introducir la expresión en su caso, inciso este que no salva la contradicción o vulneración de lo establecido en la Ley Orgánica del Derecho de Asociación, de manera que con las Disposiciones impugnadas se conculcan los principios de legalidad y de jerarquía normativa recogidos en los artículo 103.1 de la Constitución, 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 23.3º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, por lo que tales Disposiciones son nulas de pleno derecho conforme al artículo 62.2º de la citada Ley 30/1992, terminando con la siguiente súplica: a) Declare ilegal y nulo por ser contrario a Derecho el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones por no cumplir los requisitos necesarios del expediente administrativo, por no presentar el borrador definitivo ante el cual se deberían haber realizado las memorias justificativa y económica y las informaciones necesarias de los órganos competentes, b) Subsidiariamente que se declaren ilegales y nulas de pleno Derecho la Disposición Adicional Tercera, punto tercero, y la Disposición Transitoria única en la extensión de los efectos prevenidos sobre el artículo 10 de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho de Asociación, y en su consecuencia, revocar las mismas, c) Todo ello con la condena expresa al pagos de las costas a la Administración demandada en caso de considerarse probado su proceder temerario”.
CUARTO.- Mediante providencia de 31 de marzo de 2005, se tuvo por presentada la demanda, de la que se dio traslado, junto con el expediente administrativo, al Abogado del Estado para que la contestase en el plazo de veinte días, lo que efectuó con fecha 5 de mayo de 2005, aduciendo que el recurso interpuesto es inadmisible por haberse presentado fuera de plazo, que finalizaba el día 23 de febrero de 2004, citando numerosas sentencias de ésta Sala en apoyo de tal pretensión, existiendo las memorias justificativa y económica con argumentos más que suficientes para conocer las razones que llevan a la aprobación de la norma reglamentaria, así como su impacto económico o presupuestario en la Administración, refiriéndose el apartado primero de la Disposición Adicional tercera sólo a las asociaciones de utilidad pública, teniendo tal precepto cobertura en lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley Orgánica 1/2002, por lo que tal Disposición no hace sino regular aspectos imprescindibles para el ejercicio de las competencias que le corresponden al encargado del Registro Nacional de Asociaciones con respecto al contenido y forma de las cuentas anuales que dichas entidades declaradas de utilidad pública tienen la obligación de rendir, precepto que no altera la regulación legal vigente, pues era de aplicación desde el año 1999 a raíz de la entrada en vigor del Real Decreto 776/1998, de 30 de abril, de adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos, mientras que el segundo punto de la Disposición Adicional tercera del Real Decreto impugnado se refiere a todas las asociaciones a las que afecta el artículo 14 de la Ley Orgánica 1/2002, sin que tal norma adicional regule ni establezca obligaciones nuevas para las asociaciones, pues se limita a desarrollar un modelo normalizado de carácter voluntario para las asociaciones que quieran adoptarlo, conviniendo recordar que la Disposición Transitoria Primera de la Ley Orgánica 1/2002, apartado 1, establece que las asociaciones ya inscritas conservan su personalidad jurídica y plenitud de capacidad, pero deberán adaptar sus estatutos en el plazo de dos años, y en su apartado 2 les impone el deber de declarar, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica, que se encuentran en situación de actividad y previamente notificando al Registro, en que se hallan inscritas, la dirección del domicilio social y la identidad de los órganos de gobierno y representación así como la fecha de elección y designación de éstos, limitándose la Disposición Transitoria única del Reglamento combatido a desarrollar la Ley Orgánica en cuanto a la determinación de la documentación que debe presentarse ante los correspondientes registros para la inscripción de la adaptación de los Estatutos y para la declaración de actividad y funcionamiento de las asociaciones existentes, señalándose en los apartados 2 y 3 las consecuencias para aquellas asociaciones que no hayan observado lo que determina la referida norma, esto es para las que no hubiesen adoptado los Estatutos ni efectuado la declaración de existencia: la primera el cierre registral hasta acreditar los extremos que establece la norma y la segunda, inherente a cualquier asociación que no tenga sus datos actualizados, la asimilación a las asociaciones no inscritas, esto es, no gozar de los beneficios y garantías que se derivan de la publicidad registral frente a terceros y a los propios miembros, consecuencia que, aun no establecida por la norma reglamentaria, es lógico que se debiera producir para toda asociación en que no se corresponda la realidad asociativa con la realidad registral, pues los acuerdos asociativos no inscritos no pueden tener protección registral ni gozar de garantías para hacerlos valer frente a terceros, que no los han podido conocer al no haber tenido publicidad, lo que no quiere decir que las asociaciones, que no hayan cumplido con esas obligaciones, sean disueltas o suspendidas en sus actividades, y así las asociaciones no adaptadas siguen subsistiendo y no necesitan volver a constituirse gozando de personalidad jurídica y capacidad de obrar, pero deben regularizar su situación registral en garantía de la seguridad jurídica que debe presidir el tráfico jurídico de todas las entidades, por lo que lo establecido en el apartado 3 de la Disposición Transitoria única del Real Decreto 1497/2003 no afecta a la personalidad jurídica ni capacidad de obrar, sino que establece una consecuencia de una situación irregular por la inadaptación, asimilándolas a las no inscritas a los efectos del artículo 10 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, solución que, en contra del parecer de las recurrentes, el Consejo de Estado avaló, no existiendo duda de la legitimidad formal de la inclusión de dichas normas en el texto como disposiciones complementarias, terminando con la súplica de que se dicte sentencia que inadmita el recurso contencioso-administrativo, o, en su defecto, lo desestime en su integridad.
QUINTO.- Recibido el proceso a prueba mediante auto de fecha 7 de junio de 2005, por la representación procesal de las Federaciones demandantes se propuso que se tuviesen por reproducidos los documentos que obran en el expediente administrativo, manifestación que se tuvo por realizada, mandando en providencia de 28 de octubre de 2005 tener por concluso el pleito y conceder a las partes el término de diez días para que presentasen escrito de conclusiones sucintas, lo que hizo el Abogado del Estado con fecha 24 de noviembre de 2005, dando por reproducidas las alegaciones y súplica de su escrito de contestación a la demanda, y la representación de las Federaciones demandantes con fecha 2 de diciembre de 2005, en el que insistió en los mismos argumentos expresados en su escrito de demanda, cual son la desviación que supone iniciar un expediente en relación con un Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica sobre Derecho de Asociación, que queda reducido después a los aspectos registrales, a pesar de lo cual se mantienen disposiciones como la adicional y transitoria impugnadas, que no guardan relación con el objeto del Reglamento, limitado a los aspectos meramente registrales, careciendo como tal de las debidas memorias justificativas y de los preceptivos informes así como del trámite de audiencia exigible para la aprobación de cualquier Reglamento, infringiendo las Disposiciones Adicional y Transitoria impugnadas los principios de legalidad y jerarquía normativa, habiéndose aprobado el Reglamento con evidente desviación de poder, y terminó reiterando también lo pedido en la súplica de la demanda presentada en su día, con lo que se insiste en la pretensión de que se declare ilegal y nula la Disposición Adicional Tercera, punto tercero, a pesar de que tal Disposición Adicional, como advirtió el Abogado del Estado al contestar la demanda, sólo cuenta con dos apartados y el segundo, a su vez, con tres subapartados.
SEXTO.- Mediante diligencia de ordenación, de fecha 13 de diciembre de 2005, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones, y se declararon conclusas las actuaciones, quedando pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 4 de abril de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El debate procesal se ha producido con manifiesta desatención por las partes de lo alegado por la contraria, ya que, planteadas por el Abogado del Estado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo y la imprecisión de la súplica de la demanda, no han merecido la más mínima consideración o aclaración en el escrito de conclusiones presentado por la representación procesal de las demandantes.
Otro tanto cabe decir en cuanto a la repetida denuncia, formulada en la demanda, acerca de que los diferentes textos del Reglamento aprobado, que aparecen en el expediente, se refieren al desarrollo de la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Asociación cuando lo cierto es que el dictaminado por el Consejo de Estado y definitivamente promulgado se centra exclusivamente en el Registro Nacional de Asociaciones y sus relaciones con los restantes Registros de Asociaciones.
A pesar de tales omisiones en la controversia, nosotros debemos analizar esos defectos denunciados sin conocer el parecer de la parte contraria.
SEGUNDO.- En cuanto a la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo aducida por el Abogado del Estado por razón de extemporaneidad, al entender éste que el último día para interponerlo, dada la fecha de publicación del Reglamento impugnado en el Boletín Oficial del Estado, era el día 23 de febrero de 2004, basta para rechazarla constatar que el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se presentó en el Registro General de Entrada de este Tribunal Supremo el día 23 de febrero de 2004, es decir el último día del plazo para deducirlo, según el cómputo que el propio Abogado del Estado realiza.
TERCERO.- Es cierto que tanto en la súplica de la demanda como en la del escrito de conclusiones se pide la declaración de ser contraria a derecho y nula la Disposición Adicional Tercera, punto tercero, del Reglamento aprobado por Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, cuando dicha Disposición Adicional sólo contiene dos apartados, lo que justificaría su inadmisión, pero de lo alegado en el cuerpo de la demanda se deduce que lo realmente impugnado es la Disposición Adicional Tercera y el apartado tercero de la Disposición Transitoria Única, a las que ceñiremos nuestro enjuiciamiento.
CUARTO.- Sostienen las demandantes, entre otros motivos de impugnación formal, que, si bien ambas disposiciones combatidas tendrían razón de ser en un Reglamento que desarrollase la Ley Orgánica sobre el derecho de asociación, como inicialmente se había proyectado, carecen de sentido al regular exclusivamente el registro de asociaciones.
No compartimos ese parecer porque tanto el apartado tercero de la Disposición Transitoria única como la Disposición Adicional Tercera tienen pleno significado al ordenarse el Registro de Asociaciones, dado que la publicidad de éste, según el artículo 29.2 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, se hace efectiva mediante certificación del contenido de los asientos del Registro y de los documentos depositados en él, entre los que están las actas de constitución de la asociación, las modificaciones estatutarias y toda la documentación contemplada en los artículos 14 y 34.1 de la misma Ley, que son, además de la contabilidad que ha de ofrecer una imagen del patrimonio, el inventario de sus bienes y la rendición de cuentas anuales del ejercicio anterior.
Lo mismo sucede con el régimen transitorio de las asociaciones inscritas con anterioridad a la vigencia de la Ley Orgánica 1/2002, contemplado en la controvertida Disposición Transitoria única.
QUINTO.- Como vicio procedimental invalidante también de la aprobación del Reglamento señalan las demandantes el cambio del primitivo Proyecto sin que en el expediente tramitado aparezca el definitivo sobre el que dictaminó el Consejo de Estado.
No cabe duda que se ha producido un error al ordenar el expediente administrativo remitido a esta Sala por cuanto el último Proyecto, que aparece a los folios 422 a 463 de aquél remitido por el Ministro del Interior al Consejo de Estado con fecha 12 de noviembre de 2003, comprende un texto dedicado al desarrollo de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, que contiene un título primero, dedicado a las asociaciones, con dos capítulos, el primero sobre la denominación de las asociaciones y el segundo sobre su régimen interno, seguido de otros tres títulos destinados a las inscripciones registrales, el registro nacional de asociaciones y los registros autonómicos así como la cooperación entre registros y con otros organismos, además de cuatro disposiciones adicionales, la tercera sobre el régimen contable de las asociaciones, y una transitoria sobre adaptación de los estatutos a la Ley Orgánica 1/2002, para terminar con una disposición final única.
Es cierto también que el Consejo de Estado en su dictamen asegura que “en cumplimiento de Orden de V.E. de 12 de noviembre de 2003, recibida el día 13 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y sus relaciones con los restantes Registros de Asociaciones”, de modo que el proyecto remitido al Consejo de Estado no fue el ahora incorporado a los folios 422 a 463 del expediente administrativo, sino otro que incluía exclusivamente la regulación de las inscripciones registrales y la de los registros nacional y autonómicos de asociaciones con unas disposiciones adicionales, transitoria y final, que se ignora si eran exactamente coincidentes con el texto incluido en el expediente.
La indicada anomalía en la copia del expediente remitido a esta Sala no constituye, sin embargo, un defecto invalidante de la aprobación del Reglamento impugnado, dado que no se puede negar que el contenido de los títulos segundo a cuarto del texto recibido por nosotros con el expediente es sustancialmente coincidente con el promulgado y lo mismo sucede con las Disposiciones Adicionales, Transitoria y Final, que, a la vista de lo informado por el propio Consejo de Estado, quedaron redactados siguiendo en términos generales las sugerencias de éste, de manera que en el preámbulo del Real Decreto publicado se alude a que se promulga de acuerdo con el Consejo de Estado.
De las indicadas inexactitudes del expediente se deduce que al Consejo de Estado se le remitió un proyecto que no coincide con el que aparece en la fotocopia cotejada que nos ha enviado la Jefa del Arrea de Relaciones con los Tribunales de la Subdirección General de Recursos del Ministerio del Interior, de manera que la certificación que la misma libra el 20 de enero de 2005, asegurando que dichas fotocopias coinciden fielmente con los originales, será cierta, pero ello demuestra también que en el original que tiene a la vista existe algún error, porque el Consejo de Estado afirma recibir un Proyecto de Real Decreto que aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes Registros de Asociaciones, de manera que ese Proyecto, finalmente aprobado por el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre y publicado en el BOE n.º 306 de 23 de diciembre de 2003, no aparece en la documentación cotejada por la mencionada funcionaria, recibida en este Tribunal y entregada a la representación procesal de las Federaciones recurrentes para que formulase la demanda.
Dicha representación procesal así lo recoge en el escrito de demanda, esgrimiéndolo, sin embargo, como motivo de impugnación del indicado Real Decreto, pero, según hemos indicado, se trata de una manifiesta equivocación en la ordenación del expediente administrativo, que pudo haberse subsanado al amparo de lo establecido en los artículos 48.7 y 55 de la Ley de esta Jurisdicción, de cuya facultad no hizo uso la representación procesal de las demandantes.
El patente error sufrido por la Administración, bien al ordenar el expediente bien al cotejarlo, no es causa invalidante del procedimiento seguido para la aprobación del Reglamento cuestionado, dado que es indudable que el Consejo de Estado emitió su dictamen sobre un Proyecto, después aprobado de acuerdo con tal dictamen, que se limitaba a regular el Registro Nacional de Asociaciones y sus relaciones con las restantes Registros de Asociaciones.
SEXTO.- Debido al cambio del Proyecto, que, de desarrollar inicialmente en su integridad la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, se limitó después a ordenar el del Registro Nacional de Asociaciones y sus relaciones con los restantes Registros de Asociaciones, deduce la representación procesal de las Federaciones demandantes el incumplimiento de lo establecido, acerca de los trámites de audiencia e informes, en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, puesto que la audiencia y los informes exigidos por dicho precepto lo fueron en relación con un texto diferente al que, en definitiva, se promulgó.
La reducción del ámbito del Reglamento no permite entender que se omitieron la audiencia y los informes preceptivos, dado que el Proyecto inicial y los sucesivos, hasta el texto definitivo, contemplaron la regulación de las inscripciones registrales y la estructura y funcionamiento del Registro Nacional de Asociaciones, así como los Registros Autonómicos y la cooperación entre ellos, con un contenido y alcance prácticamente idéntico al que ha sido aprobado por el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, de manera que no se sustrajo a las organizaciones y asociaciones interesadas su participación en la elaboración de esta norma reglamentaria ni se han omitido los informes de las Administraciones u órganos técnicos de éstas que, de acuerdo con el citado artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, debieron ser tenidos en cuenta.
SÉPTIMO.- También se impugna el Reglamento aprobado por el Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por carecer de las correspondientes memorias justificativa y económica, requeridas en el apartado a) del artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.
Este motivo no puede prosperar porque, desde el primer proyecto que aparece en el expediente administrativo, las razones de necesidad y oportunidad de regular la inscripción registral de las asociaciones y de los Registros para llevarla a cabo, aducidas por la Administración demandada, han sido las mismas, de modo que no cabe sostener que la norma aprobada carece de memoria justificativa.
Otro tanto cabe decir sobre la memoria económica, en la que, desde el principio hasta el final del procedimiento, se ha mantenido y expresado categóricamente por la Administración que el Reglamento en cuestión no tendría incidencia en el gasto público, lo que podrá ser discutible pero no ha sido objeto de contradicción ni prueba, ya que las demandantes se han limitado a denunciar el cambio del Proyecto de Reglamento, que terminó reducido a las inscripciones registrales y a los Registros de Asociaciones, pero que, como hemos indicado anteriormente, tales inscripciones y Registros se contemplaron desde el primitivo Proyecto, por lo que la memoria económica siempre tuvo en cuenta la estimación del posible coste a que daría lugar esa regulación.
OCTAVO.- Rechazados todos los motivos formales esgrimidos como causa de la nulidad de pleno derecho del Real Decreto impugnado, debemos examinar la pretensión de que declaremos ilegales y nulas la Disposición Adicional Tercera y la Disposición Transitoria única, apartado tercero, del Reglamento aprobado por el citado Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre.
Al referirnos a la razonabilidad de la inclusión en el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones de las Disposiciones adicional tercera y transitoria, anticipamos que su Disposición Adicional Tercera desarrolla, con toda lógica, lo ordenado en los artículos 14 y 34.1 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, lo que, como vamos a explicar seguidamente, conduce a la desestimación de la petición formulada por las demandantes en relación con dicha Disposición Adicional tercera.
NOVENO.- El apartado primero de la Disposición adicional tercera se refiere exclusivamente a las asociaciones declaradas de utilidad pública, respecto de las que declara que, siempre que proceda, les serán aplicables las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad de las entidades sin fines lucrativos, aprobado por el artículo 1 del Real Decreto 776/1998, de 30 de abril.
El apartado primero del artículo 34 de la Ley 1/2002, 22 de marzo, entre las obligaciones de las asociaciones de utilidad pública, recoge las de rendir cuentas anuales del ejercicio anterior y depositar las cuentas en el Registro correspondiente, las que deberán expresar la imagen fiel del patrimonio, de los resultados y de la situación financiera, así como el origen, cuantía, destino y aplicación de los ingresos públicos percibidos.
La misma Ley Orgánica, en su Disposición final tercera, faculta al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de la propia Ley.
Es lógico que, en uso de esa facultad, se haya promulgado el precepto contenido en el apartado primero de la Disposición adicional tercera, cuya obligatoriedad queda condicionada a que en cada caso sea procedente, razón por lo que dicho precepto es conforme a derecho.
DÉCIMO.- Otro tanto cabe decir del apartado segundo de la Disposición Adicional Tercera, que se limita a prever un ulterior desarrollo reglamentario de un modelo de llevanza de la contabilidad, que podrá ser aplicado por las asociaciones que al cierre del ejercicio cumplan, al menos, dos de las condiciones que seguidamente se recogen en el propio precepto.
La norma combatida se limita, por tanto, a exigir que la Administración facilite a las asociaciones, en las que concurran al menos dos de las circunstancias que relata, un modelo de llevanza de contabilidad que podrá ser aplicado por esas Asociaciones.
Ninguna ilegalidad apreciamos en esa previsión, que responde al deber, impuesto a todas las asociaciones por el artículo 14.1 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, de llevar su contabilidad conforme a las normas específicas que resulten de aplicación, y a la facultad del Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de la propia Ley Orgánica reguladora del derecho de asociación.
DECIMOPRIMERO.- Se cuestiona también por las demandantes la legalidad del apartado tercero de la Disposición Transitoria única del indicado Reglamento, en la que se establece que “las asociaciones no adaptadas, ni disueltas, que actúen, en su caso, sin haber regularizado su situación registral se asimilarán a las asociaciones no inscritas a los efectos previstos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo”.
La expresión “en su caso”, contenida en el precepto combatido, se introdujo en la redacción definitiva del Reglamento por insinuación del Consejo de Estado, que consideró razonable la norma como simple aclaración que no se opone al régimen legal, si bien hizo notar que la Ley Orgánica no contiene una previsión específica de las consecuencias de no cumplir las asociaciones el deber de adaptación de sus estatutos a la nueva Ley Orgánica, que se limita a proclamar la conservación de la personalidad jurídica, la plena capacidad de esas asociaciones y su sujeción a la Ley.
Discrepamos nosotros de este parecer del Consejo de Estado en cuanto considera conforme a derecho esa disposición reglamentaria a pesar de no estar contemplada en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo.
No negamos la razonabilidad del precepto, equivalente a los que se han promulgado al innovar el régimen jurídico de las entidades mercantiles, pero no se trata de una cuestión de lógica sino de legalidad, y concretamente de si mediante un Reglamento cabe equiparar a las asociaciones inscritas, pero que no han adaptado sus estatutos a la nueva Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, a las no inscritas a los efectos contemplados en el apartado cuarto del artículo 10 de esta Ley Orgánica.
La Disposición Transitoria primera de la Ley Orgánica, reguladora del derecho de asociación, impone a las asociaciones, inscritas en el correspondiente Registro con anterioridad a la entrada en vigor de la propia Ley Orgánica, el deber de adaptar sus estatutos a la nueva Ley en el plazo de dos años, sin señalar las posibles consecuencias en el caso de incumplimiento de ese deber, precisando meramente que tales asociaciones inscritas con anterioridad quedan sujetas a la nueva Ley y conservarán su personalidad jurídica y la plenitud de su capacidad.
La cuestión, por tanto, se circunscribe exclusivamente a decidir si el Reglamento, dictado por el Gobierno en virtud de la facultad que la Disposición final tercera de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, le confiere, tiene habilitación suficiente para extender los efectos previstos por esta Ley Orgánica para las asociaciones no inscritas a las que, inscritas en el Registro correspondiente con anterioridad a la Ley Orgánica, no hubiesen cumplido el deber de adaptar sus Estatutos, en el plazo de dos años, a la nueva Ley, cuyas consecuencias son, según lo establecido en el apartado 4 del artículo 10 de dicha Ley Orgánica, que los promotores de la asociación responderán personal y solidariamente de las obligaciones contraídas con terceros, responsabilidad solidaria que se extiende a los socios por las obligaciones contraídas por cualquiera de ellos frente a terceros siempre que hubieran manifestado actuar en nombre de la asociación.
En contra del dictamen del Consejo de Estado, asumido por la Administración demandada, entendemos nosotros que el Reglamento carece de habilitación legal, a pesar de lo establecido en la Disposición final tercera de la Ley Orgánica, para imponer esa responsabilidad solidaria de los promotores y de los socios con la asociación frente a terceros.
El principio general en nuestro ordenamiento jurídico de que la solidaridad en el cumplimiento de las obligaciones no se presume, y que solamente habrá lugar a ello cuando la obligación expresamente lo determine, impide establecer reglamentariamente una excepción a ese principio.
Distintas causas, generalmente ligadas a la plena efectividad en la reparación de los perjuicios, han llevado a la jurisprudencia, en ocasiones, a declarar solidario ese deber, pero una cosa es que, como consecuencia de la actuación de los promotores de una asociación o de los asociados, pudiera declararse jurisdiccionalmente la responsabilidad solidaria de éstos con la de la asociación, y otra muy distinta que, sin establecerlo expresamente la Ley Orgánica reguladora del derecho de asociación, pueda el Reglamento que la desarrolla imponer tal responsabilidad solidaria por muy razonable que pueda parecer la solución.
La tacha de ilegalidad que, al parecer, intentó conjurar el Consejo de Estado cuando en su dictamen aconsejó introducir la expresión “en su caso”, con lo que la solidaridad podría limitarse a los supuestos en que, a la vista de lo acontecido, los jueces y tribunales declarasen tal responsabilidad de promotores y asociados cuando no se hubiesen adaptado los estatutos o la adaptación llevada a cabo no hubiese tenido acceso al Registro correspondiente, no se logra con expresión tan ambigua.
El precepto combatido, tal y como aparece redactado, no sólo resulta confuso sino que extiende, por vía reglamentaria, una responsabilidad solidaria de promotores y asociados, establecida por la Ley exclusivamente para las asociaciones no inscritas, a las asociaciones inscritas con anterioridad en el Registro correspondiente, cuyos estatutos, sin embargo, no se hubiesen adaptado en el plazo de dos años a la nueva Ley o la adaptación de éstos no hubiese tenido acceso al Registro, extensión reglamentaria que, por lo expresado, consideramos contraria a derecho y así lo debemos declarar con la consiguiente nulidad de pleno derecho del precepto que la establece, conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 103.1 y 106.1 de la Constitución, 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 23.1 y 2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, competencia y funcionamiento del Gobierno.
DECIMOSEGUNDO.- De acuerdo con lo dispuesto en los artículo 68.1 b), 70. 1 y 2, 71.1 a) y 2 y 72.2 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, procede la estimación parcial del recurso contencioso- administrativo y la declaración de nulidad radical, por ser contrario a derecho, del apartado 3 de la Disposición Transitoria única del Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y sus relaciones con las restantes Registros de Asociaciones, aprobado por Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, mientras que se deben rechazar las demás pretensiones formuladas en la demanda, debiendo ordenarse la publicación de la parte dispositiva de esta sentencia y precepto anulado en el Boletín Oficial del Estado.
DECIMOTERCERO.- Conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, al no apreciarse mala fe ni temeridad en los litigantes.
Vistos los preceptos citados y los artículos 6, 7, 12, 15, 17, 18 a 33 y 43 a 72 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Que, rechazando la causa de inadmisión planteada y estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo sostenido por la Procuradora Doña María de los Ángeles Galdiz de la Plaza, en nombre y representación de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid y de la Federación de Vecinos Eduardo Chao de Vigo, debemos declarar y declaramos la nulidad radical del apartado tercero de la Disposición Transitoria única del Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes Registros de Asociaciones, aprobado por Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, en el que se establece que “Las asociaciones no adaptadas, ni disueltas, que actúen, en su caso, sin haber regularizado su situación registral se asimilarán a las asociaciones no inscritas a los efectos previstos en el artículo 10 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo”, al ser este precepto contrario a derecho, mientras que debemos desestimar y desestimamos las demás pretensiones formuladas en la demanda y reiteradas en el escrito de conclusiones de las demandantes, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva se publicará inmediatamente en el Boletín Oficial del Estado,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
