§1018599
En relación con la justificación de la creación de las áreas de servicio, los arts. 19.1 de la Ley de Carreteras y 56.2 de su Reglamento, imponen a la Administración del Estado la obligación de facilitar la existencia de las áreas de servicios necesarias para la comodidad del usuario y el buen funcionamiento de la circulación. En consecuencia, la instalación de las áreas de servicio que la resolución recurrida contempla aparece plenamente justificada y en beneficio de los usuarios de la autovía.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 10 de marzo de 2006
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 6943/2003
Ponente Excmo. Sr. EDUARDO ESPÍN TEMPLADO
En la Villa de Madrid, a diez de Marzo de dos mil seis.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 6.943/2.003, interpuesto por la ASOCIACIÓN ZAMORANA DE EMPRESARIOS DE HOSTELERÍA, representada por el Procurador D. Manuel Francisco Ortiz de Apodaca García, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 20 de mayo de 2.003 en el recurso contencioso-administrativo número 1.375/2.001, sobre aprobación del expediente de información pública y aprobación definitiva del Estudio Informativo “Áreas de Servicio y de Descanso. A-52 Autovía de las Rías Bajas. Tramo: Benavente-Villavieja. Provincias de Zamora y Orense”.
Son partes recurridas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, el AYUNTAMIENTO DE CERNADILLA, representado por la Procuradora D.ª Mercedes Saavedra Fernández, y PROPERLY, S.A., representada por el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 20 de mayo de 2.003, desestimatoria del recurso promovido por la Asociación Zamorana de Empresarios de Hostelería contra las resoluciones del Ministerio de Fomento de fechas 22 de noviembre de 2.000 y de 9 de abril de 2.001, que desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra la anterior. La primera de ellas aprobaba el expediente de información pública y, asimismo, aprobaba definitivamente el Estudio Informativo de áreas de servicio de la autovía A-52 de las Rías Bajas, tramo Benavente-Villavieja, eligiendo como solución el establecimiento de dichas áreas en Camarzana de Tera (p.k. 26,500), Cernadilla (p.k. 62,200) y Cobreros (p.k. 88,000).
SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de julio de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal de la Asociación Zamorana de Empresarios de Hostelería compareció en forma en fecha 24 de septiembre de 2.003, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, formulando los siguientes motivos:
- 1º, por infracción del artículo 60 del Reglamento de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, en relación con los artículos 32.5º y siguientes y concordantes del mismo Reglamento y con los artículos 3 del Código Civil y 9 de la Constitución;
- 2º, por infracción del mismo artículo 60 del Reglamento de Carreteras, en relación con los artículos 32.5º y siguientes y concordantes del mismo, y con el artículo 9 de la Constitución y con los artículos 42 y 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y
- 3º, por infracción de los mismos artículos que expone como vulnerados en el motivo segundo.
Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case la recurrida, con los demás pronunciamientos que conforme a derecho correspondan.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 10 de noviembre de 2.004.
CUARTO.- Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que sea inadmitido o, en su defecto, desestimando el mismo, al ser la sentencia recurrida plenamente conforme a derecho, con imposición de las costas a la asociación recurrente por ser preceptivas.
Las otras partes recurridas personadas, Properly, S.A. y Ayuntamiento de Cernadilla, no han presentado escrito de oposición al recurso en el plazo otorgado para ello, por lo que se declaró caducado dicho trámite en cuanto a las mismas en resoluciones de fechas 21 de febrero de 2.005 y 21 de abril del mismo año, respectivamente.
QUINTO.- Por providencia de fecha 27 de octubre de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 28 de febrero de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso de casación.
La Asociación Zamorana de Emrpesarios de Hostelería recurre contra la Sentencia de 20 de mayo de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional. La Sentencia impugnada desestimó el recurso entablado contra la Resolución del Subsecretario del Ministerio de Fomento de 28 de noviembre de 2.000, sobre el expediente de información pública y aprobación definitiva del Estudio Informativo “Áreas de Servicio de la autovía A-52 de las Rías Bajas, tramo Benavente-Villavieja”, así como contra la Resolución del mismo órgano de 9 de abril de 2.001 que rechazó el recurso potestativo de reposición.
La Sentencia recurrida resumía el planteamiento de la demanda de la actora en los términos que se transcriben a continuación:
“La ASOCIACIÓN ZAMORANA DE EMRPESARIOS DE HOSTERLERÍA (AZEHOS) impugna la resolución del Subsecretario del Ministerio de Fomento, por delegación del Ministro, de 9 de abril de 2001 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Secretario de Estado, por delegación del Ministro, de 28 de noviembre de 2000 que aprueba el expediente de información pública y definitivamente el Estudio Informativo “Áreas de Servicio y de Descanso. A.52. Autovía de las Rías Bajas. Tramo: Benavente-Villavieja. El 1-E-93. Provincias de Zamora y Orense.
Dicha impugnación se fundamenta en la ausencia de declaración formal de utilidad pública motivada, es decir, de la necesidad social de realizar las áreas de servicio y descanso objeto del Estudio Informativo. Considera que dicha necesidad no concurre en este caso, ya que el trazado de la Autovía en este tramo discurre paralelo y muy cercano al de la CN-525, en cuyos márgenes se encuentran distribuidos un gran número de establecimientos dedicados a prestar el servicio necesario a los usuarios de dicha vía.” (fundamento de derecho primero)
El recurso de casación se formula mediante tres motivos, acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, en todos los cuales se aduce la infracción del artículo 60 del Reglamento de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, en relación con el artículo 32.5 y siguientes y concordantes del mismo Reglamento. Además, en el primer motivo, basado en la ausencia de declaración de utilidad pública de las áreas de servicio aprobadas, se invoca también la infracción de los artículos 3 del Código Civil y 9 de la Constitución. En el segundo motivo que se funda en la falta de motivación de la citada declaración de utilidad pública, se alega asimismo la infracción del artículo 9 de la Constitución y de los artículos 43 y 62 de la Ley 30/1992. Finalmente, el tercer motivo se funda en la innecesariedad para el interés público de las áreas de servicio aprobadas, y en él se añade también la queja de infracción de los mismos artículos que se invocan en el motivo segundo.
SEGUNDO.- Sobre los motivos primero y segundo, relativos a la falta de declaración de utilidad pública del Estudio informativo y a su falta de motivación.
En lo que respecta a la declaración de utilidad pública la Sentencia de instancia afirmaba lo siguiente:
“El artículo 32.5º del RD 1812/1994, por el que se aprueba el Reglamento de Carreteras, establece que “La aprobación definitiva de estudios o proyectos de carreteras implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a que se refieren los arts. 8 de la Ley y 36 de este Reglamento”, esto es de ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de expropiación forzosa, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres.
Por tanto, de conformidad con lo señalado en dicho precepto, la declaración de utilidad pública va implícita en la resolución aprobatoria del estudio informativo no siendo preciso, pues, una declaración expresa e independiente en tal sentido. Pero es que además, tal declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes es a los efectos o fines, como dice el Reglamento, de la expropiación forzosa, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres necesarias para llevar a cabo las obras derivadas del estudio o proyecto, pero no se identifica, como hace la parte actora con la necesidad o conveniencia de realizar dichas obras, cuestión que es previa a tal declaración de utilidad pública.
Esto es, una cosa es la necesidad o conveniencia de instalar áreas de servicio en la Autovía A-52 para facilitar la seguridad y la comodidad de los usuarios de la carretera, y otra muy distinta es que, una vez constatada dicha conveniencia se tramite el correspondiente procedimiento para su construcción, aprobando el preceptivo estudio informativo, previo sometimiento del mismo a información pública, el cual llevará implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación para expropiar, en su caso, los bienes o derechos necesarios para llevar a cabo las obras previstas en el mismo.” (fundamento de derecho segundo)
Afirma la Asociación recurrente en el primer motivo que la Sala ha interpretado de forma errónea el artículo 32.5 del Reglamento de Carreteras, cuyo significado es que la aprobación definitiva de estudios o proyectos de carreteras debe contener una declaración formal de utilidad pública, no que la misma está ya necesariamente implícita en la propia resolución de aprobación definitiva.
Se equivoca la actora en su interpretación del referido precepto, que ha sido bien aplicado por el Tribunal sentenciador. El tenor del mismo es claro y quiere decir precisamente lo que se afirma en el fundamento de derecho que se ha transcrito. El Reglamento ha querido que la propia aprobación definitiva de un estudio de carreteras o, en el supuesto de autos, de unas áreas de servicio no previstas inicialmente, suponga sin más trámite la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a los efectos que el propio precepto alegado contempla, la expropiación forzosa, la ocupación temporal o la imposición o modificación de servidumbres (artículo 8 de la Ley de Carreteras y 36 del Reglamento). Con esto último debe aclararse también un equívoco en el que incurre la recurrente y al que se refiere ya la Sentencia impugnada, y es que mientras que lo que pretende la actora es denunciar la innecesariedad para el interés público de que se creen las áreas de servicio aprobadas, la declaración de utilidad pública a la que se refiere el precepto no se refiere a tal cuestión, sino al cumplimiento de los requisitos necesarios para poder llevar a cabo las obras aprobadas. Esto es, siendo necesarias la declaración de utilidad pública y de la necesidad de ocupación para las afecciones de derechos necesarias para ejecutar la obra, el Reglamento establece que el acto de aprobación definitiva del estudio informativo supone por si mismo tales declaraciones. En realidad y como dice la Sala de instancia, pese a su equivocado planteamiento lo que la actora objeta es que la aprobación del Estudio Informativo no está justificada por el interés público ni motivada. Cuestión que plantea de manera directa en el tercer motivo y que, en puridad, no es a la que se refiere el precepto que se invoca, que contempla la declaración de utilidad pública y necesidad de urgente ocupación a los efectos legales que el mismo determina.
Ya de lo anterior se deduce también la falta de fundamento del motivo segundo, en el que se aduce la falta de motivación de la declaración de utilidad pública en caso de que hubiera de entenderse implícita. Lo que el precepto invocado implica al prever que la aprobación definitiva del estudio informativo supone la declaración de utilidad pública a los efectos previstos en el mismo precepto, es que la justificación de la propia aprobación definitiva sirve igualmente para justificar y motivar la utilidad pública requerida legalmente a los efectos de ocupación inmediata, expropiación y demás previsiones sobre servidumbres. Por consiguiente, la motivación cuya ausencia echa en falta la actora consta tanto en la memoria del estudio informativo como en la propia resolución impugnada de aprobación definitiva del mismo, en la que se examinan las alegaciones presentadas y las razones para tenerlas o no en consideración.
TERCERO.- Sobre el motivo tercero, relativo a la falta de justificación de la creación de las áreas de servicio aprobadas.
En relación con la justificación de la creación de las áreas de servicio aprobadas la Sentencia impugnada sostuvo lo siguiente:
“En definitiva, la cuestión que subyace a las pretensiones de la parte actora, es la conveniencia de instalar las áreas de servicio objeto del Estudio Informativo en la autovía A-52, en el tramo Benavente-Villavieja, pues considera que ello perjudicaría los intereses de sus asociados como empresarios de hostelería con establecimientos en la zona, y en particular en las inmediaciones de la CN-525.
Los artículos 19.1º Ley de Carreteras y 56.2º del Reglamento, imponen a la Administración del Estado la obligación de facilitar la existencia de las áreas de servicios necesarias para la comodidad del ususario y el buen funcionamiento de la circulación.
Las áreas de servicios son zonas colindantes con las carreteras, diseñadas expresamente para albergar instalaciones y servicios destinados a la cobertura de las necesidades de la circulación, pudiendo incluir estaciones de suministro de carburantes, hoteles, restaurantes, talleres de reparación y otros servicios análogos destinados a facilitar la seguridad y comodidad de los usuarios de la carretera (artículo 2.8 de la Ley y 56.1º del Reglamento).
Las áreas de servicio han de tener acceso directo desde la carretera, pudiéndose emplazar en uno o en ambos márgenes de ella (artículo 59.1º Reglamento) y se comunicarán con el exterior únicamente a través de la carretera. A estos efectos, en autopistas, autovías y vías rápidas se procederá a su cerramiento en el límite del dominio público (artículo 59.2º Reglamento). La necesidad de instalar áreas de servicios se deduce de la propia finalidad de las mismas, tal y como se expresa en al resolución impugnada, esto es, de facilitar la seguridad y comodidad de los usuarios y el buen funcionamiento de la circulación, de modo que para utilizar servicios de suministro de carburantes, hostelería, reparación de automóviles u otros necesarios para la circulación no sea preciso salir de la Autovía.
Tal finalidad no la cumplen los servicios existentes de la CN-525, dado que no reúnen los requisitos de tener acceso directo desde la carretera, y, por otro lado, el interés público representado por la facilidad y comodidad que a los usuarios de la autovía supone la existencia de áreas de servicio en la misma, no puede ceder frente a los intereses particulares de los recurrentes. Hay que tener en cuenta que una autovía es una vía rápida y que la obligación de salir de la misma para realizar actividades tales como repostar combustible, asistencia técnica al vehículo, comer, descansar u otras que precisen, implica una pérdida de tiempo y un inconveniente para los usuarios, puesto que, además, tales servicios se encuentran normalmente dispersos, obligando a aquéllos a realizar varios desplazamientos en caso de precisar más de uno de estos servicios. Esto no ocurre en el caso de las áreas de servicio en las que todos los servicios están ubicados en un mismo lugar.
En consecuencia, no se aprecia vulneración alguna del ordenamiento jurídico en la resolución impugnada y la instalación de las áreas de servicios que la misma contempla aparece plenamente justificada por las razones expuestas y en beneficio de los usuarios de la autovía, por lo que el recurso ha de ser desestimado confirmando dicha resolución.” (fundamento de derecho tercero)
Plantea la actora en este motivo la cuestión de fondo que le preocupa y es que, según su criterio, la existencia de todo tipo de servicios en la carretera nacional CN-525 que transcurre paralela a la autovía hace innecesaria la construcción de las áreas de servicio aprobadas. Dichas instalaciones de la CN-25 (estaciones de servicio, restaurantes, talleres, etc.), son perfectamente accesibles para los usuarios de la autovía, con salidas perfectamente señalizadas, y resultarían seriamente perjudicadas por la creación de las áreas de servicio aprobadas, originándose con ello graves problemas económicos y sociales a la zona.
Pues bien, no puede prosperar el motivo, puesto que se discute una apreciación de hecho de la Sala de instancia que se expresa mediante un juicio razonable que no puede ser calificado de arbitrario ni incurre en error manifiesto, lo que impide su revisión en esta sede casacional (entre otras muchas, sentencias de esta Sala de 25 de septiembre de 2.003 -R.C. 3.465/1.998-, de 24 de octubre de 2.003 -RC 3.925/1.998- y de 30 de diciembre de 2.003 -RC 3.083/1.999-). En efecto, en vía administrativa tanto el propio Estudio Informativo en su memoria como la Resolución aprobatoria del mismo que se recurrió justifican la conveniencia para los intereses generales de la construcción de las áreas de servicio aprobadas de acuerdo con las previsiones de la Ley de Carreteras. Y en lo que aquí importa, la Sentencia recurrida revisa y considera ajustada a derecho la citada apreciación sobre el interés público, en una fundamentación razonada y razonable sobre el caso concreto en la que se valoran tanto las circunstancias de hecho que concurren en el citado tramo de autovía, que no le sería posible a esta Sala rectificar en casación, como la finalidad de las previsiones legales respecto a las áreas de servicio. El motivo debe ser, por ello, rechazado.
CUARTO.- Conclusión y costas.
Al no prosperar ninguno de los motivos en que se basa el recurso de casación procede desestimarlo. Se imponen las costas a la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por la Asociación Zamorana de Empresarios de Hostelería contra la sentencia de 20 de mayo de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 1.375/2.001. Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPÍN TEMPLADO, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
