§1018282
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 14 de febrero de 2006
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 93/2004
Ponente Excmo. Sr. MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR
En la Villa de Madrid, a catorce de Febrero de dos mil seis.
Visto el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma del País Vasco contra el Real Decreto 217/2004, de 6 de febrero, sobre identificación y registro de los agentes, establecimientos y contenedores que actúan y se emplean en el sector lácteo, así como sobre el registro de los movimientos de leche, habiendo comparecido la citada Comunidad Autónoma del País Vasco y como el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 7 de julio de 2004 por la Comunidad Autónoma del País Vasco se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 217/2004, de 6 de febrero, sobre identificación y registro de los agentes, establecimientos y contenedores que actúan y se emplean en el sector lácteo, y sobre el registro de los movimientos de leche.
Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
SEGUNDO.- Conclusa la tramitación del recurso, señalose el día 25 de octubre de 2005 para su votación y fallo. No obstante, en 24 de octubre de 2005, con suspensión expresa del plazo para pronunciar el fallo, se sometió a las partes el posible fundamento de las pretensiones en el articulo 38.2 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal.
Habiendo formulado las partes sus alegaciones, se ordenó pasasen los autos al Magistrado Ponente.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El debate procesal versa en el presente supuesto sobre la conformidad a derecho de ciertos preceptos de un Reglamento sobre sanidad y comercialización de la leche. En el Boletín Oficial del Estado de 19 de febrero de 2004 se publicó el Real Decreto 217/2004, de 6 de febrero, por el que se regulan la identificación y registro de los agentes, establecimientos y contenedores en el sector lácteo, y el registro de los movimientos de la leche. Dicho Real Decreto se aprueba de acuerdo con el Reglamento CEE 178/2002, del Parlamento y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que además de adoptarse otras medidas se establecen los principios a que debe atenerse la legislación alimentaria. Por otra parte el referido Real Decreto se dicta en desarrollo de la Ley 8/2003, de 24 de abril, sobre Sanidad Animal.
Conocida la publicación de la norma, por el Gobierno del País Vasco, en 7 de abril de 2004 se dirigió requerimiento al Gobierno de la Nación de acuerdo con lo previsto en el articulo 44 de la Ley Jurisdiccional, para que derogase determinados preceptos del Real Decreto. Habiendo transcurrido mas de un mes sin obtener respuesta a dicho requerimiento, al entenderlo rechazado el Gobierno vasco interpuso contra el Real Decreto que antes se ha citado recurso contencioso administrativo.
SEGUNDO.- Debe precisarse de inmediato que en el recurso solo se impugnan determinados preceptos del Real Decreto, que son los mismos a los que se refería el requerimiento que hizo el Gobierno autónomo vasco al Gobierno de la Nación. No se recurre por tanto contra el Reglamento en su totalidad. Los preceptos impugnados son los siguientes. En primer lugar el articulo 7, que regula el registro de entregas de leche, recibo de entregas y registro de movimientos, registros estos que deben mantener en su explotación los productores de leche, dándose además normas sobre los movimientos sin duda comerciales de la leche producida. En segundo lugar se impugna la Disposición Final primera, según la cual el Real Decreto tiene carácter básico y se dicta en virtud de la habilitación contenida en la Disposición Final quinta de la Ley de Sanidad Animal 8/2003, de 24 de abril, y al amparo del articulo 149.1 de la Constitución, números 13 y 16, que atribuyen competencia exclusiva al Estado para las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y para la coordinación general de la sanidad. Por ultimo el recurso se entabla también contra el Anexo II al Real Decreto, sobre contenido mínimo de las etiquetas para identificación de los contenedores de leche.
Para la mejor comprensión del debate hay que tener en cuenta que el Gobierno vasco no impugna el desarrollo respecto a la materia del Reglamento CEE antes citado 178/2002, de 28 de enero. Por otra parte se muestra acorde con la necesidad de reglamentar la llamada trazabilidad de la leche (la serie de movimientos del producto desde la explotación productora a la comercialización y oferta al consumidor), y se cuida de precisar que la impugnación no se refiere al articulo 3 del Real Decreto, en el cual se regula el registro general de agentes del sector lácteo, registro éste que se llevará por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación incorporando los datos registrados por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
Pues el interés de la Comunidad Autónoma recurrente se centra en la defensa de su competencia, y en concreto la que le atribuye el articulo 10.9 de su Estatuto de Autonomía en materia de agricultura y ganadería de acuerdo con la ordenación económica general, así como también el articulo 18 del mismo Estatuto respecto al desarrollo legislativo y la ejecución en materia de sanidad. En uso o ejercicio de estas competencias la Comunidad Autónoma del País Vasco aprobó en su día el Decreto autonómico 360/1992, de 30 de diciembre, y la Orden de 20 de enero de 1997, que según se afirma regulan la materia de modo paralelo al sistema establecido por el Real Decreto impugnado. Se mantiene que esta normativa autonómica, en caso de desestimarse este recurso, quedaría desplazada ahora del ordenamiento jurídico.
TERCERO.- El planteamiento anterior motiva que se realice conjuntamente la impugnación del articulo 7 del Real Decreto y de la Disposición Final primera de esta norma, que establece el carácter básico del reglamento del Gobierno contra el que se recurre, por lo que, en virtud de dicho carácter, el articulo 7 resulta aplicable al País Vasco. La impugnación del Anexo II del Real Decreto sobre etiquetas de identificación de los contenedores de leche también es consecuencia desde luego del carácter básico del Real Decreto, y en ella esta interesada el Gobierno autónomo recurrente porque en su propia legislación se regula asimismo esta cuestión concreta.
Ahora bien, los problemas jurídicos centrales que deben estudiarse para la mejor resolución de este recurso pueden reducirse a tres enunciándolos en síntesis, si bien dos de ellos se encuentran íntimamente relacionados. El primero de ellos consiste en decidir si, como alega el Gobierno autónomo, el Gobierno de la Nación carecía de potestades para dictar el reglamento y por tanto al dictarlo ha actuado ultra vires. El segundo problema, en modo alguno desconectado del anterior, se refiere a si el Consejo de Ministros podía declarar validamente el carácter básico del Reglamento. Por ultimo hemos de resolver también sobre si ha sido conforme a derecho aprobar la regulación de los registros de entregas y movimientos de leche sin prever la intervención de las Comunidades Autónomas y, por lo que se refiere a este supuesto, del País Vasco.
En cuanto al primer problema, que se planeta en unos términos generales, entiende esta Sala que la regulación que se contiene en el Real Decreto no se ha efectuado ultra vires y que el Gobierno de la Nación tenia potestades suficientes para aprobarla. En este sentido debemos acoger la argumentación del Abogado del Estado cuando alega que el Real Decreto, según expresa su Exposición de Motivos, encuentra su fundamento en el Reglamento de CE 178/2002, lo cual reconoce además de modo expreso el Gobierno vasco recurrente. Por otra parte no se puede compartir el punto de vista de dicho Gobierno, de algún modo contradictorio, según el cual se está regulando una materia no contemplada en la Ley de Sanidad Animal 8/2003, de 24 de abril. La Comunidad Autónoma admite que la Disposición Final Primera de esta Ley contiene una cláusula genérica de previsión de desarrollo del texto legal (aunque niega que sea una habilitación para hacerlo mediante normas de carácter básico, de lo que vamos a ocuparnos después). Lo que sucede es que sostiene que la Ley de Sanidad Animal no regula los registros de entregas y movimientos de leche. Pero esta tesis procesal no puede compartirse a la vista del articulo 38.2 de la citada Ley, el cual dispone que cada explotación de animales deberá mantener actualizado un libro de explotación en el que se registrarán, al menos, los datos que la normativa aplicable disponga, del que será responsable el titular de la explotación. Aunque esta norma suponga un enunciado genérico, parece claro que contiene una previsión general a desarrollar después. Así lo demuestra la remisión a la normativa aplicable.
Por tanto hemos de concluir que, en términos generales, el Gobierno no se ha excedido de sus potestades al aprobar el Real Decreto, que encuentra su fundamento en el Reglamento comunitario y en la Ley de Sanidad Animal.
CUARTO.- Cuestión distinta es si resulta conforme a derecho haber atribuido al Real Decreto el carácter de legislación básica, punto especialmente sensible respecto al interés que esta defendiendo el Gobierno vasco. Hemos de convenir con éste en que la Disposición Final quinta de la Ley de Sanidad Animal no preceptúa que la legislación de desarrollo de esta Ley tenga el carácter de básico, pero ello no significa que esa atribución de carácter básico sea disconforme a derecho. A lo sumo se trata de una expresión desafortunada y errónea de la Disposición Final primera del Real Decreto, pero el tan repetido carácter básico puede encontrar otro fundamento.
Desde el punto de vista material no carece de importancia el dato de que se trata de una norma de desarrollo de un reglamento comunitario que ha de aplicarse en todo el territorio nacional, y regula el control de los movimientos de leche para asegurar la trazabilidad del producto, sin que estos movimientos vayan a limitarse ni mucho menos solo a los que tengan lugar dentro del territorio de una Comunidad Autónoma determinada.
Pero además hay que tener en cuenta que según la Disposición Final primera el Real Decreto encuentra su fundamento en los apartados 13 y 16 del articulo 149.1 de la Constitución. Ello se combate y se niega por la Comunidad Autónoma, pero esta negación carece de fundamento. Pues se argumenta que para que pueda ejercerse una potestad de coordinación es necesario que haya una materia a coordinar regulada por la Ley, y se mantiene que no es éste el caso por no encontrarse regulada la cuestión en la Ley de Sanidad Animal. Sin embargo ya se ha dicho que esta Sala entiende que la materia se contempla, aunque sea en términos generales, por el articulo 38.2 de la referida Ley. Por tanto no puede compartirse el argumento, y debe apreciarse que el Gobierno de la Nación puede coordinar la materia y aprobar legislación básica.
Otro aspecto de la cuestión es si en el supuesto estudiado el Gobierno podía establecer el carácter de legislación básica del reglamento, siendo así que la Ley no lo establece expresamente. El Gobierno vasco mantiene que ello no es conforme a derecho, tesis que avala con la cita de diversas Sentencias del Tribunal Constitucional, si bien expresa que en ocasiones este Tribunal ha reconocido que puede atribuirse el carácter de básica a una regulación por norma reglamentaria, aunque se afirma que ello se ha hecho únicamente en supuestos excepcionales. Así se mantiene con cita expresa de la Sentencia constitucional 223/2000.
Sin embargo debemos acoger al respecto la argumentación del Abogado del Estado, a tenor de la cual según la doctrina del Tribunal Constitucional y en especial de sus Sentencias de 28 de enero de 1982, 28 de abril de 1983 y 20 de mayo del mismo año (a las que se alude en la Sentencia constitucional citada que el Gobierno vasco menciona), el Gobierno de la Nación puede hacer uso de su potestad reglamentaria para regular aspectos básicos de una materia determinada. Así debemos apreciarlo en este supuesto, en el que se desarrolla un reglamento comunitario por una norma que ha de aplicarse en todo el territorio nacional.
Por tanto no acogemos las tesis procesales del Gobierno vasco que se han estudiado en este Fundamento de Derecho respecto a los principales problemas jurídicos planteados, por lo que con fundamento en esas tesis no debemos estimar el presente recurso.
QUINTO.- Pero debemos ocuparnos además de otras alegaciones relativas a las potestades del Gobierno vasco, que en su momento según se dice reglamentó validamente la materia, y al resultado de la regulación del Real Decreto en la medida en que incide en aquella reglamentación.
Ante todo debe hacerse constar que una y otras normas, las estatales y las autonómicas, no coinciden por completo, pues la finalidad del Decreto autonómico vasco 360/1992, de 30 de diciembre y de la Orden de 20 de enero de 1997 se refiere primordialmente a la asignación de cantidades de referencia y a la tasa suplementaria, aunque ciertamente se establecen controles y obligaciones de los productores y compradores de leche para instrumentar la eficacia de los mandatos.
No es menos cierto sin embargo que esta normativa queda ahora parcialmente desplazada, pero ello es análogo a lo que sucede en nuestro derecho cuando en una materia en que las Comunidades Autónomas tienen potestad legislativa aprueban leyes, que luego resultan total o parcialmente desplazadas al aprobarse legislación básica estatal. Desde luego esta posibilidad existe justamente porque ambos, el Estado y las Comunidades Autónomas, tienen competencias sobre la materia. En estos casos no puede decirse que se haya producido una invasión de competencias, y el efecto del solapamiento de una legislación y otra debe resolverse haciendo los necesarios ajustes en cumplimiento del principio de colaboración entre Administraciones publicas.
Resta por examinar la cuestión planteada por el Gobierno vasco de que una regulación conforme a derecho hubiera requerido que se diera intervención en la materia a la Comunidad Autónoma a propósito de los registros de entregas y movimientos de leche, como se hace en el articulo 3 del Real Decreto impugnado respecto al registro general de agentes del sector lácteo. Debemos apreciar desde luego que una interpretación conjunta de los números 1 y 2 del articulo 38 de la Ley de Sanidad Animal 8/2003, de 24 de abril, lleva a la conclusión de que las Comunidades Autónomas deben intervenir en una materia como la que nos ocupa. Pero ello no nos lleva a la conclusión de que el articulo 7 del Real Decreto impugnado sea contrario a derecho, incurriendo en una ilegalidad que podría decirse por omisión. Así es toda vez que esa intervención debe producirse cuando los Estatutos de Autonomía hayan otorgado competencias en la materia y como consecuencia de una recta aplicación de la Ley de Sanidad Animal, de modo que sin duda se producirán dos actuaciones paralelas, del Estado y las Comunidades, ambas igualmente validas, que deben coordinarse en aplicación del antes citado principio de colaboración entre Administraciones publicas. Es decir, la intervención de la Comunidad Autónoma puede tener lugar aunque sea con un fundamento legal y reglamentario diferente. Pero ello no implica que el Real Decreto impugnado sea contrario a derecho.
En consecuencia con todo lo anterior debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.
SEXTO.- No apreciamos temeridad ni mala fe a efectos de la imposición de costas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto; sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
