§1017055
Esta disposición reglamentaria no vulnera el principio de reserva de Ley ni desborda los límites materiales de la potestad reglamentaria, en cuanto que completa y precisa la regulación legal, concerniente a las consecuencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario. Por otro lado, el principio de confianza legítima no ha sido objeto de vulneración por la conducta, que la recurrente considera imputable a la Administración, de no requerir a la empresa subvencionada a que procediera a instar la modificación del proyecto inicial, a pesar de tener conocimiento del hecho de que la creación de puestos de trabajo se había realizado en un centro de trabajo distinto del establecido en las condiciones particulares, no sólo porque esa constancia se produce con posterioridad al término del periodo de vigencia de la subvención, sino porque este principio tiene que ser aplicado de forma conjunta y armónica con el principio de legalidad de la acción administrativa, permitiendo una adecuada convivencia entre los intereses públicos y los intereses privados afectados, que impide que, en el supuesto en que entre en juego la aplicación de los principios del Derecho subvencional, se pueda comprender con el significado de otorgar facultades a una de las partes para modificar unilateralmente las condiciones determinantes de la subvención.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 17 de enero de 2006
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1503/2003
Ponente Excmo. Sr. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Enero de dos mil seis.
VISTO el recurso de casación número 1503/2003, interpuesto por el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Entidad Mercantil INTERGLAS, S.A., con asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de diciembre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 430/1999, interpuesto contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de febrero de 1999, por la que se declara el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales otorgados a la Entidad Mercantil recurrente. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 430/1999, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 17 de diciembre de 2002, cuyo fallo dice literalmente: “FALLO: Desestimamos la demanda y confirmamos el acto impugnado. Sin costas.”.
SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil INTERGLAS, S.A., recurso de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 31 de enero de 2003 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
TERCERO.- Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 12 de marzo de 2003, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: “Que tenga por presentado este escrito con sus copias y poder, disponiendo la devolución de éste, previo testimonio en autos. Se tenga a esta parte por personada en tiempo y forma, y por interpuesto y formalizado el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada con fecha 17 de diciembre de 2002 por la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta), en el recurso contencioso administrativo núm. 6/430/99, y, previos los oportunos trámites, dicte Sentencia por la que se case, anule y revoque la recurrida, con la consecuente anulación del acto administrativo de que traía causa.”.
CUARTO.- La Sala, por providencia de 28 de octubre de 2004, admitió el recurso de casación.
QUINTO.- Por providencia de la Sala de fecha 25 de noviembre de 2004, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 12 de enero de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: “Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; le tenga, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; siga el procedimiento por todos sus trámites y, en su día, dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso confirme la que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la LJCA.”.
SEXTO.- Por providencia de fecha 11 de octubre de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de enero de 2006, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación.
Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de diciembre de 2002, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad Mercantil INTERGLAS, S.A. contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de febrero de 1999, que declara el incumplimiento total de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales otorgados por Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1992.
SEGUNDO.- Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.
En aras de una adecuada comprensión del debate casacional y con el objeto de delimitar el thema decidendi, procede reseñar que la Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad a Derecho de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 15 de febrero de 1999, en base a considerar acreditado el incumplimiento de las condiciones particulares establecidas para el disfrute de los incentivos regionales, en relación con las inversiones proyectadas por importe de 585.666.000 pesetas, al haberse justificado exclusivamente inversiones por importe de 477.265.646 pesetas, lo que supone un grado de incumplimiento del 18,51%, y en relación con el empleo que compromete la creación y mantenimiento de 35 puestos de trabajo y el mantenimiento de 412 puestos de trabajo, al considerar que, aunque se había logrado el objetivo de mantenimiento de los referidos 412 puestos de trabajo, se había incumplido la condición de creación de puestos de trabajo al sólo poder computar la creación de 11 puestos de trabajo en el municipio en el que se vinculó la ayuda, lo que supone un incumplimiento superior al 50%, que permite deducir que no se ha vulnerado el principio de proporcionalidad, según se razona sustancialmente en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto de la sentencia, en los siguientes términos:
“Del análisis del expediente administrativo, y más concretamente de la información previa sobre el grado de incumplimiento de las condiciones establecidas realizado por la Subdirección General de la Inspección y Control de Incentivos Económicos Regionales, se desprende que la recurrente no ha cumplido con las condiciones establecidas. Así, cabe analizar separadamente las siguientes:
a) Inversiones:
La Administración reconoce que se realizaron por importe de 477.265.646 pts., por debajo por lo tanto de los 585.666.000 pts. previstos. Sin embargo, el grado de cumplimiento en este punto, en el supuesto más desfavorable para la recurrente, que afirma haber realizado una inversión superior más elevada aunque inferior a la fijada en las condiciones, sería parcial, pues el grado de cumplimiento supera el 50% de lo previsto.
b) Empleo:
En el referido informe y sobre la base de certificaciones expedidas por el Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social, se señala que aunque se han mantenido los 412 puestos de trabajo existentes, no se han creado en el municipio al que se vinculó la ayuda, los 35 comprometidos, pues sólo constan 11 computables. La cuestión no radica en una diferente interpretación sobre contratos computables o no, sino en el hecho de que la recurrente pretende la computación de empleados de centros de trabajo ubicados en otra isla.
Así las cosas, no puede prosperar la petición de la recurrente, por cuanto consta acreditado el incumplimiento de las condiciones mediante informes técnicos de la Administración, sin que haya desvirtuado estas consideraciones. Aunque el incumplimiento de la primera condición es parcial, el de la segunda, relativa al empleo es superior al 50%, siendo el criterio de esta Sección el de que basta el incumplimiento total de una sola de las condiciones establecida como principal (y la relativa al empleo sin duda lo es) para que se estime que el grado de incumplimiento ha sido total y en consecuencia sea ajustado a derecho el acto impugnado y con respecto al principio de proporcionalidad. Sobre este punto sólo cabe añadir que los términos en los que se concedió la subvención son claros y terminantes, sin que la beneficiaria pueda variar unilateralmente los términos de la misma, razón por la que no pueden computarse los puestos de trabajo creados fuera del municipio al que se liga la concesión.”.
La sentencia rechaza, asimismo, que la Administración estuviera obligada a modificar el presupuesto inicialmente presentado, al amparo del artículo 32 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, concerniente al cambio de ubicación de las inversiones proyectadas y la creación de puestos de trabajo, al haberse promovido dicha petición una vez concluido el plazo de vigencia de la subvención, según se afirma en el fundamento jurídico cuarto in fine:
“Finalmente, tampoco pueden aceptarse las alegaciones relativas a la necesidad de reconvertir el procedimiento de incumplimiento en otro de modificación de las condiciones y ello porque esta circunstancia, como recordó el Abogado del Estado, está sujeta al seguimiento de un procedimiento riguroso que debe iniciar el afectado, y no la Administración. Por otra parte, el art. 32 RD 1535/1987 en el que se asa esta pretensión sólo es aplicable en el periodo de vigencia de la subvención y no “a posteriori”, sin que los principios de confianza legítima ni apariencia del buen derecho sean de aplicación en el presente caso, pues se refieren a presupuestos y circunstancias totalmente alejadas de la realidad objeto de enjuiciamiento.”.
TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.
El recurso de casación interpuesto por la Entidad Mercantil INTERGLAS, S.A., se articula en la formulación de dos motivos que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:
En el primer motivo de casación, se aduce que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 7, apartado 1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, en relación con los artículos 32 y 35 apartados 3 y 4 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que desarrolla aquélla norma, y ha vulnerado el principio de confianza legítima al aplicar, para la solución del litigio, lo dispuesto en el artículo 37.4 del Real Decreto 1535/1987, sin tomar en consideración el contenido de los referidos preceptos reglamentarios, y obviar que la Dirección General de Inventivos Regionales esta obligada a resolver la incidencia suscitada sobre el cambio parcial de la ubicación de la inversión proyectada, “a la que necesariamente se une la creación de los puestos de trabajo de Gran Canaria a Tenerife”, antes de iniciar el procedimiento de incumplimiento.
Se argumenta en desarrollo de esta pretensión casacional que la sentencia habría vulnerado el principio de proporcionalidad al no tener en cuenta que, conforme al artículo 36 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que considera la norma aplicable, el incumplimiento parcial de las condiciones impuestas relativas a la creación de los puestos de trabajo, en relación con las circunstancias concurrentes, no puede ser sancionado con la pérdida total de la subvención.
Se afirma, además, que el artículo 37.4 del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, aplicado por la Sala de instancia, que determina que, tratándose de condiciones referentes a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, si el incumplimiento excede del 50% o tuviera como resultado la destrucción de empleo se entendería que es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas, infringe el artículo 7.1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, al incurrir en falta de cobertura.
En la exposición del segundo motivo de casación, se denuncia que la Sala de instancia ha infringido el artículo 71.3 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no deducir de la interpretación de este precepto, conforme a los principios de buena fe y de confianza legítima, la obligación de la Administración de recabar de la empresa INTERGLAS, S.A. que presente la solicitud tendente a modificar el expediente de otorgamiento de subvención para adecuarse a la circunstancia de cambio de ubicación sobrevenida en relación con el proyecto inicial.
CUARTO.- Sobre el primer motivo de casación.
El primer motivo de casación, fundamentado en la infracción del artículo 7.1 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, y de los artículos 32 y 35 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, y el artículo 37 del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, y más concretamente, por vulneración del criterio de proporcionalidad, debe ser desestimado al carecer de fundamento porque descansa en la exposición de un frágil argumento de considerar que no puede hablarse de incumplimiento total en relación con la empresa recurrente, ya que según se aduce, se han cumplido, aún parcialmente, los objetivos económicos y de carácter social que motivaron el otorgamiento de la subvención, y que contradice el contenido literal de los preceptos invocados, y se sustenta en la formulación de un criterio de interpretación de las reglas procedimentales que rigen el otorgamiento de subvenciones en este ámbito, que no tiene respaldo en el ordenamiento jurídico aplicable.
A estos efectos, siguiendo la convincente exposición doctrinal expuesta por la sentencia de instancia en su fundamento jurídico segundo, resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.
Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000), y de 4 de noviembre de 2005 (RC 398/2003) la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan.
En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.
Por último, la subvención no responde a una “causa donandi”, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un “modus”, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 “ad exemplum”).
Nuestra jurisprudencia, como se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.
Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.
La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.
Expuestos los principios que rigen la subvención en nuestro ordenamiento jurídico, debe significarse que la Sala de instancia ha realizado un juicio ponderado sobre las circunstancias objetivas concurrentes, considerando acreditado el incumplimiento de las condiciones sociales a cumplir, impuestas en la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1992, por la que se conceden incentivos regionales previstos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, para la realización de un proyecto de inversión, y concretamente, por la resolución individual de concesión del Director General de Análisis y Programación Presupuestaria de 12 de enero de 1993, que determina con claridad, según refiere la condición particular 2.2, que la empresa está obligada en el centro de trabajo objeto de este proyecto -Las Palmas de Gran Canaria (Condición General 1.4)-, y a lo largo del periodo de vigencia de esta subvención a crear y mantener 35 puestos de trabajo, y además, a mantener los 412 puestos de trabajo existentes.
No cabe apreciar que la Sala de instancia, al confirmar la licitud de la resolución impugnada, vulnere el criterio de proporcionalidad que, conforme al artículo 37 del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, que modifica el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, aprobado por Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, modula la procedencia del reintegro total o parcial de las cantidades percibidas, en relación con la naturaleza y la extensión y el grado de incumplimiento de las condiciones impuestas, porque, en referencia a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, este precepto determina que si el incumplimiento excediera del 50 por 100 o tuviera como resultado la destrucción de empleo, se entendería que es total, con el efecto de deber reintegrarse todas las cantidades percibidas.
Esta disposición reglamentaria, en que la Sala funda su pronunciamiento, y que resulta plenamente aplicable a este supuesto en razón de la fecha de inicio del procedimiento de incumplimiento, se dicta al amparo de la Disposición Adicional de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, que habilita al Gobierno para dictar cuantas disposiciones exija el desarrollo de esa Ley, no vulnera el principio de reserva de Ley ni desborda los límites materiales del ejercicio de la potestad reglamentaria, en cuanto que completa y precisa la regulación legal que establece el artículo 7, concerniente a las consecuencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, en relación con la pérdida total o parcial de los beneficios concedidos, ateniendo a una razón objetiva y sustancial, vinculada al objeto de los incentivos en un ámbito de Derecho material que se inscribe en las relaciones especiales de sujeción.
Acierta la Sala de instancia al razonar que el artículo 32 del Real Decreto 1535/1987, resulta inaplicable en este supuesto, por contradecir el principio de buena fe, al no haberse promovido por la empresa beneficiaria de la subvención el procedimiento adecuado para que fuera autorizado por la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales el cambio parcial de ubicación de la actividad que afectaría a la distribución de los puestos de trabajo de Las Palmas de Gran Canaria y Tenerife, porque como se aprecia en el Informe Propuesta de resolución del expediente de incumplimiento de la Subdirección de Inspección y Control de 18 de diciembre de 1998, en todo caso, dicho expediente de modificación vinculado a la ejecución del proyecto, debió haberse iniciado mientras estuvo vigente el plazo, que expiró el 12 de enero de 1995.
El principio de confianza legítima no ha sido objeto de vulneración por la conducta, que la recurrente considera imputable a la Administración, de no requerir a la empresa subvencionada a que procediera a instar la modificación del proyecto inicial, a pesar de tener conocimiento del hecho de que la creación de puestos de trabajo se había realizado en un centro de trabajo distinto del establecido en las condiciones particulares, no sólo porque esa constancia se produce con posterioridad al término del periodo de vigencia de la subvención -escrito de la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias a la Secretaría General de la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales de 26 de agosto de 1996, para el cobro total de la subvención-, sino porque este principio, que se consagra en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero, que se deriva del principio constitucional de seguridad jurídica, y que tiene por finalidad, entre otras manifestaciones y principios, garantizar la previsibilidad de las normas y de las situaciones y relaciones jurídicas entre los particulares y la Administración que se suscitan en el marco del Estado de Derecho, conforme a los principios que rigen la actuación de la Administración que enuncia el artículo 103 de la Constitución, y evitar su alteración arbitraria, tiene que ser aplicado de forma conjunta y armónica con el principio de legalidad de la acción administrativa, permitiendo una adecuada convivencia entre los intereses públicos y los intereses privados afectados, que impide que, en el supuesto en que entre en juego la aplicación de los principios del Derecho subvencional, se pueda comprender con el significado de otorgar facultades a una de las partes para modificar unilateralmente las condiciones determinantes de la subvención.
El principio de protección de la confianza legítima, que rige las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, en un Estado social y democrático de Derecho, que proporciona un marco de actuación de los particulares caracterizado por las notas de previsibilidad y seguridad jurídica, y cuya normatividad en nuestro ordenamiento jurídico público se reconoce en las cláusulas del artículo 103 de la Constitución, según afirmamos en la sentencia de esta Sala de 7 de febrero de 2005 (R 44/2003), y que garantiza que los ciudadanos puedan confiar legítimamente en que la Administración realizará una interpretación aplicativa del ordenamiento jurídico administrativo uniforme y no discriminatoria, y que no se aparte de sus propios precedentes, no ha sido menoscabado en este supuesto al corresponder la carga de instar el procedimiento de modificación del proyecto inicial a la Entidad mercantil beneficiaria de la subvención.
La circunstancia de que la Administración no haya iniciado un procedimiento para sancionar el incumplimiento de las condiciones impuestas por la empresa recurrente, no permite concluir que deba aplicarse la precisión normativa establecida en el artículo 35.4 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, en su redacción debida al Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, que regula el supuesto de que “cuando se acredite que el incumplimiento no resulte de gran entidad, no sea imputable a la empresa beneficiaria, o circunstancias de interés público así lo aconsejen, la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales podrá optar por incoar procedimiento de modificación del proyecto inicial”, al no concurrir ninguno de los presupuestos fácticos determinantes de su aplicación, y fundarse en una interpretación subjetiva de este precepto, que soslaya que el incumplimiento del objetivo de creación de empleo se caracteriza de grave, conforme a lo dispuesto en el artículo 37 del referido reglamento.
En todo caso, debe referirse que, conforme es doctrina reiterada de esta Sala, expuesta en la sentencia de 8 de junio de 2005 (RC 1880/2002), “el acto administrativo que se limita a declarar el incumplimiento de las condiciones y la reducción a cero de la subvención en su día otorgada, sin imponer ninguna de las verdaderas sanciones (multa pecuniaria; pérdida, durante un plazo de hasta cinco años, de la posibilidad de obtener subvenciones públicas y prohibición, durante un plazo de hasta cinco años, para celebrar contratos con el Estado u otros Entes públicos) que se prevén para los supuestos correspondientes”, no tiene carácter sancionador porque “como es bien sabido, las sanciones en esta materia son “independientes de la obligación de reintegro”, de modo que la resolución que se limita a exigir éste no tiene, de suyo, carácter sancionador.”.
QUINTO.- Sobre el segundo motivo de casación.
El segundo motivo de casación debe ser desestimado al no apreciarse que la Sala de instancia haya infringido el artículo 71.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece “que en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla”.
Del enunciado de este precepto procedimental no se desprende la interpretación que sostiene la Entidad recurrente de que la Administración estaba obligada, y no meramente facultada, a requerirle para que presentara la solicitud de modificación del proyecto inicial para adecuarlo a las condiciones sobrevenidas de modificación de la ubicación de los puestos de trabajo, antes de proceder a iniciar el procedimiento de incumplimiento, porque, como argumenta con rigor jurídico el Abogado del Estado, la finalidad de esta disposición es facultar al órgano instructor del expediente administrativo para que pueda recabar de los interesados las modificaciones o rectificaciones pertinentes para corregir defectos de la solicitud o completar formulaciones erróneas, incorrectas o insuficientes planteadas, que no tiene nada que ver con la cuestión planteada en este proceso.
Y debe advertirse que la invocación del artículo 71.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no puede desplazar la regulación procedimental específica establecida en los artículos 32 y 35 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, que establecen de forma precisa la regulación de las incidencias sobrevenidas posteriores a la concesión, concernientes a la modificación del proyecto inicial y las formalidades y garantías del expediente de incumplimiento.
Debe referirse que, como sostiene la Sala de instancia, la pretensión formulada de convertir el procedimiento de incumplimiento en un procedimiento de modificación del proyecto inicial, no tiene cobertura en el artículo 32 del Real Decreto 1535/1987, debiendo éste, necesariamente, iniciarse por el afectado, por lo que se infiere que no concurre el presupuesto de hecho que determina la aplicación del invocado artículo 71.3 de la Ley procedimental administrativa común, al no estar vinculada la Administración a promover de oficio la concesión de un trámite de subsanación tendente a modificar el proyecto inicial una vez transcurrido el plazo para ejecutar el mismo.
No puede por tanto reprocharse a la Administración que no ejerciera la facultad procedimental contenida en el artículo 71.3 de la Ley procedimental administrativa común, al constar en el expediente de incumplimiento los elementos de hecho necesarios para dictar la resolución que estimó pertinente, de conformidad con el artículo 89 de la referida Ley procedimental administrativa común.
Procede, consecuentemente, al desestimarse los motivos de casación articulados, declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil INTERGLAS, S.A., contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de diciembre de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 430/1999. SEXTO.- Sobre las costas procesales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a las partes recurrentes.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Primero.- Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil INTERGLAS, S.A., contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de diciembre de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 430/1999.
Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.
