INFORME AL ANTEPROYECTO DE LEY SOBRE EL ACCESO A LAS PROFESIONES DE ABOGADO Y PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES

§1013100

Con fecha 1 de agosto de 2005 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) el texto del Anteproyecto de Ley sobre el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales, remitido por el Secretario de Estado de Justicia, a efectos de la emisión del preceptivo informe.

La Comisión de Estudios e Informes, en su sesión del día 12 de septiembre de 2005, acordó designar Ponente al Excmo. Sr. Vocal D.

Javier Laorden Ferrero, y en reunión de fecha 26 de septiembre de 2005, aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno del Consejo General del Poder Judicial.

II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.

La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial se contempla en el artículo 108.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; en concreto su apartado e) determina que dicha función tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.

A la luz de esta disposición legal, en una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad de informe que en ella se reconoce al Consejo General del Poder Judicial, el parecer que le corresponde emitir sobre el Proyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.

No obstante la aludida limitación material de la potestad de informe del Consejo General del Poder Judicial, la función consultiva de este órgano constitucional ha sido entendida, en principio, en términos amplios. Así, el Consejo General del Poder Judicial ha venido delimitando el ámbito de su potestad de informe partiendo de la distinción entre un ámbito estricto, que coincide en términos literales con el ámbito material definido en el citado artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y un ámbito ampliado, que se deriva de la posición de este Consejo como órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial. Dentro del primer ámbito, el informe que debe emitirse se habrá de referir, de manera principal, a las materias previstas en el precepto citado, eludiendo, con carácter general al menos, la formulación de consideraciones relativas al contenido del Proyecto en todas las cuestiones no incluidas en el citado artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cuanto al ámbito ampliado, el Consejo General del Poder Judicial se reserva la facultad de expresar su parecer también sobre los aspectos del anteproyecto que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.

III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

El Proyecto que se examina está integrado por una Exposición de motivos, seis artículos integrados en tres Capítulos: disposiciones generales; obtención de la capacitación profesional y acreditación de la capacidad profesional; cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

La Exposición de motivos detalla las razones que justifican la regulación que se efectúa y su conexión con los mandatos del texto constitucional. En primer lugar, se destaca que la regulación del régimen de acceso a la profesión de Abogado es una exigencia derivada de los artículos 24 y 17.3 de la Constitución, en cuanto estos profesionales son actores fundamentales en la impartición de justicia y la calidad del servicio que prestan redunda directamente en la tutela judicial efectiva que nuestra Constitución garantiza a la ciudadanía. La Ley se configura asimismo como complemento de lo dispuesto al efecto en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que consagra la función de los Abogados, a los que se reserva la dirección y defensa de las partes, de modo que a los mismos corresponde garantizar la asistencia letrada al ciudadano en el proceso, de forma obligatoria cuando así lo exija la norma procesal y, en todo caso, como derecho a la defensa expresamente reconocido por la Constitución; la asistencia del Abogado comprende también las actuaciones tendentes a evitar el proceso mediante fórmulas preventivas y compositivas así como, en general, el asesoramiento en derecho. En relación con los Procuradores, la LOPJ les otorga la representación de las partes cuando así lo establezca la norma procesal y garantiza la asistencia jurídica, siendo pues imprescindible prever también los requisitos necesarios para el acceso a esta profesión, en línea con la tradición que ya existió en España.

Se alude, en segundo lugar, a la experiencia de derecho comparado que muestra que la actuación ante los Tribunales y, en general, la actividad de asistencia jurídica requiere la acreditación previa de una capacitación profesional adicional a la obtención de la titulación universitaria, entendiendo que la tendencia hacia la integración en Europa hace imprescindible la homologación de estas profesiones jurídicas, en orden a garantizar la fluidez en la circulación y el establecimiento de estos profesionales. A juicio del Anteproyecto, ello justifica la regulación de dos títulos profesionales complementarios al título universitario en Derecho: el título profesional de Abogado, exigible para prestar asistencia jurídica utilizando la denominación de Abogado, y el título profesional de Procurador, exigible para actuar ante los Tribunales en calidad de tal.

En tercer lugar, se pone de manifiesto que la exigencia de capacitación profesional de estos colaboradores en el ejercicio de la tutela judicial efectiva ha sido una constante reivindicación de los representantes de estas profesiones, que se ha recogido en todos los Congresos de la Abogacía Española celebrados desde 1970 y en las reuniones de las Juntas de Gobierno de los Colegios de Abogados desde 1994. La misma reivindicación se ha incluido en el Congreso Nacional de la Procura celebrado en el año 2000.

La necesidad de capacitación práctica de estos profesionales se incluye también en el Libro Blanco de la Justicia, presentado por el Consejo General del Poder Judicial en 1997, en las Conclusiones de la X Conferencia de Decanos y Decanas de las Facultades de Derecho de las Universidades Españolas (2004) y, de modo muy significativo, en el Pacto de Estado sobre la Justicia, del año 2001, en donde se prevén “fórmulas homologadas con los países miembros de la Unión Europea para garantizar la preparación para el ejercicio de la profesión”.

La Exposición de motivos considera que una de las claves del sistema que se implanta es el de conjugar la formación universitaria con el acervo de experiencia de los Colegios Profesionales, mediante un sistema en que los cursos de formación van acompañados de un período de prácticas profesionales externas cuya existencia se asegura mediante convenio entre la Universidad y los Colegios Profesionales. En todo caso, para garantizar de forma objetiva la capacitación profesional se incluye al final del período formativo práctico una evaluación de carácter general, creando a tal fin una Comisión integrada por una representación de los sectores universitarios y profesionales afectados.

En cuanto al contenido concreto del articulado, señala la exposición de motivos que el objeto del Anteproyecto es la regulación de dos títulos acreditativos de la aptitud profesional, el de Abogado y el de Procurador, sin que se interfiera más allá en los presupuestos de ejercicio profesional respectivo. De conformidad con el Título II, la formación será impartida de modo preferente por las Universidades, si bien los cursos serán acreditados conjuntamente por el Ministerio de Justicia y el de Educación y Ciencia al tratarse de un título profesional y a efectos de admitir los correspondientes programas de estudios como suficientes para la capacitación profesional. Se reconoce asimismo la validez de la formación impartida en las Escuelas de Práctica Jurídica de Abogados y demás centros homologados por las Corporaciones Profesionales.

En cuanto a la evaluación final, ésta tiene un carácter único en todo el territorio nacional, con el fin de garantizar su objetividad, pero por razones de operatividad se descentraliza mediante la creación de una comisión evaluadora en el territorio de cada Comunidad Autónoma donde tengan su sede los Centros que impartan esta formación práctica.

Respecto a las disposiciones que complementan el texto, se destaca en la exposición de motivos el establecimiento de un amplio periodo de “vacatio legis” para la entrada en vigor de la norma, con el objeto de que no se quiebren las expectativas de los actuales estudiantes de la licenciatura o grado en Derecho. El texto resuelve asimismo la cuestión de aquellos que ejercen el derecho desde funciones para cuyo desempeño han superado pruebas competitivas acreditativas de capacitación jurídica, a los que se excluye de una evaluación reiterativa si deciden desempeñar la Abogacía o la Procura.

Por último se hace mención a que la regulación de la materia encuentra fundamento en la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.1ª, 6ª y 30ª de la Constitución, de acuerdo con el artículo 36 de la misma, por lo que sus previsiones serán de aplicación en todo el territorio nacional, lo cual constituye, además, una exigencia de la homogeneidad exigible a un servicio de tal interés público.

El Capítulo I contiene las “Disposiciones Generales”, entre las cuales incluye el artículo 1 la determinación del objeto y finalidad de la Ley, que se concreta a la regulación de las condiciones de obtención del título profesional de Abogado y del de Procurador de los Tribunales, como colaboradores en el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y con el fin de garantizar el acceso de los ciudadanos a un asesoramiento, defensa jurídica y representación técnica de calidad.

La obtención del título profesional de Abogado es necesaria para el desempeño de la asistencia letrada en los procesos judiciales y extrajudiciales en los que la normativa vigente imponga o faculte la intervención de Abogado y, en todo caso, para prestar asistencia letrada o asesoramiento en Derecho utilizando tal denominación. Se especifica que quienes estén en posesión del título de Licenciado en derecho o del título de Grado que lo sustituya, podrán prestar asesoramiento en derecho utilizando la denominación de Consultor legal.

La obtención del título profesional de Procurador de los Tribunales será necesaria para el desempeño de la representación legal de las partes en los procesos judiciales en calidad de tal, así como para la utilización de esta denominación.

En ambos casos, la obtención de los títulos será requisito imprescindible para la colegiación en los correspondientes Colegios Profesionales. Si bien los Consultores Legales podrán colegiarse en tal calidad en los Colegios de Abogados en la forma que reglamentariamente se determine.

En cuanto a la acreditación de aptitud profesional, el artículo 2 determina que tendrán derecho a obtener el título profesional de Abogado o Procurador de los Tribunales, quienes se encuentren en posesión del título universitario de Licenciado en Derecho o del Título de Grado que lo sustituya y superen la correspondiente formación especializada y la evaluación regulada en el Anteproyecto, correspondiendo la expedición de los títulos profesionales al Ministerio de Educación y Ciencia.

El Capítulo II, relativo a la “Obtención de la capacitación profesional” contempla los cursos de formación para Abogados (artículo 3), que podrán ser organizados por las Universidades públicas y privadas y deberán ser acreditados conjuntamente por el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Educación y Ciencia, sin perjuicio de las autorizaciones y aprobaciones exigidas por la normativa educativa a efectos de su validez y titulación académica, y deberán comprender necesariamente la realización de un período mínimo de prácticas externas y de una evaluación. Se remite al Reglamento la regulación detallada de los requisitos que deberán cumplir tales cursos, si bien se contemplan expresamente dos garantías, por un lado, la presencia de un tercio, al menos, de profesionales colegiados en el profesorado y la duración de los cursos, que será de 60 créditos. Lo señalado será de aplicación a los cursos de formación para el acceso a la Procura, de acuerdo con la específica regulación que se establezca reglamentariamente.

De conformidad con el artículo 4, los cursos podrán ser también impartidos por las Escuelas de Práctica Jurídica y otros centros de formación práctica profesional para Graduados en Derecho, siempre que cumplan los debidos requisitos de homologación contemplados en la Ley, entre los cuales está el de acreditar la celebración de un convenio con una Universidad pública o privada por el que se garantice el cumplimiento de la exigencias generales antes mencionadas.

El artículo 5 regula las prácticas externas en actividades propias del ejercicio de la Abogacía o la Procura, disponiendo que deberán constituir un tercio, al menos, del contenido formativo de los cursos y en ningún caso implicarán relación laboral o de servicios, remitiendo su regulación a la norma reglamentaria. Las prácticas se realizarán bajo la tutela de un Abogado o Procurador que cuente con un ejercicio profesional superior a cinco años, remitiendo a los Estatutos Generales de la Abogacía y de la Procura la reglamentación de los demás requisitos para el desempeño de la tutoría.

En los supuestos en que el curso de formación sea impartido por la Universidad o por los centros de formación práctica para Graduados en Derecho, deberá acreditarse la existencia de un convenio entre la Universidad o Centro formativo y al menos un Colegio Profesional de Abogados o Procuradores, que establezca el programa de prácticas, la designación de los tutores, lugares donde se efectuarán las prácticas y mecanismos de control del ejercicio de éstas, dentro de los requisitos fijados reglamentariamente.

El Capítulo III, sobre la “Acreditación de la capacitación profesional”, está integrado por el artículo 6, en el que se contempla la evaluación de la aptitud profesional, que se define como la acreditación, de modo objetivo, de la formación práctica suficiente para el ejercicio de la respectiva profesión, incluido el conocimiento de las respectivas normas deontológicas y profesionales. Las comisiones para la evaluación serán convocadas por el Ministerio de Justicia y el de Educación y Ciencia, oídas las Comunidades Autónomas, el Consejo de Coordinación Universitaria y el Consejo General de la Abogacía o el Consejo General de los Colegios de Procuradores.

Se remite al Reglamento la regulación de la composición de la Comisión evaluadora, si bien se contempla expresamente que habrá de asegurarse la participación en ellas de representantes del Ministerio de Justicia y del de Educación y Ciencia y de miembros designados a propuesta de la respectiva Comunidad Autónoma que tenga asumidas competencias sobre la Administración de Justicia. En la misma habrá también miembros designados a propuesta del Consejo General de la Abogacía Española y del de los Procuradores de los Tribunales respectivamente, y de los Consejos autonómicos, según disponga la normativa autonómica.

La evaluación tiene una periodicidad mínima anual, no está sujeta a un número limitado de plazas y su contenido será único para todo el territorio español en cada convocatoria. Se remite al Reglamento el procedimiento de fijación del contenido concreto de cada evaluación, que se efectuará por el Ministerio de Justicia con participación de las Universidades organizadoras de los cursos, del Consejo General de la Abogacía o de los Procuradores de los Tribunales, o de sus respectivos Consejos autonómicos, así como también el procedimiento de convocatoria, lugares y forma de celebración de la evaluación, publicación y comunicación de los resultados y demás requisitos necesarios para su realización.

La Disposición adicional primera remite a su legislación específica la regulación del ejercicio permanente en España de las profesiones de Abogado y Procurador que cuenten con título profesional obtenido en otro Estado miembro de la Unión Europea y del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

La Disposición adicional segunda excluye de la obtención del título profesional la actuación del personal al servicio de las Administraciones Públicas o entidades públicas ante Juzgados y Tribunales en el desempeño de las funciones propias del cargo, que se regirá por lo dispuesto en el artículo 551 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y demás legislación aplicable. Se excluye también de esta exigencia a los funcionarios públicos que hayan accedido a un cuerpo o escala del grupo A en su condición de licenciados en derecho y a los que hayan ingresado en la Carrera Judicial, en la Carrera Fiscal o en el Cuerpo de Secretarios Judiciales.

La Disposición adicional tercera impone la necesidad de que los colegios profesionales afectados adapten su normativa a lo previsto en la Ley.

La Disposición adicional cuarta declara que se tendrán en cuenta los criterios de accesibilidad al objeto de favorecer a las personas con discapacidad el acceso a los cursos y evaluaciones.

La Disposición adicional quinta señala que las referencias hechas a Abogados y Procuradores se entenderá que comprenden igualmente a Abogadas y Procuradoras.

La Disposición transitoria única dispone que los títulos profesionales regulados no serán exigibles a quienes, a la entrada en vigor de la Ley, estuviesen incorporados a un Colegio de Abogados o Procuradores, ni a quienes, sin estar incorporados al Colegio, lo hubieran estado en el pasado como ejercientes durante un plazo continuado o discontinuo no inferior a un año, siempre que concurran en ellos los demás requisitos de acceso y procedan a colegiarse en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley y no hubieran causado baja por sanción disciplinaria.

La Disposición final primera contiene el título competencial habilitante, señalando que la misma se dicta al amparo del artículo 149.1. 1, 6 y 30 de la Constitución y de acuerdo con el artículo 36 de la misma, y será de aplicación en todo el territorio nacional.

La Disposición final segunda faculta al Gobierno, al Ministro de Justicia, al Ministro de Educación y Ciencia y a los titulares de los departamentos ministeriales competentes para el desarrollo reglamentario de la ley.

La Disposición final tercera establece que la Ley entrará en vigor a los seis años de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

IV. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY.

La aprobación de una norma de rango legal reguladora de las condiciones y requisitos de capacitación exigibles para el acceso y desempeño de la profesión de Abogado y Procurador de los Tribunales, encuentra su fundamento en la concurrencia de un conjunto de necesidades y exigencias tanto de carácter jurídico como práctico, entre las cuales, cabe citar fundamentalmente las siguientes:

Las previsiones constitucionales El artículo 1.1 del texto constitucional afirma que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”. Concebida la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico, el Estado asume el compromiso de garantizar a todos los ciudadanos su derecho de defensa, y lo hace integrando ese derecho de defensa dentro del núcleo esencial de los derechos fundamentales, en el seno de aquellos que son objeto de especial protección por el ordenamiento jurídico. Singularmente, el artículo 17.3 del texto constitucional garantiza la asistencia del abogado al detenido, tanto en las diligencias policiales como judiciales, de manera que el detenido, ya desde el momento de prestar su primera declaración ante la policía puede disponer de asistencia letrada.

Pero, sin duda, la institucionalización de las profesiones jurídicas adquiere definitiva carta de naturaleza en el artículo 24 del texto constitucional que requiere, como elemento fundamental de la tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa y a la asistencia de letrado (art.

24.2 CE) que es elemento esencial para que “en ningún caso pueda producirse indefensión” (art. 24.1). La del Abogado se convierte así en una de las escasas profesiones que son objeto de mención expresa en el texto constitucional, que los configura como profesionales imprescindibles en el ejercicio del derecho fundamental de defensa.

La Ley Orgánica de Poder Judicial La Ley Orgánica reconoce explícitamente, al incluirlos en su regulación (artículos 542 a 546, en la redacción dada por la LO 19/2003, de 23 de diciembre), el carácter esencial de estas profesiones, para la realización de la tutela judicial efectiva que la Constitución garantiza, pues la regulación de estos profesionales en la citada Ley Orgánica deriva de su función de colaboración con la Administración de Justicia (los preceptos se encuadran en el Título II del Libro VII, relativo al Ministerio Fiscal y demás personas e instituciones que cooperan con la Administración de Justicia). Se configura además, como obligación de los poderes públicos, garantizar la defensa y asistencia de abogado en los términos establecidos en la Constitución y en las leyes (art. 546.1).

La regulación que efectúa la Ley Orgánica alcanza, entre otros, a los aspectos relativos a la determinación del contenido típico de la profesión (la dirección y defensa de las partes en toda clase de procesos o el asesoramiento y consejo jurídico en el caso de los abogados, y la representación de las partes en todo tipo de procesos, salvo cuando la ley autorice otra cosa, en el caso de los procuradores); la reserva de la respectiva denominación a quienes ejerzan efectivamente las funciones de dicho contenido típico, que se atribuyen a éstos en exclusiva; las condiciones de ejercicio de su actividad (libertad, independencia, buena fe, secreto profesional); los requisitos que deberán cumplir antes de iniciar su ejercicio profesional, incluida la colegiación y el juramento o promesa de acatamiento a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, y los aspectos relativos a su responsabilidad civil, penal y disciplinaria.

El Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia El Pacto de Estado para la reforma de la Justicia, suscrito en mayo de 2001, en su punto 20 contiene la siguiente previsión: “Se aprobará un nuevo Estatuto de la Abogacía y un nuevos Estatuto de Procuradores. Se establecerán fórmulas homologadas con los países miembros de la Unión Europea para garantizar la preparación en el ejercicio de la profesión”. Así pues, los dos grandes partidos que suscribieron dicho Pacto, al que después se sumó el resto de los que tenían responsabilidades parlamentarias adquirió el compromiso de establecer una fórmula de acceso a las profesiones jurídicas a través de una norma de rango legal.

Los Estatutos Generales de la Abogacía y de la Procura La aspiración a una regulación legal habilitadora del ejercicio profesional tiene también su reflejo en las normas reguladoras de los Estatutos Generales de la Abogacía Española (Real Decreto 658/2001, de 22 de junio) y de los Procuradores de los Tribunales (Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre).

El artículo 13.2.c) de los Estatutos de la Abogacía señala que:

“Por ley, a tenor de lo establecido en los artículos 36 y 149.1.30ª de la Constitución, se podrán establecer fórmulas homologables con el resto de los países de la Unión Europea que garanticen la preparación para el ejercicio de la profesión”. Una previsión similar se contiene en el art.

10.b) del Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales: “Por Ley, a tenor de lo establecido en los arts. 36 y 149.1.30ª de la Constitución, se podrán establecer fórmulas homologables con el resto de los países de la Unión Europea que garanticen la preparación específica para el ejercicio de la profesión.

El criterio del Consejo General del Poder Judicial Este órgano constitucional ha tenido ocasión de manifestar, en diversas ocasiones, su criterio favorable a la necesidad de regulación de las condiciones de acceso a la Abogacía. A título de ejemplo, en el informe emitido sobre el Proyecto de Real Decreto que regula la profesión de Abogado con título de otro Estado de la Unión Europea, que supuso la transposición al ordenamiento interno de la Directiva 98/5/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, el Pleno del Consejo se pone de manifiesto: “la necesidad de que se establezcan en España pruebas o titulaciones complementarias para el ejercicio de la abogacía, como en la práctica totalidad de los países de la Unión Europea, no solamente por razones de elemental reciprocidad con éstos, sino porque, para asegurar un mayor nivel de calidad en la función de defensa y en la intervención ante los Tribunales y, en definitiva, una más efectiva tutela judicial, resulta imprescindible reforzar el nivel profesional de quienes acceden al ejercicio de la profesión”.

El derecho comparado La gran mayoría de los países de nuestro entorno regulan el acceso a la abogacía como requisito adicional a la obtención de un título universitario, y el propio Consejo de la Abogacía de la Unión Europea (CCBE) ha requerido a España para que se regule el acceso a la profesión de Abogado.

Los métodos fundamentales de acceso en los países de la Unión Europea son: a) la realización de cursos de formación, que, en algunos casos se combina con la pasantía y el examen; b) la pasantía, que se incluye como acceso en prácticamente todos los países europeos y que, en ocasiones exige que se concierte un contrato de trabajo con remuneración al licenciado (Irlanda); se contempla el control de la pasantía por parte del Colegio Profesional, o se admite que su realización pueda hacerse no sólo en despachos de abogados, sino en organismos públicos, como Tribunales, Fiscalías o Administración (Dinamarca); y c) el examen, que también se exige en un gran número de países. Está excluido en algunos (Dinamarca o Portugal) y se sustituye por una entrevista en otros (Holanda). En los países que establecen el sistema de evaluación, el contenido suele ser oral y escrito y la composición del tribunal de selección tiene un carácter plural. En los casos de Francia y Alemania se exige la realización de un examen inicial, para obtener el título de licenciado o acceder al centro de formación, y otro final, para el ejercicio de la profesión. El período de formación profesional en los países de nuestro entorno oscila entre un año y medio (Portugal y Grecia) y 3 años (Irlanda, Holanda y Luxemburgo).

Dentro de este marco general los sistemas de acceso en los diferentes países son sintéticamente los de: la realización de cursos de formación y pasantía combinados con prueba de aptitud ( Alemania y Francia); pasantía y cursos de formación complementarios, sin prueba de aptitud (Dinamarca y Holanda); pasantía con prueba final (Grecia y Luxemburgo); pasantía de menor duración seguida de examen final o de mayor duración sin prueba final, alternativamente y a elección del interesado (Italia) y cursos de formación seguidos de pasantía y prueba de aptitud (Bélgica y Gran Bretaña).

Debe advertirse también que las funciones que realizan los Abogados no son homogéneas en todos los países, dado que en algunos (Italia, Noruega) cualquier persona con formación jurídica puede realizar la actividad de asesoramiento jurídico. Lo que realmente se contempla en los distintos ordenamientos es la aptitud para ejercer profesionalmente ante los Tribunales de Justicia. Además, en la mayoría de los países a que se ha hecho referencia, están unidas la figura del Abogado y la del Procurador.

Antecedentes en el derecho español En el año 2002 se elaboró un Anteproyecto de Ley en el que se establecía como vía de acceso a la Abogacía y a la Procuraduría, la superación de una prueba de aptitud única para todo el territorio nacional y de periodicidad anual.

En la pasada Legislatura, el Grupo Popular presentó una proposición de Ley, publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 6 de junio de 2003, que caducó como consecuencia de la disolución de las Cortes. En la misma se establecía una doble vía de acceso, consistente en la realización de una prueba de acceso o la realización de cursos de formación homologados, alternativamente o a elección del interesado. No se contemplaba la pasantía como forma de acceso.

El marco comunitario europeo El grado de cohesión alcanzado en Europa, hace hoy imprescindible la homologación de sistemas de acceso a la profesión, que constituyen la base de la libertad de establecimiento de los profesionales y la libre prestación de servicios.

La normativa comunitaria europea está integrada, en primer lugar, por la Directiva 84/98/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1998, que establece un sistema general de reconocimiento de títulos de enseñanza superior, que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, incluido el de abogado, que fue transpuesta a nuestro ordenamiento mediante el Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre, desarrollado para la profesión de abogado por la Orden Ministerial de 30 de abril de 1996. Dada la diversidad de soluciones existentes en los diferentes Estados, contempla la figura del título, certificado o diploma de nivel equivalente al académicouniversitario y prevé la exigencia de experiencia profesional, bien mediante un período de prácticas o mediante una prueba de aptitud. Las Directivas 77/249/CEE, del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los Abogados y la Directiva 98/5/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998 dirigida a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de Abogado en un Estado miembro distinto de aquel en que se haya obtenido el título, establecen las disposiciones precisas para que los Abogados plenamente cualificados en cualquier Estado miembro puedan integrarse en el ejercicio profesional en cualquiera de los otros Estados miembros con su título profesional de origen. La transposición de éstas al Derecho español se hizo mediante el Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre y el Real Decreto 936/2001, de 3 de agosto. La Directiva 98/5/CE suprime los obstáculos legales y sociales existentes para la libre circulación de abogados dentro del mercado interior en lo que se refiere a la libertad de establecimiento y permite el ejercicio profesional de forma permanente en otro Estado con base en el título de abogado obtenido en el Estado de origen y hace posible la posterior integración plena como abogado profesional en el Estado de acogida mediante la acreditación de la necesaria aptitud como consecuencia de la experiencia y la práctica profesional, excluyendo en uno y otro caso la necesidad de obtener el reconocimiento del título de origen y la exigencias y requisitos que ello comporta. El Gran Ducado de Luxemburgo planteó ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas un recurso de anulación contra esta Directiva, que fue resuelto por Sentencia de 7 de septiembre de 200, que ha reconocido la plena validez de la misma como instrumento para facilitar el ejercicio profesional de la abogacía en el ámbito de la Unión Europea y ha destacado la trascendencia que la abogacía tiene en la Administración de Justicia.

A juicio de PAREJO ALFONSO, la normativa comunitaria europea tiene una repercusión indirecta sobre la regulación española de las profesiones de abogado y procurador, pues, si bien se limita a establecer un marco que no elimina la diversidad de soluciones existentes en los diferentes Estados miembros, “se siguen, de hecho, inconvenientes serios para que los profesionales españoles puedan ejercer con facilitad –al menos con las misma facilitad con la que los profesionales de otros Estados miembros pueden hacerlo en España- sus derechos a la libre prestación de servicios y al establecimiento permanente en otros Estados de la Unión Europea conforme a las Directivas analizadas (teniendo en cuenta el margen de maniobra que éstas dejan a los Estados miembros en punto a la comprobación de la cualificación profesional, que no la cualificación previa universitaria o equivalente). Esta situación de partida desfavorable derivada, para los profesionales españoles, de la regulación de las profesiones de Abogado y Procurador propia (en particular en punto al acceso a su ejercicio), constituye un efecto objetivo de ésta que, por no querido, ni deseado por ella y resultar a la postre contrario a la efectiva mínima armonización de condiciones pretendida por el Derecho comunitario, demanda su superación”.

El criterio de la doctrina jurídica y de los profesionales del Derecho La necesidad de una regulación de los requisitos de acceso al ejercicio de la Abogacía ha sido permanentemente demandada por los representantes de la profesión, como única vía para garantizar la calidad del servicio prestado por estos profesionales y para permitir la equiparación con el entorno comunitario. De las múltiples manifestaciones en este sentido, baste con destacar la contenida en las conclusiones del VI Congreso Nacional de la Abogacía: “El Consejo General de la Abogacía Española instará a los poderes públicos la inmediata regulación del acceso al ejercicio de la Abogacía, en la que tiene que exigirse un período de formación que dote de la necesaria experiencia previa a quien pretenda iniciarse en el ejercicio de la profesión, en la que la pasantía y las Escuelas de Práctica Jurídica constituyan los cauces adecuados para que los licenciados en Derecho consigan los conocimientos previos necesarios y asuman los principios deontológicos exigibles y en la que, en cualquiera de los casos, sea imprescindible la superación de una prueba de capacitación profesional que habilite para el ejercicio de la Abogacía”.

En el mismo sentido se han manifestado también destacados autores y personalidades relacionadas con el mundo del Derecho. Así, GONZÁLEZ TREVIJANO señala la “ineludible necesidad de asegurar una mínima formación técnico-jurídica que acredite la habilitación suficiente para el ejercicio de la Abogacía”, y ROCA JUNYENT entiende que “sin una formación práctica adecuada, es muy difícil que el servicio que el Abogado ha de prestar pueda hacerse con suficientes garantías”.

Constituye una opinión ampliamente compartida por los profesionales del derecho, la necesidad de garantizar la calidad del derecho de defensa a que tienen derecho todos los ciudadanos, la correcta protección de intereses individuales, de los consumidores y del mercado y la buena administración de justicia (tutela judicial efectiva).

V. FUNDAMENTACIÓN COMPETENCIAL Y DOCTRINA CONSTITUCIONAL

El párrafo final de la exposición de motivos del Anteproyecto señala que: “la competencia estatal está amparada en el artículo 149.1.1ª, 6ª y.30ª de la Constitución, de acuerdo con el artículo 36 de la misma, por lo que las previsiones de esta Ley serán de aplicación en todo el territorio nacional; lo cual constituye además una exigencia de la homogeneidad exigible a un servicio de tal interés público”.

La Disposición final primera del texto del Anteproyecto, en donde se recoge el título competencial habilitante, dispone que: “Las disposiciones contenidas en esta Ley, dictadas al amparo del artículo 149.1. 1ª, 6ª y 30ª de la Constitución y de acuerdo con el artículo 36 de la misma, serán de aplicación en todo el territorio nacional”.

Resulta más correcta esta última redacción que la recogida en la exposición de motivos, puesto que, jurídicamente, la aplicación de la norma en todo el territorio nacional, deriva precisamente del hecho de que la misma se dicta en ejercicio de una competencia atribuida al Estado en el texto constitucional y no de supuestas exigencias de “homogeneidad” de “un servicio de tal interés público”, expresiones que podrían ser discutibles por las Comunidades Autónomas y que son dudosamente razonables, dado que el ejercicio de las profesiones reguladas en el Anteproyecto no tiene la calificación legal de servicio público, sino que constituye el ejercicio de una actividad de interés general en la medida en que contribuye a la tutela de intereses públicos relevantes, ni la exigencia de homogeneidad, que no derive del marco competencial establecido en la Constitución, constituiría argumento determinante para la aplicación de la norma a todo el territorio nacional.

La referencia al art. 36 CE, más que un título competencial habilitante para el Estado, supone el adecuado reflejo del cumplimiento del principio de reserva de ley que dicho precepto contiene: “La Ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas”. Interpretación que resulta confirmada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC de 10 de abril de 1986), en la que se afirma que el artículo 36 CE “contiene fundamentalmente una reserva de ley en punto al establecimiento del régimen jurídico de los colegios profesionales y al ejercicio de las profesiones tituladas” y continúa señalando que “la garantía de las libertades y derechos de los ciudadanos consiste en que esta materia sea regulada por el legislador, que no encuentra, como es obvio, otros límites que los derivados del resto de los preceptos de la Constitución y, principalmente, de los derechos fundamentales”.

El título competencial que específicamente habilita al Estado para dictar una regulación como la que se examina, es el contenido en el artículo 149.1.30ª CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva para la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”. El alcance de la mencionada competencia estatal ha sido precisado por la jurisprudencia constitucional en diversas Sentencias, de las que cabe extraer las siguientes conclusiones:

“La competencia reservada al Estado por el citado art.

149.1.30 de la Constitución comprende como tal la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (…), así comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado” (STC 122/1989 y STC 82/1993). Doctrina que se reitera en la STC 82/1986: “Es claro, por tanto, que la competencia de los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales, se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36 y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos y, en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquéllas para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia. Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuando una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva”.

Ante una posible y legítima duda acerca de si una regulación como la presente pudiera exigir el instrumento normativo orgánico por su afectación a derechos fundamentales y libertades públicas (artículo 81.1 CE) y, singularmente, al derecho fundamental a libre elección de profesión u oficio, cabe remitirse también a la propia jurisprudencia constitucional. El Tribunal Constitucional reconoce la posibilidad del control público de las profesiones, sin considerarlo contrario en principio al derecho a la libre elección de profesión u oficio: “…es posible que dentro del respeto debido al derecho al trabajo y a la libre elección de profesión u oficio (art. 35 CE), y como medio necesario para la protección de los intereses generales, los Poderes públicos intervengan en el ejercicio de ciertas actividades profesionales, sometiéndolas a la previa obtención de una autorización o licencia administrativa o a la superación de ciertas pruebas de aptitud…” (STC 111/1993, FJ. 9). Si bien dicho reconocimiento se efectúa, en el supuesto examinado, para el ejercicio de profesiones no sujetas a la obtención de un título académico, no parece irrazonable que pueda hacerse extensivo al supuesto de profesiones tituladas como las de Abogado y Procurador, en razón a los argumentos ya expuestos en este informe y, singularmente, a la naturaleza de interés general que a dicho ejercicio profesional se reconoce. La legitimación de esa intervención por la vía de la legislación ordinaria, en cumplimiento de la reserva legal del artículo 36, en condiciones de igualdad para todos los afectados en cualquier parte del territorio nacional, se reputa pues constitucional, en la medida en que no afecta al contenido o núcleo esencial del derecho fundamental sino a las condiciones concretas de su ejercicio.

La mención como título habilitante de la competencia estatal, de lo dispuesto en el artículo 149.1.6 CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de “legislación procesal”, plantea ciertas dudas, debiendo entenderse que, en todo caso, tendría un carácter secundario o complementario respecto del título competencial más específico contemplado en el artículo 149.1.30. La competencia exclusiva del Estado para establecer las reglas comunes aplicables en los procesos –que es a la que se refiere al mencionado precepto constitucional-, únicamente permitiría la reserva al Estado de la regulación de los aspectos relativos a la actuación de estos profesionales en el ámbito procesal, no siendo éste el objeto del Anteproyecto que se examina, que no incide en la regulación de aspectos procesales “stricto sensu” relativos a la actuación de estos profesionales, sino, con un carácter más general, en los aspectos que podríamos denominar “formativos o de aptitud” para el ejercicio de cualquiera de las actividades que son propias de su profesión. No obstante en la medida en que la regulación del Anteproyecto determina también la habilitación de los profesionales para la actuación ante los Tribunales, resulta admisible la mención a este título competencial, si bien con el carácter secundario o complementario que acaba de señalarse.

El mismo carácter secundario o complementario resulta aplicable a la mención como título competencial habilitante, a lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª CE, que atribuye al Estado, con carácter general la competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, el citado título competencial “sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. De lo contrario, dada la fuerza expansiva de los derechos y la función fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico (…) quedaría desbordado el ámbito y sentido del art. 149.1.1ª CE, que no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente hacia una derecho o deber constitucional “ (SSTC 161/1997, FJ. 7.b y 173/1998, FJ. 9).

VI. EXAMEN DEL CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

El Anteproyecto sometido a informe merece una valoración global positiva en la medida en que viene a satisfacer una exigencia largamente demandada desde los distintos ámbitos de la profesión y de la doctrina jurídica. Hasta el presente, en España el acceso a las profesiones de Abogado y Procurador se produce sin requerimiento de acreditación de formación profesional específica alguna, lo que indirecta y objetivamente ha venido produciendo la colocación de los profesionales españoles en una situación de desventaja en el ejercicio de las libertades de prestación de servicios y de establecimiento en el resto del mercado interior único, en la medida en que en los países comunitarios europeos de nuestro entorno está generalizado un sistema de acceso cuyas notas comunes son la diferenciación entre la formación académica y la formación profesional y la combinación en esta última de conocimientos teóricos y habilidades prácticas. A su vez, el sistema actual no garantiza, en el momento de acceso a la profesión, una calidad mínima en la prestación de unos servicios profesionales, cuyo interés general y contribución directa al cumplimiento del derecho a una tutela judicial efectiva, es objeto de un reconocimiento explícito tanto en el texto constitucional como en la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La regulación existente en España –limitada a la exigencia de la titulación universitaria de la Licenciatura en Derecho-ha aparecido tradicionalmente lastrada por la ausencia de un perfil claro de estas profesiones, pivotando –como recoge el artículo 542.2 LOPJ- sobre la idea de una actuación independiente y libre, es decir, bajo la propia responsabilidad y por la definición de la profesión por simple relación al espacio de actuación tradicional del ejerciente, lo que a su vez permite que cualquier otra profesión jurídica dotada de un perfil propio pueda desempeñar además la de Abogado o Procurador, con el único requisito de la colegiación. El resultado ha sido un déficit formativo inicial, en lo específicamente profesional, suplido por mecanismos no institucionalizados, en orden a la garantía de una mínima calidad en la prestación del servicio, y ha llevado en la práctica, en palabras de PAREJO ALFONSO, a una percepción negativa de la situación española a efectos del cumplimiento de las Directivas comunitarias en vigor. En este sentido, el Anteproyecto que se somete a informe de este Consejo tiene el objetivo explícito de superación de esta situación mediante la introducción de una regulación profesional para el acceso al ejercicio de estas profesiones, confirmando y dando forma a la voluntad ya expresada por Legislador en anteriores ocasiones. Partiendo pues de la mencionada valoración global positiva de la regulación del Anteproyecto, han de efectuarse, no obstante, determinadas consideraciones específicas a su articulado.

Desde una perspectiva puramente formal, debe ponerse de manifiesto que, frente a lo que constituye la práctica habitual en la solicitud de informes a este Consejo, la documentación remitida no incluye la Memoria económica ni la Memoria justifica del texto del Anteproyecto de Ley, por lo que el expediente remitido no resulta completo, no ajustándose a las previsiones que respecto a la iniciativa legislativa del Gobierno contempla el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En relación al contenido del Anteproyecto, y desde una visión de conjunto, este Consejo estima conveniente efectuar una serie de consideraciones de carácter general, en relación a la filosofía y a los presupuestos de los que parte la regulación que se examina. Conviene, no obstante, dejar claro que estas reflexiones se inspiran en criterios de oportunidad, esto es, no ponen en discusión el fondo de la regulación efectuada, su juridicidad y adecuación a la legalidad, sino que pretenden plantear una reflexión sobre determinados aspectos cuya mejora puede contribuir a perfeccionar el texto, en aras a una más adecuada garantía de los intereses generales a cuyo cumplimiento contribuyen estos profesionales.

Desde esta perspectiva, resulta preciso poner de manifiesto que el sistema de acceso a las profesiones de Abogado y Procurador, que el Anteproyecto contempla, convierte la habilitación profesional en una prolongación de los estudios universitarios, haciendo de ella una formación adicional de postgrado.

El Anteproyecto recoge la opción por un sistema mixto, de formación académica con prácticas externas, pero en el que se otorga un claro predominio a la formación propiamente académica frente a la formación eminentemente práctica.

La habilitación para el ejercicio de una actividad profesional como es la de la Abogacía y la Procura, debería centrarse en el aprendizaje del desempeño de las habilidades prácticas y en la formación deontológica, que serán exigibles en el posterior ejercicio de la profesión más que en la simple continuidad de la formación estrictamente académica.

La formación práctica, a través del sistema de pasantía, constituye el eje sobre el que se asienta la habilitación de los profesionales del derecho en los países de la Unión Europea. Uno de los objetivos del Anteproyecto que se informa es precisamente la equiparación a estos sistemas de los Abogados y Procuradores españoles, pero dicho objetivo puede resultar frustrado en la medida en que la pasantía se desvaloriza en el texto, convirtiéndose en lo que el artículo 5 denomina “Prácticas externas”, las cuales, tanto por su escasa duración –como más adelante se analiza-, como por su sometimiento a un programa que se fija mediante Convenio con la Universidad (art. 5. 3) y a una regulación reglamentaria de su contenido (art. 5.1) se configuran con una excesiva rigidez reglamentadora, que las aleja de la naturaleza propia de la pasantía, entendida como práctica profesional, y las acerca más al concepto de actividad formativa que al de actividad práctica. No debe olvidarse que lo que se regula es un título profesional y no académico, en cuyo contenido ha de predominar el carácter eminentemente práctico, lo que aconseja la sustitución de esas prácticas externas por la pasantía tradicional.

La concepción de la habilitación profesional, mas como formación académica que como actividad práctica, determina también que se atribuya a la Universidad un peso decisivo en el procedimiento de acceso a la profesión, en detrimento de los Colegios Profesionales, que están sujetos a la firma de un convenio con las Universidades para poder realizar cursos formativos y que resultan postergados, en cuanto no se contempla su participación activa en el procedimiento de habilitación.

En relación con ello, debe tomarse en consideración que –de conformidad con el art. 1 de la Ley 2/74, de Colegios Profesionales- a éstos se atribuyen las funciones de ordenación de la profesión y de la “actividad profesional de los colegiados, así como de “organizar actividades y servicios comunes de carácter profesional, formativo y de organización de cursos para la formación profesional de los postgraduados”. Parece indudable que el prestigio de los Colegios Profesionales, su contribución decisiva a la ordenación de las profesiones, al respeto a las normas deontológicas y a las buenas prácticas profesionales, abogan por contemplar una participación mas relevante de los mismos en los procedimientos de acceso a la profesión, que les otorgue una posición de equilibrio con las Universidades, y les permita impartir en iguales condiciones y en concurrencia con éstas, la formación precisa para el ejercicio de las profesiones.

Análogos argumentos podrían aplicarse a las previsiones relativas a las Escuelas de Práctica Jurídica, sometidas también a un convenio con la Universidad para la acreditación y reconocimiento de los cursos impartidos por las mismas en orden al acceso a la evaluación. La importancia de la labor realizada tradicionalmente por las Escuelas en la formación práctica de estos profesionales aconseja el reconocimiento de los cursos impartidos por las mismas en condiciones de igualdad con los que se presten por las Universidades.

En segundo lugar, y también como consideración de carácter general, se aprecia que el Anteproyecto adolece de una excesiva y no justificable deslegalización, en cuanto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3, 5 y 6 se remiten al desarrollo reglamentario aspectos sustantivos de su contenido como son: el procedimiento y requisitos que deberán cumplir los cursos de formación para su acreditación en lo referente a su contenido y duración y a la titulación y cualificación del profesorado (art. 3.3 y 4); la regulación del contenido y principales características de las prácticas externas en actividades propias del ejercicio de la Abogacía y la Procura (art. 5.1); la composición de la comisión evaluadora (art. 6.3), el procedimiento por el que se fijará el contenido concreto de cada evaluación (art. 6.5), el procedimiento de convocatoria, lugares y forma de celebración de la evaluación, programas, sistema de evaluación, publicación y comunicación de resultados y demás requisitos necesarios para su realización (art. 6.7).

Dado que muchos de estos aspectos tienen carácter esencial en el procedimiento de acceso a la profesión, se estima que deberían ser regulados en el propio texto del Anteproyecto de Ley, en garantía del principio de seguridad jurídica y en cumplimiento del principio de reserva de ley ordinaria que establece el artículo 36 del texto constitucional para la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas, que el propio Anteproyecto alega como habilitante de la regulación que efectúa.

Entrando en el examen concreto del contenido del Anteproyecto, procede efectuar las siguientes consideraciones:

En relación con la Exposición de motivos, debería matizarse la expresión que se recoge en el primer párrafo, en la que se califica a los Abogados como “actores fundamentales en la impartición de justicia”. La justicia se imparte o, en términos constitucionales, “se administra” por Jueces y Magistrados (art. 117.1 CE), siendo a los Juzgados y Tribunales a quienes corresponde en exclusiva el “ejercicio de la potestad jurisdiccional” (art. 117.3 CE). Los Abogados no son pues “actores” en la impartición de justicia sino, con más precisión y en los términos que utiliza el Libro V de la LOPJ, colaboradores en la Administración de Justicia.

El párrafo segundo de la Exposición de motivos en conexión con lo dispuesto en el artículo 1 califica el Anteproyecto como “complemento de lo dispuesto al efecto en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial”. El artículo 1.2 del Anteproyecto establece la exigencia del título profesional de Abogado para el ejercicio de las correspondientes funciones, así como para la utilización de esta denominación. El artículo 542.1 LOPJ establece que: “Corresponde en exclusiva la denominación y función de abogado al licenciado en Derecho que ejerza profesionalmente la dirección y defensa de las partes en toda clase de procesos o el asesoramiento y consejo jurídico”.

Lo dispuesto en la Ley Orgánica admite una interpretación comprensiva de lo previsto en el Anteproyecto en la medida en que se reserva la denominación de abogado a la condición de que “ejerza profesionalmente” y por lo tanto al que reúna los requisitos exigidos en la normativa aplicable para dicho ejercicio profesional.

En relación a los procuradores, el artículo 543.1 de la LOPJ determina que: “corresponde exclusivamente a los procuradores la representación de las partes en todo tipo de procesos, salvo cuando la ley autorice otra cosa”. La genérica previsión de este precepto, en la medida en que no efectúa precisión alguna en relación a la titulación exigida para el ejercicio de la profesión de procurador de los Tribunales, no resulta incompatible con la regulación que el Anteproyecto introduce.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2 del texto del Anteproyecto, el objeto y finalidad del mismo es el de reservar en exclusiva a quien ostente el título profesional de Abogado el desempeño de la asistencia letrada en procesos judiciales y extrajudiciales, excluyendo del ejercicio de estas funciones a los Licenciados o Graduados en derecho, que limitan su actuación a prestar asesoramiento en derecho, utilizando la denominación de Consultor Legal (apartado 3). La finalidad pretendida no es otra que la de reservar a los profesionales cualificados, que hayan obtenido el título profesional que se regula, el ejercicio de las funciones de actuación ante los Tribunales de Justicia, contribuyendo así a un objetivo largamente demandado de incremento de la calidad técnica de la asistencia letrada.

No obstante, cabe dudar de la conveniencia de la introducción de la figura de los denominados Consultores Legales, contemplada en el artículo 1, apartados 3 y 5. En primer lugar el precepto parece claramente atentatorio al principio general de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y a la propia exigencia del artículo 36 CE que reserva a la ley el ejercicio de la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas, reserva legal que no puede considerarse cumplida con las escuetas menciones que se contienen en este precepto, que se limita a la creación de una nueva profesión, absolutamente indefinida en sus contornos, sin mención alguna a su estatuto, funciones, condiciones de ejercicio y demás especificaciones relativas al ejercicio profesional, cuestiones todas ellas que habrían de regularse en una Ley específica.

La regulación contenida en estos preceptos resulta, además, absolutamente ajena a lo que constituye el objeto del Anteproyecto, que se limita a la habilitación profesional de Abogados y Procuradores.

En segundo lugar, la figura entra en contradicción con las previsiones del ya mencionado art. 543.1 LOPJ, que atribuye en exclusiva la función de asesoramiento en derecho a quienes reúnan los requisitos profesionales para el ejercicio de la Abogacía, por lo que sería precisa una modificación de la Ley Orgánica para su adaptación a esta nueva figura profesional.

En tercer lugar, parece innecesaria la creación de esta figura, incluso desde la perspectiva práctica de facilitar un ejercicio profesional inmediato a los Licenciados en Derecho, pues la escasa duración de los cursos de formación, que según el artículo 3.3 será de 60 créditos (equivalente a 600 horas lectivas, incluidas las prácticas externas) no parece que configure una fase formativa de difícil acceso, que haga obligada la creación de una nueva profesión.

En cuarto lugar, cabría recordar la trascendencia que reviste la función que se atribuye a los Consultores Legales. El asesoramiento en derecho es una de las más relevantes funciones que ejercen los Abogados de cara a la propia ciudadanía y a las sociedades y empresas que actúan en el tráfico jurídico, a la garantía de la seguridad jurídica y de la adecuada tutela en el ejercicio de los derechos y a la evitación de pleitos y previsión de conflictos. La trascendencia de dicha función se compadece mal con su atribución a los Licenciados en Derecho carentes de práctica y habilitación profesional.

En el supuesto de mantenimiento de esta figura, debería efectuarse una reflexión más detallada sobre la conveniencia de exclusión de los denominados Consultores Legales respecto a todo tipo de actuaciones procesales y ante cualquier órgano jurisdiccional, previsión que pudiera –a juicio de este órgano constitucional- resultar excesiva, por lo que la reserva de funciones podría restringirse únicamente a determinados procesos o ante determinados Juzgados o Tribunales o permitir su actuación profesional respecto de aquellas actuaciones profesionales que no exijan preceptivamente la intervención de Abogado, incluidas las que corresponden a los Graduados Sociales.

Debe señalarse también que, en el supuesto de que se mantenga esta nueva profesión, resulta imprescindible una previsión específica de las condiciones y requisitos aplicables a estos profesionales para su acceso a la profesión de Abogado, pues la experiencia práctica adquirida en el ejercicio de sus funciones de asesoramiento, habrá de ser adecuadamente valorada en el procedimiento que se contemple para su habilitación en el ejercicio de la Abogacía.

Por último, debe reseñarse que la diferenciación que se introduce entre Consultores Legales y Abogados afectará al acceso a la función jurisdiccional. El hecho de que se exija genéricamente la Licenciatura en Derecho para la actuación como Juez sustituto y, en el futuro, como juez de proximidad (conforme al Anteproyecto de reforma de la LOPJ actualmente en tramitación) exige que, a partir del presente Anteproyecto, haya de tenerse en cuenta para el acceso a estas categorías judiciales, la graduación que el texto del Anteproyecto introduce.

El apartado 5 del artículo 1 se establece que los Consultores Legales “podrán” colegiarse en tal calidad, en los Colegios de Abogados. El precepto resulta confuso en su redacción, en la medida en que el carácter potestativo de la redacción no permite determinar con claridad la exigencia o no de colegiación obligatoria para el ejercicio de su actividad profesional, y tampoco determina con claridad si los citados Consultores podrán constituir su propio Colegio Profesional, remitiendo cuestiones tan sustantivas a la regulación reglamentaria. Por otro lado, puede resultar dudosamente razonable que unos profesionales, los denominados Consultores Legales, con unas funciones sustancialmente limitadas respecto a quienes ostenten la condición de Abogados, se sometan a los requisitos colegiales de los Colegios de Abogados, teniendo en cuenta que gran parte de las prescripciones deontológicas de Estatuto de la Abogacía se refieren a las actuaciones antes los Tribunales de Justicia, vedadas precisamente a estos profesionales, participen en órganos colegiales en que se traten cuestiones propias de la Abogacía o puedan, hipotéticamente ejercer funciones de gobierno en relación con los Abogados.

En relación, asimismo, al contenido de la regulación que efectúa este artículo 1, se observa la ausencia de referencia a la profesión de Graduado Social, que es objeto de regulación expresa en el artículo 545.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: “En los procedimientos laborales y de Seguridad Social, la representación técnica podrá ser ostentada por un graduado social, al que serán de aplicación las obligaciones inherentes a su función, de acuerdo con lo dispuesto en su ordenamiento jurídico profesional, en este título y especialmente en los artículos 187, 542.3 y 546”.

El núcleo fundamental de las funciones de representación, asistencia letrada y asesoramiento jurídico, que garantizan la efectividad de la tutela judicial, se atribuyen en nuestro ordenamiento jurídico a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales. Sin perjuicio de ello, los Graduados Sociales aparecen también incluidos en el Libro VII de la LOPJ, en el ámbito de las “personas e instituciones que cooperan con la Administración de Justicia”, se someten al principio de secreto profesional, a las reglas sobre responsabilidad civil, penal y disciplinaria previstas en el art. 543 y a las normas sobre modos de constitución de Juzgados y Tribunales del art. 187. La actividad que desarrollan estos profesionales contribuye a la garantía del derecho de defensa y a la realización del principio de tutela judicial efectiva, en concurrencia con las funciones que desempeñan los profesionales regulados en el texto del Anteproyecto; por todo ello parecería conveniente la inclusión en el texto que se informa de una referencia explícita a las condiciones y requisitos de ejercicio de la profesión de los Graduados Sociales.

Dentro del Capítulo II, relativo a la “Obtención de la capacitación profesional”, el artículo 3 regula los cursos de formación para Abogados y Procuradores. La propia denominación del precepto, titulado “formación universitaria” revela ab initio la voluntad explícita de configurar los cursos de formación como una continuación de la formación académica universitaria, concepción alejada de lo que constituye la práctica europea, en la que los procesos de formación tienen un carácter fundamentalmente práctico y que debe ser también – a nuestro juicio- la que debería atribuirse en el Anteproyecto al procedimiento de habilitación profesional, habida cuenta de que, adquirida la formación académica mediante la obtención de la Licenciatura o Grado, la habilitación para el ejercicio profesional debe pivotar en el aprendizaje de habilidades prácticas directamente relacionadas con el ejercicio de la profesión. En esta línea, se considera asimismo que había de otorgarse un peso más relevante en el proceso formativo a los Colegios Profesionales y Escuelas de Práctica Jurídica, que gozan del prestigio y la experiencia adecuada para la impartición de esta formación práctica.

En base a las razones expuestas, se propone dar nueva redacción al apartado 1 de este precepto, con el objeto de situar en posición de igualdad a Universidades, Colegios y Escuelas en la impartición de la formación tendente a la obtención de la capacitación profesional, en los siguientes términos: “Los cursos de formación para Abogados podrán ser organizados por Universidades públicas o privadas, Colegios Profesionales, Escuelas de Práctica Jurídica y otros centros de formación práctica profesional para Graduados en derecho…”.

Asimismo se apunta la conveniencia de configurar una participación más directa a los Colegios Profesionales en el procedimiento de determinación del contenido de los cursos, que se contempla en el artículo 3.3.

El artículo 3, apartado 2 se remite a la evaluación regulada en el Capítulo II, debiendo entenderse que se refiere al Capítulo III, en donde se regula la citada evaluación.

En el artículo 4.3, y en línea con lo anteriormente señalado, debería suprimirse la exigencia de que las Escuelas de Práctica Jurídica y los demás centros de formación resulten obligados a la celebración de un convenio con una Universidad para que puedan obtener la acreditación de los cursos de capacitación profesional, sin perjuicio de que puedan celebrarse los convenios de colaboración que ambas instituciones estimen convenientes.

El artículo 5 regula las prácticas externas en actividades propias del ejercicio de la Abogacía o la Procura, disponiendo, en lo sustantivo que tales prácticas deberán constituir un tercio, al menos del contenido formativo de los cursos y no implicarán en ningún caso relación laboral o de servicios. Las prácticas se realizan bajo la tutela de un Abogado o Procurador del correspondiente Colegio, con un ejercicio profesional superior a cinco años. En lo restante, la regulación se remite al Reglamento y a lo que al respecto dispongan los Estatutos Generales de la Abogacía y de la Procura.

La regulación que se efectúa parte de una concepción que resulta muy alejada del concepto tradicional de pasantía predominante en Europa y que constituye el soporte fundamental del aprendizaje práctico decisivo para el posterior ejercicio profesional. En el modelo que introduce el Anteproyecto, las prácticas externas tienen una duración muy reducida, pues constituyen un tercio de los 60 créditos (600 horas lectivas, de acuerdo con la normativa vigente) atribuidos al conjunto de la formación, lo que equivale a un 200 horas o, en otras palabras, a un período no superior a 25 días, que se considera insuficiente para adquisición de habilidades prácticas efectivas.

El apartado 3 del artículo 5 establece para las Escuelas de Práctica Jurídica y otros centros de formación, la obligación de celebrar un convenio entre la Universidad o Centro formativo y al menos un Colegio Profesional para la fijación del programa de prácticas, designación de tutores, número de alumnos por tutor y lugares e instituciones donde habrán de celebrarse las prácticas. El contenido de este apartado parece revelar la voluntad de configurar estas prácticas más que como un aprendizaje de los aspectos diarios del ejercicio de la respectiva profesión, como una prolongación del propio curso formativo, con un carácter más teórico que práctico, en cuanto sometidas a una programación definida desde la institución universitaria. Se estima, reiterando los argumentos ya expuestos con anterioridad, que las prácticas externas deberían configurar como una auténtica pasantía en el sentido habitual de aprendizaje de las técnicas del ejercicio profesional, y por tanto, habría de examinarse la conveniencia de atribuir a los Colegios Profesionales todos los aspectos relativos a su organización y programación, excluyendo la exigencia de firma de un convenio con la Universidad.

Dado que, como expresamente se menciona en el Anteproyecto, uno de los aspectos esenciales que motivan la presente regulación es el carácter de estas profesiones como colaboradores a la realización de la tutela judicial efectiva, destacándose la importancia de la actuación de estos profesionales en el seno de los procesos judiciales, debería examinarse la posibilidad de contemplar una participación más activa de los órganos de las Administración de Justicia en la formación de estos profesionales, lo que podría determinar que se incluyera en el artículo 3 una reserva de determinadas plazas de profesorado a los miembros de las Carreras judicial y fiscal y que se canalizara la participación de los mismos a través del Consejo General del Poder Judicial En esta misma línea, y teniendo en cuenta que en un buen número de países, las prácticas o pasantías se realizan –como ya se ha dicho- en el seno de entidades públicas (Administración, Fiscalías, Juzgados), cabría plantearse la posibilidad de incluir el ejercicio de esta práctica profesional en determinados órganos de la Administración y muy especialmente en órganos de la Administración de Justicia, mediante el oportuno convenio entre las Universidades y el Consejo General del Poder Judicial.

El artículo 6 regula la evaluación que culmina el proceso de capacitación, mediante una prueba acreditativa de la formación práctica suficiente para el ejercicio de la profesión, así como del conocimiento de las normas deontológicas y profesionales.

Las características y el contenido de la prueba de evaluación se someten a regulación reglamentaria, limitándose el precepto a señalar que el contenido será único en todo el territorio español en cada convocatoria. El precepto contempla con más detalle la composición de la comisión de evaluación, que se constituye en cada Comunidad Autónoma o para varias Comunidades Autónomas si el número de aspirantes así lo aconseja, y será convocada conjuntamente por los Ministerios de Justicia y Educación y Ciencia, oídas las Comunidades Autónomas afectadas. En la comisión se asegura la participación de representantes de dichos Ministerios y de miembros designados por las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias en materia de administración de justicia, así como de miembros designados por el Consejo General de la Abogacía y el de la Procura y de los Consejos autonómicos de Colegios. En línea con lo señalado en el apartado anterior de este informe, se recomienda la inclusión en esta comisión de evaluación de miembros de la Carrera Judicial.

Carece de coherencia que el artículo 6.3 condicione la participación en las Comisiones evaluadoras de miembros designados por la respectiva Comunidad Autónoma a que “tengan asumidas competencias sobre Administración de Justicia”. Sin perjuicio de que, como ya se ha dicho, existe una evidente relación de estas profesiones con la actividad de la Administración de Justicia, lo que realmente constituye el contenido propio del Anteproyecto es la regulación de las condiciones de ejercicio de estas profesiones, por lo que se conecta más directamente con las competencias estatutariamente asumidas por todas las Comunidades Autónomas en materia de “ejercicio de las profesiones tituladas”.

La disposición adicional segunda regula el ejercicio profesional de los funcionarios públicos. Su apartado 1 se remite a lo dispuesto en el artículo 551 LOPJ y demás legislación aplicable, para el ejercicio de las funciones de representación del Estado, Administraciones, instituciones y organismos públicos, por el personal al servicio de las mismas, excluyendo la exigencia de obtención de los títulos profesionales regulados en el Anteproyecto.

El apartado 2 regula las condiciones relativas al ejercicio de estas profesiones por los funcionarios públicos, exceptuando la obtención del título profesional de Abogado o Procurador de los Tribunales para aquellos funcionarios públicos “que hayan accedido a un cuerpo o escala del grupo A en su condición de licenciados en derecho” y, además, expresamente a “aquellos que hayan ingresado en la Carrera Judicial, en la Carrera Fiscal o en el Cuerpo de Secretarios Judiciales”.

Las previsiones de este apartado pueden resultar excesivamente restrictivas, en la medida en que vienen a exigir la obtención del título profesional a un amplio sector de funcionarios públicos con una formación práctica suficientemente acreditada; entre ellos, los llamados funcionarios de arancel (Notarios y Registradores) y todos aquellos Cuerpos superiores de funcionarios que, habiendo accedido en su condición de licenciados en derecho y contando con conocimientos y práctica suficientes, no se encuentran clasificados en grupo A (Letrados de las Cortes Generales, del Consejo de Estado, o del Tribunal Constitucional entre otros) por carecer dichos órganos constitucionales de dicha categorización o clasificación.

La previsión que efectúa la disposición adicional cuarta sobre los criterios de accesibilidad para las personas con discapacidad, debería, a efectos de su adecuada inserción en el marco jurídico actualmente vigente en esta materia, incluir una mención expresa a la normativa reguladora, constituida por la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

La disposición adicional quinta, en la que se establece que las referencias hechas a Abogados y Procuradores se entenderá que comprenden a Abogadas y Procuradoras, parece innecesaria y, en todo caso, su mantenimiento exigiría la adecuada adaptación de la totalidad del texto a este previsión de género, que habría de incluir también, por ejemplo, una referencia a las “Consultoras Legales”.

La disposición transitoria única establece las reglas sobre exigencia de título profesional a los profesionales colegiados. En su apartado 1 excluye de la exigencia de título profesional a quienes estuvieran incorporados a un Colegio en el momento de entrada en vigor de la Ley. El apartado 2 excluye también de la exigencia de título profesional a quienes, no cumpliendo el anterior requisito, hubieran estado incorporados en el pasado como ejercientes durante un plazo continuado o discontinuo no inferior a un año y procedan a colegiarse en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley y no hubieran causado baja por sanción disciplinaria.

No parece adecuado que los profesionales que ya han ejercido y, en consecuencia acreditado una formación práctica antes de la entrada en vigor de la Ley sólo puedan evitar la obligación de realizar una formación adicional y superar la prueba de evaluación si se colegian en el plazo de seis meses. Se establece así una equivalencia entre colegiación y acreditación de capacidad profesional, que no resulta legítimamente aceptable pues difícilmente puede afirmarse que la colegiación acredite por sí misma la aptitud profesional del colegiado. Se estima en consecuencia que debería eliminarse este inciso que, además, resulta innecesario y contradictorio con el establecido en el apartado 1, pues bastaría que los profesionales se colegiaran, por ejemplo, el día anterior a la fecha de entrada en vigor, para que este apartado perdiera toda su virtualidad.

Debería examinarse asimismo la incidencia que esta regulación pueda tener y su carácter discriminatorio para un colectivo de profesionales que, prestando servicios en el seno de una empresa o entidad mercantil y desempeñando funciones de asesoramiento en derecho que no precisan colegiación, podrían resultar obligados a la obtención del título profesional previsto en el Anteproyecto, sin que se tuviera en cuenta su práctica profesional acreditada. Por esta razón, se considera que debería incluirse una previsión de acreditación o certificación de práctica profesional no colegiada, dentro de los requisitos que excluyen de la obtención del título profesional.

Por último, la disposición final tercera establece que la ley entrará en vigor a los seis años de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. El establecimiento de un período tan amplio de “vacatio legis” se justifica en la Exposición de Motivos del Anteproyecto en “que no se quiebren las expectativas de los actuales estudiantes de la licenciatura o el grado en Derecho”.

Esta previsión parece tener su fundamento precisamente en la consideración de la habilitación profesional como una simple prolongación de la carrera universitaria. A estos efectos, se estima conveniente apuntar la necesidad de una adecuada ponderación del conjunto de intereses en presencia y valorar la posibilidad de una solución más equilibrada, entre el respeto a unas legítimas expectativas de los actuales estudiantes y el efectivo cumplimiento de los intereses de mejora de la calidad de las funciones desempeñadas por quienes contribuyen de forma relevante a la efectividad de la tutela judicial, lo que podría aconseja una reducción de ese excesivamente amplio plazo de “vacatio legis”.

En esta ponderación equilibrada de intereses, habrá de tenerse en cuenta que no se introduce un factor de discriminación en la medida en que las expectativas son iguales para todos, quizá únicamente podría incluirse una salvaguarda para los estudiantes que en este momento se encuentren en sus últimos años de carrera y, por otro lado, la figura del Consultor Legal permite una salida profesional inmediata a los Licenciados en Derecho que evita que se frustren esas legítimas expectativas de ejercicio profesional, a que se hace referencia en la Exposición de Motivos.

Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.

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