§1013045
I. ANTECEDENTES
Con fecha 8 de agosto 2005 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) el texto del Anteproyecto de Ley por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, remitido por el Secretario de Estado de Justicia, a efectos de la emisión del preceptivo informe.
La Comisión de Estudios e Informes, en su sesión del día 12 de septiembre de 2005, acordó designar Ponente al Excmo. Sr. Vocal D.
José Luis Requero Ibáñez, y en reunión de fecha 26 de septiembre de 2005 aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno del Consejo General del Poder Judicial.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial se contempla en el artículo 108.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; en concreto su apartado e) determina que dicha función tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.
A la luz de esta disposición legal, en una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad de informe que en ella se reconoce al Consejo General del Poder Judicial, el parecer que le corresponde emitir sobre el Proyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
No obstante la aludida limitación material de la potestad de informe del Consejo General del Poder Judicial, la función consultiva de este órgano constitucional ha sido entendida, en principio, en términos amplios. Así, el Consejo General del Poder Judicial ha venido delimitando el ámbito de su potestad de informe partiendo de la distinción entre un ámbito estricto, que coincide en términos literales con el ámbito material definido en el citado artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y un ámbito ampliado, que se deriva de la posición de este Consejo como órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial. Dentro del primer ámbito, el informe que debe emitirse se habrá de referir, de manera principal, a las materias previstas en el precepto citado, eludiendo, con carácter general al menos, la formulación de consideraciones relativas al contenido del Proyecto en todas las cuestiones no incluidas en el citado artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cuanto al ámbito ampliado, el Consejo General del Poder Judicial se reserva la facultad de expresar su parecer también sobre los aspectos del anteproyecto que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
III. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY.
El medio ambiente encuentra en España su reconocimiento al máximo nivel normativo, en el artículo 45 de la Constitución, ubicado sistemáticamente entre los “Principios rectores de la política económica y social”. El precepto, en su apartado 1 contiene una declaración - omnicomprensiva en cuanto a sus destinatarios- por la que se configura el medio ambiente de forma ambivalente, como un derecho y como un deber, afirmando que “Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”.
El apartado 2 considera, además, el medio ambiente como un bien jurídico digno de protección en sí mismo (“defender y restaurar el medio ambiente”) y, por tanto, como un ámbito material que debe ser tutelado, en cuanto constituye un factor determinante del concepto de lo que, con carácter general, podríamos denominar “calidad de vida”, entendiendo por tal el conjunto de factores que afectan al entorno vital del ser humano. En este sentido, el mencionado precepto constitucional recoge explícitamente un mandato a los poderes públicos: “velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”.
En consecuencia, y en palabras del propio Tribunal Constitucional, el medio ambiente tiene en la Constitución “una configuración ambivalente, como deber y como derecho…Esto nos lleva de la mano a la dignidad de la persona como valor constitucional trascendente (art. 10 CE)” (STC 102/1995, FJ. 7). Sin llegar a conceptuar el medio ambiente como derecho fundamental, en la medida que el mismo entraña un elemento teleológico claro y expresamente reconocido por el art. 45 CE, cual es el desarrollo de la persona, por imperativo del art. 10.1 CE, desde el punto de vista de la protección jurisdiccional, el derecho ambiental está al servicio de los derechos humanos, esto es, de una interpretación finalista a favor de estos derechos.
A su vez, la concepción del medio ambiente como derecho-deber y su configuración como bien jurídico protegido de carácter colectivo, determina que uno de los principios básicos de este sector material sea la exigencia de una participación ciudadana en la gestión pública del mismo. Dicha participación deriva con carácter general de lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Constitución, cohonestándose con la obligación de los poderes públicos de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural, y con el mandato dirigido al legislador en el art. 105 CE de garantizar la participación ciudadana en la acción administrativa, tanto en sus disposiciones de carácter general como en el procedimiento de la acción administrativa.
Dicha tutela ciudadana sólo puede desarrollarse adecuadamente si se arbitran los instrumentos jurídicos necesarios para permitir el acceso de los ciudadanos a la información, en este caso, a la información medioambiental, se garantiza su participación en la toma de decisiones públicas y se hace posible el control judicial de la actuación de los poderes públicos en este ámbito.
Al cumplimiento de este objetivo responde el presente Anteproyecto de Ley, que tiene por objeto inmediato dar cumplimiento a los compromisos asumidos en este materia como consecuencia de la ratificación del denominado Convenio de Aarhus y llevar a cabo la transposición al ordenamiento interno de las Directivas comunitarias 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre acceso del público a la información medioambiental y la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente.
El Convenio de Aarhus sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, adoptado en la Conferencia Ministerial de Medio Ambiente para Europa, celebrada en Aarhus (Dinamarca) fue firmado en 1998 y entró en vigor en octubre de 2001. España ratificó el Convenio en diciembre de 2004, entrando en vigor el 31 de marzo de 2005.
El Convenio de Aarhus se basa en el concepto de democracia participativa y de transparencia en el proceso de toma de decisiones y su finalidad, tal y como se recoge expresamente en su artículo 1, es la de contribuir a proteger el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente que permita garantiza su salud y bienestar. Para ello entiende que los Estados deben arbitrar los mecanismos necesarios para acceder a la información, participar en la toma de decisiones y tener un acceso efectivo y real a la justicia, dado que sin estas premisas el ciudadano no puede cumplir con su obligación de participación activa en la protección y mejora del medio ambiente. El planteamiento básico sobre el que se articula el Convenio es pues, el de que cualquier interesado pueda acceder a la información definida como medioambiental por el propio texto normativo, que participe en la toma de decisiones ambientales y que, ante la posible denegación sin motivación suficiente, se le otorgue un acceso rápido y eficaz a la justicia para defender la lesión de sus derechos.
El 25 de junio de 1998 la Unión Europea y sus Estados miembros firmaron esta Convención, si bien, para su ratificación, la normativa comunitaria debía previamente ajustarse a los nuevos requerimientos derivados del Convenio, por lo que, en cuanto legislación aplicable a los Estados miembros, se han adoptado las dos Directivas anteriormente mencionadas, cuya transposición se realiza también en el presente Anteproyecto. Las Directivas mencionadas, y muy especialmente la Directiva 2003/4/CE, en la medida en que amplia el nivel de acceso a la información y deroga la anterior Directiva 90/313 CE a partir del 14 de febrero de 2005, ha supuesto además la necesidad de sustitución de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, que es objeto de derogación expresa en la Disposición derogatoria única del presente Anteproyecto.
Las Directivas cuya transposición se realiza en el presente Anteproyecto vienen, sustancialmente, a ampliar el nivel de información que se preveía en la normativa anterior, garantizando que toda persona física o jurídica tenga derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre, sin que el solicitante se vea obligado a ser titular de un interés determinado. Se amplia asimismo el concepto de “autoridades públicas” sujetas al deber de suministrar información, incluyendo tanto a las Administraciones públicas como a aquellas entidades de naturaleza privada que la posean en su nombre. En materia de acceso a la justicia se garantiza que toda persona que considere que su solicitud de información ha sido ignorada o rechazada sin fundamento, tenga acceso a un procedimiento de recurso ante un tribunal de justicia u otra entidad independiente e imparcial creada por la ley.
El Anteproyecto de Ley sometido a informe cumple el doble objetivo de incorporar al derecho español los compromisos asumidos con la ratificación del Convenio de Aarhus y llevar a cabo la transposición de las Directivas comunitarias al ordenamiento jurídico interno.
IV. FUNDAMENTACIÓN COMPETENCIAL Y DOCTRINA CONSTITUCIONAL
La disposición final tercera del Anteproyecto, en la que se determinan los títulos competenciales aplicables dispone que: “Esta Ley tiene el carácter de legislación básica dictada al amparo de los dispuesto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución”. Y a continuación, el precepto establece una fundamentación competencial específica respecto de determinados preceptos.
El título competencial sustantivo sobre el que se asienta el Anteproyecto es pues el artículo 149.1.23ª CE, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de “Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección…”.
El medio ambiente puede calificarse como un concepto jurídico “difuso” que integra una pluralidad de bienes protegibles, o, como ha señalado la jurisprudencia constitucional, como un concepto jurídico indeterminado y, por tanto, plurisdisciplinar que afecta a los más variados sectores del ordenamiento jurídico. Ello significa que la competencia sobre medio ambiente, junto a un contenido propio y específico, tiene también una naturaleza transversal, por incidir en otras materias incluidas también en el esquema constitucional de competencias, en cuanto tienen por objeto elementos integrantes del medio ambiente (aguas atmósfera, flora, fauna) o ciertas actividades humanas (agricultura, industria, minería, urbanismo, transportes, ordenación del territorio) que son susceptibles de generar riesgos o agresiones al medio (SSTC 64/1982; 227/1988; 103/1989; 36/1994 y 102/1995).
En este sentido, la competencia de legislación básica que el precepto examinado reserva al Estado viene a incidir de forma efectiva, y con carácter horizontal, en el conjunto de los sectores susceptibles de ser incluidos en el concepto de “medio ambiente”. Y así se deduce con claridad de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3 que define el derecho de acceso a la información medioambiental con una enorme amplitud y por referencia al conjunto de los elementos o sectores que integran dicho concepto: aire, atmósfera, agua, suelo, tierra, paisajes, espacios naturales, zonas marinas y costeras, energía ruido, radiaciones, residuos, emisiones, vertidos, salud y seguridad de las personas, etc, sectores todos ellos, que sin perjuicio de estar sujetos a sus propias reglas de reparto competencial, resultan sometidos a las prescripciones básicas establecidas en el presente Anteproyecto.
En segundo término, y en cuanto a lo que haya de entenderse por “legislación básica” de competencia estatal, cabría recordar que la peculiar configuración de la competencia estatal en materia de medio ambiente, que no se ajusta al esquema típico “bases+legislación de desarrollo” sino a un concepto de “legislación básica+normas adicionales de protección”, propició inicialmente una jurisprudencia constitucional restrictiva de las competencias autonómicas, declarando que “No utiliza aquí la Constitución, en efecto, como en otros lugares…el concepto de bases sino el de legislación básica…..no agrega explícitamente…ni implícitamente admite que el desarrollo de esta legislación básica pueda ser asumido, como competencia propia, por las Comunidades Autónomas, sino que precisa que la eventual competencia normativa de éstas es la de establecer normas adicionales de protección”. Ello lleva a la conclusión de que “el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de los preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario, ha entendido que había de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que considerase indispensable para la protección del medio ambiente” (STC 227/1998, de 29 de noviembre).
La revisión de esta inicial jurisprudencia, restrictiva de las competencias autonómicas, se produce con la STC 102/1995, de 26 de junio, que viene a situar la competencia autonómica, no ya en el plano de las normas adicionales de protección sino en el más amplio del desarrollo autonómico de la legislación básica estatal, reconociendo que las Comunidades Autónomas ostentan competencias de desarrollo legislativo en esta materia y que estos títulos exigen una margen de desenvolvimiento razonable, sin que puedan ser desconocidos ni comprimidos de tal modo que se conviertan en puramente nominales y afirmando que la legislación básica estatal no puede llegar “a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido”.
En consecuencia, la competencia de las Comunidades Autónomas en la materia que es objeto del presente Anteproyecto, se extiende no solo a la ejecución y a imponer medidas adicionales de protección, sino también al desarrollo legislativo de la presente legislación básica estatal (y así viene a confirmarlo la más reciente STC 166/2002, FJ. 3), siempre que no rebajen el nivel de protección establecido por la misma.
Por otro lado, en el presente supuesto, tratándose de una norma dictada en virtud de las prescripciones impuestas desde un Convenio internacional ratificado por España y en la transposición de la normativa comunitaria europea, resulta específicamente aplicable la afirmación de la jurisprudencia constitucional que reconoce la necesidad de que el Estado “fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional, que tiene la regulación de esta materia, así como la exigencia de la indispensable solidaridad colectiva” (STC 64/1982, de 4 de noviembre).
A la vista de todo ello se estima adecuado el encuadramiento competencial que, con carácter general efectúa el Anteproyecto de Ley.
Con un carácter más particular, la mencionada disposición final tercera excluye del carácter de legislación básica estatal:
“a) El artículo 19 y las disposiciones adicionales tercera, cuarta, quinta, séptima y octava, que serán únicamente de aplicación a la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos”. El artículo 19 crea el Consejo Asesor de Medio Ambiente -exclusión innecesaria por obvia, habida cuenta de que el precepto se limita a la creación de un organismo dependiente de la Administración de Estado- La exclusión de las disposiciones adicionales tercera, cuarta, quinta, séptima y octava, en la medida en que contemplan procedimientos o habilitan actuaciones de la Administración General del Estado (convenios, plazo de resoluciones, registros telemáticos, etc) se consideran adecuadas.
“b) El artículo 15 y las disposiciones adicionales primera y segunda, que se dictan al amparo del artículo 149.1.14 de la Constitución”. Las mencionadas disposiciones, en cuanto contemplan las tasas y precios que serán de aplicación a al suministro de información ambiental en el ámbito de la Administración General del Estado y de la Administración Local, se entienden dictadas al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de “Hacienda General”, resultando adecuada su no aplicación a las Comunidades Autónomas, en la medida en que corresponderá a éstas la determinación de las contraprestaciones económicas que deriven de la información suministradas por ellas. No parece, sin embargo adecuado que se excluya del carácter de legislación básica y, por ende, de su aplicación en el ámbito autonómico, lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 15 pues en él se recoge un principio general derivado de lo señalado en el art. 5 de la Directiva 2003/4/CE, cual es el de la gratuidad en el supuesto de examen in situ de la información solicitada, que resulta de directa aplicación a las Comunidades Autónomas.
“c) Las disposiciones de los artículos 20 a 23, que en lo relativo a recursos en vía administrativa se dictan a amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución y en lo relativo a recursos en vía contencioso administrativa, al amparo del artículo 149.1.6ª de la Constitución”. Se considera ajustado al esquema constitucional de delimitación de competencias que deriva de lo dispuesto en los artículos 148 y 149 de la Constitución, la remisión, en materia de recursos administrativos, a la competencia atribuida al Estado en materia de “bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas…procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18ª CE) y en materia de recurso contencioso administrativo, a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal (art. 149.1.6ª CE).
V. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
El Anteproyecto de Ley sometido a informe de este Consejo se integra de una Exposición de Motivos; 23 artículos divididos en tres Títulos (disposiciones generales, derecho de acceso a la información ambiental y derecho de participación pública en asuntos de carácter medio ambiental); 8 disposiciones adicionales; una disposición transitoria; una disposición derogatoria y 5 disposiciones finales. Se acompaña de una Anexo en el que se incluye la relación de las Organizaciones No Gubernamentales que integran el Consejo Asesor de Medio Ambiente.
La Exposición de Motivos del Anteproyecto considera que el mismo encuentra su fundamento en el cumplimiento de las previsiones que efectúa el artículo 45 de la Constitución española, que impone a todos la obligación de respetar y preservar el medio ambiente. Para que los ciudadanos, individual o colectivamente puedan participar en esa tarea de forma real y efectiva, resulta necesario disponer de los medios instrumentales adecuados, entre los que cobra especial significación la participación en el proceso de toma de decisiones públicas.
En la definición jurídica de esa participación y su instrumentación a través de herramientas legales, ocupa un lugar destacado el Convenio de la Comunidad Económica para Europa y Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998 y conocido como Convenio de Aarhus y ratificado por España en diciembre de 2004. La Unión Europea firmó este Convenio, si bien condicionó su ratificación a la adecuación previa del derecho comunitario a las estipulaciones contenidas en aquél, lo que efectivamente se ha producido a través de un proyecto de Reglamento comunitario por el que se regula la aplicación del Convenio al funcionamiento de las Instituciones comunitarias y dos Directivas. La Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información ambiental, y la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente. El objeto del presente Anteproyecto de Ley es pues definir un marco jurídico que responda a los compromisos asumidos con la ratificación del Convenio y lleve a cabo la transposición de las mencionadas Directivas al ordenamiento jurídico interno.
De acuerdo con ello, el Anteproyecto define como objeto de la norma, el reconocimiento de los derechos de acceso a la información, de participación y de acceso a la justicia. Se recogen igualmente las definiciones necesarias para la mejor comprensión y aplicación de la ley; entre ellas la distinción legal entre los conceptos de “público” en general, referido al conjunto de los ciudadanos y de sus asociaciones, y el de “interesados”, con la atribución de esta condición, en todo caso, a las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se dedican a la protección y defensa del medio ambiente y que acrediten el cumplimiento de unos requisitos mínimos.
El Título II del texto contiene la regulación específica del derecho de acceso a la información ambiental en su doble faceta de suministro activo y pasivo de la información. La primera vertiente incluye la obligación de las Administraciones Públicas de informar a los ciudadanos sobre los derechos que les reconoce la ley y ayudarles en la búsqueda de información, al tiempo que se impone la obligación de elaborar listas de las autoridades públicas que poseen información ambiental, que deberán ser públicamente accesibles y se amplía considerablemente el tipo de información objeto de difusión. En cuanto a la segunda vertiente, se dispone que la obligación de suministrar información no deriva del ejercicio de una competencia sustantiva sino del hecho de que la información solicitada obre en poder de la autoridad a la que se ha dirigido la solicitud o del otro sujeto en su nombre; se reduce el plazo de contestación y se contemplan las excepciones a esta obligación, que no operan automáticamente, debiendo la autoridad pública ponderar en cada caso los intereses públicos en presencia y justificar la negativa a suministrar la información solicitada; estableciendo que, en todo caso, los motivos de excepción deberán interpretarse de manera restrictiva, El Título III se ocupa del derecho de participación pública en asuntos de carácter ambiental en relación con la elaboración, revisión o modificación de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general. Se difiere a la legislación sectorial correspondiente la regulación de otras modalidades de participación previstas en el Convenio y en la legislación comunitaria (procedimientos administrativos para la concesión de autorizaciones ambientales integradas, para evaluación de impacto ambiental de ciertos proyectos, para evaluación ambiental estratégica o para planes y programas previstos en la legislación de aguas). El Título incluye la regulación de la composición y funciones del Consejo Asesor de Medio Ambiente.
El respeto a las competencias autonómicas en un ámbito de competencia compartida con las Comunidades Autónomas, determina que no se incluya la regulación de procedimiento alguno, limitándose a establecer el deber general de promover la participación real y efectiva del público y dejando en manos de las Administraciones públicas competentes el establecimiento de los correspondientes procedimientos, que habrán de velar por el cumplimiento de una serie de garantías reconocidas tanto por el Convenio como por la legislación comunitaria y que el Anteproyecto enuncia como principios informadores de la actuación pública en esta materia.
El Título IV se ocupa del acceso a la justicia y tiene por objeto asegurar y fortalecer, a través de la garantía que dispensa la tutela judicial, la efectividad de los derechos de información y participación. Se reconoce el derecho a recurrir en vía administrativa o contencioso administrativa cualquier acto u omisión imputable a una Autoridad pública que suponga una vulneración de esos derechos. Los recursos se rigen por el régimen general, si bien se regula un tipo de reclamación específica para las vulneraciones cometidas por sujetos privados sometidos por ley a los deberes de suministrar información medioambiental. Asimismo, en incorporando las previsiones del Convenio, se introduce una especie de acción popular cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente, que reúnan determinados requisitos. Se consagra así definitivamente una legitimación legal para tutelar un interés difuso, como es la protección del medio ambiente, a favor de las organizaciones cuyo objeto social es, precisamente, la tutela de los recursos naturales.
Dentro de la parte final, destacan las modificaciones operadas, respectivamente, en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto ambiental y en la Ley 16/2002, de 1 de julio, sobre Prevención y Control Integrados de la Contaminación.
Ambas traen causa de la Directiva 2003/35, cuya transposición se aborda en las disposiciones finales primera y segunda de la ley, con el objeto de adecuar ambas normas a las reglas sobre participación previstas en el Convenio de Aarhus y asumidas por el legislador comunitario a través de la mencionada Directiva.
Los títulos competenciales se recogen en la disposición final cuarta. El Anteproyecto se dicta en su mayor parte, al amparo del art.
149.1.23ª CE, si bien se invocan también el art. 149.1.14ª, en relación a las tasas y precios que corresponde satisfacer a los solicitantes de información ambiental en el ámbito de la Administración General del Estado; el art. 149.18ª, en lo relativo a los recursos en vía administrativa que pueda presentarse por vulneración de los derechos reconocidos en la ley, y el art. 149.1.6ª en lo que respecta a la acción popular en materia de medio ambiente. En lo que respecta a las competencias en materia de medio ambiente, al amparo del art. 149.1.23ª, el Anteproyecto se limita a establecer las garantías y principios que deben ser observados por todas las autoridades públicas antes las que se pretendan ejercer los derechos recogidos en el texto, sin regular el procedimiento para su ejercicio.
El Título I bajo la denominación de “Disposiciones generales” señala que la ley desarrolla determinados derechos y obligaciones reconocidos en el Convenio de Aarhus y adapta al ordenamiento jurídico las disposiciones de las Directivas 2003/4/CE, 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo. Se regulan los derechos: a) a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre; b) a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas; c) a instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas, que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental.
El artículo 3 de este título precisa el contenido específico de facultades o derechos de los ciudadanos en relación a cada uno de esos derechos previamente declarados. En concreto, y en lo que especialmente interesa a este informe, en relación con el acceso a la justicia, se reconocen a los ciudadanos los derechos: a) A recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que contravengan los derechos que esta ley reconoce en materia de información y de participación pública, y b) A ejercer la acción popular para recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que constituyan vulneraciones de la legislación ambiental en los términos previstos en esta ley.
Se incluyen también en este Título y a efectos del Anteproyecto, definiciones relativas a los conceptos de: público, interesado, información ambiental, autoridades públicas, información que obra en poder de las autoridades públicas e información poseída en nombre de las autoridades públicas.
El Título II, con la denominación “Derecho de acceso a la información ambiental”, se divide en cuatro Capítulos. El Capítulo I es el relativo a las “Obligaciones en materia de información ambiental” y en el mismo se recoge el conjunto detallado de actuaciones que deberán realizar las Administraciones Públicas en esta materia, incluyendo principalmente las de: informar al público sobre los derechos que les otorga la presente Ley; facilitar información, consejo y asesoramiento para su correcto ejercicio; elaborar listas de autoridades públicas en atención a la información ambiental que obre en su poder; garantizar la asistencia al público cuando trate de acceder a la información; fomentar el uso de las tecnologías de la información en este ámbito y garantizar el principio de agilidad en la tramitación y resolución de solicitudes. Se contempla asimismo la adopción de medidas para la efectividad de ejercicio de este derecho, concretamente, al menos, alguna de las siguientes: designación de responsables de información ambiental; creación y mantenimiento de medios de consulta de la información solicitada, y creación de registros o listas de información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas.
El Capítulo II, relativo a la “Difusión de la información ambiental” contempla las obligaciones específicas en materia de difusión de información ambiental (art. 6) disponiendo el conjunto de medidas que las autoridades públicas deben adoptar para garantizar dicha difusión; el contenido mínimo de la información que ha de ser objeto de difusión (art.
7); la publicación por las Administraciones públicas de informes de ámbito nacional, autonómico o local sobre el estado del medio ambiente (art. 8) y, en caso de amenaza inminente para la salud humana o el medio ambiente (art. 9) la difusión inmediata de la información que obre en poder de las autoridades públicas o de otros sujetos en su nombre, salvo que concurran causas de defensa nacional o seguridad pública.
El Capítulo III, relativo al “Acceso a la información ambiental previa solicitud” establece las garantías y principios generales aplicables en el procedimiento de tramitación y resolución de las solicitudes de información ambiental (art. 10), la forma o formato de la información (art.
11) y el método de obtención de la información sobre determinados factores (art. 12).
El Capítulo IV, bajo la rúbrica general de “Excepciones”, contempla las excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental (art. 13), incluyendo, entre otros, los supuestos en que la información no obre en poder de la autoridad pública; la solicitud sea manifiestamente irrazonable; esté formulada de manera excesivamente general; se refiera a documentos o datos inconclusos o a comunicaciones internas. Las solicitudes también podrán denegarse cuando afecten negativamente a extremos como: la confidencialidad de los procedimientos públicos, de los datos de carácter comercial o industrial, de los derechos de propiedad intelectual e industrial o de la protección de un tercero; las relaciones internacionales, defensa nacional o seguridad pública; a causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial, al derecho a la tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria, entre otros. En estos supuestos podrá llevarse a cabo un suministro parcial de la información, conforme a lo previsto en el art. 14. El Capítulo V integrado por el art. 15, regula los “Ingresos de derecho público y privado” derivados de las tasas y precios que sean de aplicación a las solicitudes.
El Título III lleva por rúbrica “Derechos de participación pública en asuntos de carácter medioambiental”. En el mismo se contempla la participación del público en la elaboración de determinados planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente (art. 16), fundamentalmente mediante el derecho a expresar observaciones y opiniones, correspondiendo a las Administraciones Públicas competentes determinar qué miembros del público tienen la condición de interesado para participar en dichos procedimientos. Se especifican (art. 17) los planes y programas en los que se observarán las mencionadas garantías, así como las normas relacionadas con el medio ambiente en cuya elaboración y revisión se observarán las mencionadas garantías de participación (art. 18), excluyéndose en todo caso las materias relacionadas exclusivamente con la seguridad pública, la defensa nacional o con la protección civil en caso de emergencia. Se incluye también en este Título la creación del Consejo Asesor de Medio Ambiente (art. 19) como órgano colegiado que tiene por objeto la participación y seguimiento de las políticas ambientales generales orientadas al desarrollo sostenible, con funciones de informe, asesoramiento y propuesta e integrado por una representación plural de organizaciones no gubernamentales, sindicales empresariales, organizaciones de consumidores y usuarios, organizaciones profesionales agrarias y representantes de Cofradías de Pescadores.
El Título IV es el relativo al “Acceso a la justicia en asuntos medioambientales”. En materia de recursos (art. 20) el Anteproyecto dispone que toda persona física o jurídica que considere que un acto expreso o presunto imputable a una autoridad pública ha vulnerado los derechos reconocidos en el mismo, podrá interponer los recursos administrativos regulados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre o el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Se contempla la posibilidad de interponer directamente una reclamación ante la Administración Pública por actos u omisiones imputables a las personas físicas o jurídicas que asuman responsabilidades públicas, ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos relacionados con el medio ambiente, bajo la autoridad de una Administración o entidad pública. Dictada resolución por la Administración competente y, en caso de incumplimiento, la Administración requerirá a la persona objeto de la reclamación, y en caso de que el requerimiento fuera desatendido, podrá acordar la imposición de multas coercitivas por el importe que determine la normativa autonómica (art. 21).
El art. 22 contempla la acción popular en asuntos medioambientales en relación con los actos expresos o presuntos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas, que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente, que podrán ser recurridas por las personas jurídicas sin ánimo de lucro a que ostenten la legitimación contemplada en el artículo 23, a través de los procedimientos de recursos administrativos y del recurso contencioso administrativo.
Las disposiciones adicionales primera y segunda regulan las tasas por suministro de información ambiental, para la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos y para la Administración Local, respectivamente. Y la disposición adicional tercera los precios comerciales aplicables cuando las autoridades públicas divulguen información ambiental a título comercial.
La disposición adicional cuarta contempla la reserva a la Administración General del Estado de la facultad de resolver las solicitudes de información ambiental que reciban las autoridades y organismos públicos que presten servicios relacionados con el medio ambiente bajo su autoridad.
Otras cuestiones puntuales que se contemplan en la parte final del texto del Anteproyecto son las relativas a: la posibilidad de celebrar convenios en materia de información ambiental con el sector empresarial (disposición adicional quinta); la publicación de información periódica de carácter estadístico sobre las solicitudes de información ambiental (disposición adicional sexta); procedimientos telemático de resolución de solicitudes de información (disposición adicional séptima); requisitos aplicables a las reclamaciones administrativas (disposición adicional octava) y la difusión de la información ambiental disponible en soporte electrónico, en fecha previa a la entrada en vigor de la Ley (disposición transitoria única).
La disposición derogatoria única dispone la derogación de la Ley 38/1995, sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango contradigan o se opongan a lo dispuesto en esta Ley.
Las disposiciones finales primera y segunda vienen a modificar el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental y la Ley 16/2002, de 1 de julio, sobre Prevención y Control Integrados de la Contaminación, con el fin de adecuar ambas normas al Convenio de Aarhus y a la Directiva 2003/35, cuya transposición se aborda en las mismas.
La disposición final tercera recoge el título competencial, disponiendo que el Anteproyecto tiene carácter de legislación básica al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.23ª de la Constitución, a excepción del art. 19 y disposiciones adicionales tercera, cuarta, quinta, séptima y octava, que serán de aplicación únicamente a la Administración General del Estado y sus Organismos públicos; el art. 15 y las disposiciones adicionales primera y segunda, que se dictan al amparo del artículo 149.1.14ª de la Constitución y los artículos 20 a 23 que, en lo relativo a recursos en vía administrativa, se dictan al amparo del art. 149.1.18 ª de la Constitución y en los relativo a recursos en vía contencioso administrativa al amparo del art. 149.1.6ª de la Constitución.
La disposición final cuarta autoriza al Gobierno, en el ámbito de sus competencias, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la ejecución y desarrollo de lo establecido en el Anteproyecto.
La disposición final quinta determina que el Anteproyecto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
El texto se acompaña de un Anexo en el que se recogen nominativamente las organizaciones no gubernamentales que integran el Consejo Asesor de Medio Ambiente.
VI. EXAMEN DEL ARTICULADO
El Anteproyecto merece una consideración global positiva, en la medida en que a través del mismo se establece el marco jurídico exigido por el cumplimiento de los compromisos derivados de la ratificación del Convenio de Aarhus y se procede a la transposición al ordenamiento jurídico interno de las Directivas comunitarias dictadas precisamente para la adaptación del derecho europeo al mencionado instrumento de derecho internacional, ampliando de forma sustantiva el ámbito de los derechos reconocidos a los ciudadanos en la Ley 38/1995, que ahora se deroga.
El Anteproyecto opta por una incorporación prácticamente literal del contenido de las mencionadas Directivas, opción que no deriva obligatoriamente de la normativa común aplicable a la transposición de las Directivas al ordenamiento jurídico interno, siendo suficiente, por el contrario, que dicha transposición venga a dar cumplimiento a los objetivos de la norma comunitaria, sin que resulte exigible la reproducción literal de sus prescripciones.
Desde una perspectiva puramente formal, debe ponerse de manifiesto que, frente a lo que constituye la práctica habitual en la solicitud de informes a este Consejo, la documentación remitida no incluye la Memoria económica ni la Memoria justificativa del texto del Anteproyecto de Ley, por lo que el expediente remitido no resulta completo, no ajustándose a las previsiones que respecto a la iniciativa legislativa del Gobierno contempla el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
El Anteproyecto que se analiza tiene por objeto, según se precisa en su Título I, el reconocimiento a los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas de los derechos a: acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre; a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas; y a instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas, que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental.
1.En lo relativo al acceso a la información medioambiental, destacan fundamentalmente tres aspectos: en primer lugar, es destacable la definición de “información medioambiental” que se recoge en el art. 2.3 del Anteproyecto, reproduciendo literalmente lo señalado en el art. 2.1 de la Directiva. La definición tiene carácter descriptivo y ánimo de exhaustividad, incluyendo todos los posibles ámbitos a los que con carácter horizontal se extiende el concepto de medio ambiente, alcanzando incluso a sectores que solo muy indirectamente podrían considerarse relacionados con el ámbito medioambiental (“el estado de la salud y seguridad de las personas”, “condiciones de vida humana”).
La definición recoge además no sólo el supuesto jurídico de que la información afecte al medio ambiente, sino la mera posibilidad de que “pueda afectar al medio ambiente” (art. 2.3, apartados b y f). El carácter excesivamente genérico de esta definición, no fácilmente reconducible a conceptos jurídicos precisos puede producir problemas interpretativos en su aplicación práctica por los operadores jurídicos.
En segundo lugar, es destacable la amplitud de los sujetos obligados a suministrar y difundir la información medioambiental, que son los que se engloban bajo el concepto de “autoridades públicas” definido en el artículo 2.4. El Anteproyecto opera una ampliación sustantiva, respecto a la normativa actual, del conjunto de sujetos obligados, que ya no son sólo el Gobierno y las Administraciones Públicas, sino que se incluye también a los sujetos privados, alcanzando a “las personas físicas o jurídicas cuando ejerzan, con arreglo a la legislación vigente, funciones administrativas públicas” (art. 2.4.1.d) y “cuando asuman responsabilidades públicas, ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo la autoridad de cualquiera de entidades, órganos o instituciones previstos en el apartado anterior” (art. 2.4.2).
Se someten pues a los deberes de suministro y difusión de la información medioambiental a los organismos y empresas del sector privado que desempeñen funciones públicas medioambientales.
Parecería conveniente, a estos efectos, una mayor precisión conceptual en este ámbito, dado que no resulta clara la distinción entre “funciones administrativas públicas” y “funciones públicas” o la mención a los sujetos que actúen “bajo la autoridad” de una Administración Pública, una referencia más ajustada a las diferentes fórmulas que, en nuestro Derecho Administrativo arbitran las relaciones entre las Administración y los sujetos privados, permitiendo a éstos el ejercicio de funciones de carácter público (ej: gestión directa o indirecta de servicios públicos mediante contratos públicos o concesiones administrativas, sociedades mercantiles u organismos autónomos).
En tercer lugar, en cuanto a los titulares del derecho de acceso, por prescripción de la Directiva, la información se ha de poner a disposición de cualquier solicitante, ya sea persona física o jurídica, sin que exista necesidad de acreditar interés alguno al respecto. Ello tiene su adecuado reflejo en el artículo 2.1 del texto del Anteproyecto, mediante una definición de “público” como sujeto susceptible de solicitar la información, que incluye a “cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación”, precisándose en el artículo 3.A que dicho acceso se producirá “sin que para ello esté obligado a declarar un interés determinado”.
El Título II del Anteproyecto complementa lo anterior, efectuando una regulación específica del derecho de acceso a la información medioambiental, que incluye las obligaciones de las autoridades públicas en materia de información ambiental y de difusión de dicha información (arts. 6, 7, 8 y 9); el acceso a la información previa solicitud (arts. 10, 11 y 12); las excepciones a la obligación de facilitar información ambiental (arts. 13 y 14) y los ingresos de derecho público y privado que puede generar la solicitud de información (art. 15). La regulación contemplada en este Título se ajusta adecuadamente a lo previsto en la Directiva 2003/4/CE, estableciendo las reglas generales del procedimiento de acceso y difusión de la información medioambiental, mediante la configuración de un procedimiento especial dotado de requisitos adicionales de garantía y agilidad respecto al procedimiento común regulado de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de una mayor adaptación a las posibilidades de acceso a través de las nuevas tecnologías de la información.
2. El Título III del Anteproyecto regula el “Derecho de participación pública en asuntos de carácter medioambiental”, contemplando las garantías generales sobre los que se asienta dicha participación (art. 16); los planes y programas sobre los que se desarrolla la participación pública (art. 17); las normas relacionadas con el medio ambiente, en cuya elaboración, modificación y revisión se aplican las garantías de participación (art. 18) y la regulación del Consejo Asesor de Medio Ambiente, como órgano colegiado que tiene por objeto la participación y el seguimiento de las políticas medioambientales (art. 19).
Las previsiones de este Título efectúan la transposición al ordenamiento interno lo señalado en la Directiva 2003/35/CE, optando, como antes se ha dicho, por una reproducción literal del contenido de la misma que, en ocasiones, determina la utilización expresiones o conceptos metajurídicos que, a juicio de este órgano constitucional, deberían ser reconducidos a conceptos jurídico-administrativos precisos, que facilitaran la labor de interpretación y aplicación por los Juzgados y Tribunales.
Lo dicho resulta aplicable a lo dispuesto en el artículo 16.1.b), que reconoce al público el derecho a expresar observaciones y opiniones “cuando estén abiertas todas las posibilidades”, expresión que debería concretarse, mediante la determinación de la fase concreta del procedimiento administrativo de elaboración de los correspondientes planes y programas en que proceda la apertura de información al público.
En el mismo sentido, el art. 16.1.d), reconoce el derecho a que, una vez examinadas las observaciones y opiniones expresadas por el público, se hagan “esfuerzos razonables” para informar al público de las decisiones adoptadas. La indeterminación de esta expresión y la dificultad que puede plantear el control de su efectivo cumplimiento, aconsejan que sea sustituida por otra con un significado jurídico más preciso.
El artículo 16.2 dispone que “Las Administraciones públicas competentes determinarán qué miembros del público tiene la condición de interesado a participar en los procedimientos” de elaboración de planes y programas. La absoluta discrecionalidad de la facultad atribuida a las Administraciones Públicas en este ámbito no se cohonesta con lo dispuesto en el artículo 2.2, que efectúa una definición precisa de la condición de interesado, definición que coincide con las previsiones de la Directiva y a la que, en consecuencia, se estima que habrá de remitirse este precepto.
3.El Título IV del Anteproyecto regula el “Acceso a la Justicia en asuntos ambientales”. El acceso a la justicia en esta materia se enmarca en el procedimiento de los recursos administrativos y del recurso contencioso- administrativo ordinario, opción que se considera adecuada a la naturaleza de los actos que son objeto de recurso, a los intereses públicos protegidos y a la exigencia contenida en las Directivas de un proceso “rápido y gratuito”.
El artículo 20 del Anteproyecto dispone que: “Toda persona física o jurídica que considere que un acto expreso o presunto imputable a una Autoridad Pública ha vulnerado los derechos que le reconoce esta Ley en materia de información y participación pública podrá interponer los recursos administrativos regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y demás normativa aplicable o el recurso contencioso administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa”.
Como apreciación de técnica normativa, cabría señalar que debería sustituirse en la referencia a los recursos administrativos “o” el recurso contencioso administrativo, por una referencia a los recursos administrativos “y, en su caso” el recurso contencioso-administrativo, ya que el acceso a la jurisdicción contenciosa no tiene un carácter alternativo, sino acumulativo, en función de la adecuada satisfacción de los intereses de las partes.
La legitimación para recurrir en vía contencioso-administrativa se reconoce a las personas físicas o jurídicas que estimen vulnerados los derechos que el Anteproyecto les reconoce. En este ámbito se entienden incluidos todos los sujetos que hubieran solicitado la información, fuesen o no titulares de un interés específico, siempre que hubieren visto denegada su solicitud, con el único requisito de que ostenten personalidad jurídica, lo que resulta conforme a lo dispuesto con carácter general en el artículo 19.1.a) LJCA. No obstante, en un sector como el medio ambiente, en el que predominan los intereses colectivos o difusos, es fácil encontrar grupos o entidades sin personalidad que actúan en defensa de intereses medioambientales y a los que debe ampliarse la legitimación para recurrir. El artículo 18 de la Ley de la Jurisdicción, concebido a partir de la técnica de los intereses difusos expresados en el artículo 7 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial, permite afirmar la legitimación de dichos grupos o entidades, en los términos previstos en el artículo 19.1.b) de la mencionada Ley (“…grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos”). Dado que la legitimación para solicitar la información medioambiental se extiende a los sujetos definidos en el artículo 2.1 en donde se incluye a “asociaciones, organizaciones y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación”, la legitimación para recurrir debería incluir a estos sujetos.
De acuerdo con la dicción de este precepto, los recursos administrativos y el recurso contencioso-administrativo pueden interponerse contra actos u omisiones de las “Autoridades Públicas”, lo cual remite a la definición de las mismas que efectúa el artículo 2.4.
Dicha remisión resulta adecuada siempre que se limite a las autoridades públicas incluidas en el art. 2.4.1, esto es, a las Administraciones Públicas y a las personas físicas o jurídicas que ejerzan funciones administrativas públicas, es decir, al supuesto de que, tratándose de sujetos privados exista un instrumento jurídico-público que habilite el ejercicio de dichas funciones y, en consecuencia, permita la aplicación del Derecho Administrativo a los actos realizados por las mismas.
No se incluyen en este ámbito las autoridades públicas definidas en el art. 2.4.2, esto es, a las personas físicas o jurídicas que realicen actividades medioambientales sin título administrativo y que se engloban en la definición general de actuación “bajo la autoridad de una Administración Pública”, dado que la naturaleza privada de las mismas excluye la aplicación del Derecho administrativo. Así lo corrobora el propio artículo 21 del Anteproyecto que establece un procedimiento específico de reclamación frente a los actos de estos sujetos privados.
El artículo 21 dispone que: “1. Toda persona física o jurídica que considere que un acto u omisión imputable a cualquiera de las personas a las que se refiere el artículo 2.4.2 ha vulnerado los derechos que le reconoce esta Ley podrá interponer directamente una reclamación ante la Administración Pública bajo cuya autoridad ejerce su actividad. La Administración competente deberá dictar y notificar la resolución correspondiente, la cual agotará la vía administrativa y será directamente ejecutiva, en el plazo que determine la normativa autonómica.
2. En caso de incumplimiento de la resolución, la Administración Pública requerirá a la persona objeto de la reclamación, de oficio o a instancia del solicitante, para que la cumpla en sus propios términos. Si el requerimiento fuere desatendido, la Administración Pública podrá acordar la imposición de multas coercitivas por el importe que determine la normativa autonómica”.
Mediante este precepto se viene a establecer un instrumento jurídico que hace posible el acceso a la jurisdicción contencioso- administrativa en relación con los actos y omisiones imputables a los sujetos privados que no actúan en ejercicio de potestades administrativas. Así lo justifica expresamente la Exposición de Motivos del Anteproyecto, señalando que el precepto “regula un tipo de reclamación específica para las vulneraciones cometidas por los sujetos privados sometidos por ley a los deberes de suministrar información medioambiental”. Se considera adecuada la previsión de un procedimiento de reclamación ante la Administración Pública, cuya resolución permite al interesado contar con un acto administrativo firme susceptible de recurso.
El artículo 22 dispone que: “Los actos expresos o presuntos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el art. 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como a través del recurso contencioso administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Se exceptúan los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas enumeradas en el artículo 2.4.2”. Esta previsión se completa con lo señalado en el artículo 23, en el que se determinan los requisitos exigidos a las personas jurídicas sin ánimo de lucro legitimadas para ejercer la acción popular.
La inclusión de este precepto se justifica en la Exposición de Motivos del Anteproyecto, señalando que “la ley incorpora la previsión del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus e introduce una especie de acción popular cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente, cuenten con una antigüedad legal de al menos dos años y desarrollen su actividad en el ámbito territorial afectado por el acto u omisión impugnados. Se consagra definitivamente, de esta manera, una legitimación legal para tutelar un interés difuso como es la protección del medio ambiente a favor de aquellas organizaciones cuyo objeto social es, precisamente, la tutela de los recursos naturales”.
El artículo 9.3 del Convenio reconoce la acción popular en materia de medio ambiente para las “acciones u omisiones de particulares y autoridades públicas que vulneren las disposiciones de del derecho medioambiental nacional”. Frente a esta amplia definición, el precepto examinado ha optado por una interpretación restrictiva de dicho precepto en lo relativo a los actos susceptibles de ejercicio, excluyendo de su ámbito los actos emanados de “particulares” o, en la terminología del Anteproyecto, de las autoridades públicas a que se refiere el artículo 2.4.2.
El reconocimiento de la acción popular merece una valoración positiva en cuanto ampliación de las garantías colectivas en el ámbito medioambiental y encuentra cobertura suficiente en lo dispuesto por el artículo 19.1.h) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que otorga legitimación a cualquier ciudadano en ejercicio de la acción popular, “en los casos expresamente previstos por las leyes”. La materia medioambiental es, junto con la urbanística, una de las que con más claridad afecte a intereses colectivos o difusos, debido a la enorme relevancia económica y social de los intereses que en este ámbito se desarrollan. Por ello son ya muy diversas las leyes sectoriales que han venido a reconocer el ejercicio de la acción popular en este ámbito, así, el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen Jurídico del Suelo y Ordenación Urbana reconoce que “será pública la acción para exigir ante los Órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas” y parecido fundamento se sostiene en el artículo 109 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; en el artículo 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español y, con carácter más general, en el artículo 68.2 y 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. La acción popular se admite también en la jurisdicción contable (art. 47.3 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas).
No resulta objetable tampoco la concreción de los requisitos exigidos a las entidades sin ánimo de lucro, pues se considera adecuado que las personas jurídicas que ejerciten la acción popular deban acreditar un interés específico, quedando vedada la intervención de aquellas cuyo actuación u objeto social no guarde relación alguna con el ámbito medioambiental.
Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.
