§1013000
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 22 de junio de 2005
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 59/2003
Ponente Excmo. Sr. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Junio de dos mil cinco.
Visto por esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), representada por el Procurador de los Tribunales D. Roberto Sastre Moyano, contra el Real Decreto 179/2003, de 14 de febrero, por el que se aprueba la norma de calidad para el yogur o yoghourt. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado e interviniendo como codemandadas: la entidad Grupo Leche Pascual, S.A., representada por la Procuradora Dña. Rocío Sampere Meneses y la Comunidad Autónoma de Castilla y León representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos Dña. Susana Perandones Peidró.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 4 de abril de 2003 se interpuso el presente recurso contencioso administrativo por la representación procesal de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) y una vez admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico que se declare nulo de pleno Derecho el Real Decreto 179/2003, de 14 de febrero impugnado.
En defensa de sus pretensiones alega, en síntesis, que la norma de calidad aprobada por el Real Decreto 179/2003 es una “norma técnica” de las definidas en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria; que la legislación española, en lo que respecta a la regulación de la calidad de la actividad industrial, ha instaurado un sistema eminentemente basado en la iniciativa y actuación de las entidades de naturaleza privada con desplazamiento de la actuación de la Administración pública con la finalidad de: responder a las exigencias de la integración de España en la Unión Europea, para lograr un sistema armónico y homogéneo con el resto de los países de la Unión y respetar las libertades de circulación de mercancías y competencia, como se desprende de la exposición de motivos de la Ley 21/1992, su art. 19 y la exposición de motivos del Real Decreto 2000/1995, de 28 de diciembre, que aprueba el Reglamento de Infraestructura para la Calidad y Seguridad Industrial y la Directiva 98/34/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998; respetar los principios constitucionales referentes a la actividad económica. El sistema de protección de la calidad industrial se basa en la normalización, que se define en el art. 8.5 de la Ley de Industria, con arreglo a la cual, la actividad de normalización queda encomendada a los organismos de normalización, que de acuerdo con el art. 19.1.a) de la Ley tienen el cometido de desarrollar las actividades relacionadas con la elaboración de normas que se definen en el art. 8 del R.D. 2000/95, a cuyo efecto señala que AENOR es reconocido específicamente como organismo de normalización por la disposición adicional primera del referido R.D. 2000/95. Por otra parte, las normas a que hace referencia el art. 19.1.a) de la Ley de Industria y el art. 8 del R.D. 2000/95, son las definidas en el art. 8.3 de la Ley de Industria como “la especificación técnica de aplicación repetitiva o continuada cuya observancia no es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que aprueba un Organismo reconocido, a nivel nacional o internacional, por su actividad normativa”. Señala que en el anexo II de la Directiva 98/34/CE el único organismo de normalización reconocido en España es AENOR y lo mismo se plasma en el anexo III del Real Decreto 1337/1999, de transposición de dicha Directiva; concluyendo que en el ordenamiento jurídico español el ámbito de la calidad industrial es regulado por normas técnicas de observancia no obligatoria, cuya redacción viene encomendada a entidades de naturaleza jurídica privada debidamente reconocidas, y sólo AENOR ostenta hoy tal reconocimiento.
Por ello considera que la Administración pública, al dictar el Real Decreto 179/2003, de 14 de febrero, invade competencias encomendadas por el ordenamiento jurídico exclusivamente a los organismos de normalización, con referencia a las previsiones de los arts. 19 y 20 de la Ley de Industria, considerando que éste último precepto no hace ninguna referencia a que la Administración tenga competencia para la elaboración de este tipo de normas o especificaciones técnicas a las que alude el art. 8.3 de dicha Ley.
Precisa que la norma aprobada por el Real Decreto 179/1999 es una norma o especificación técnica de las incluidas en el referido art. 8.3, así como el art. 2.3 del Real Decreto 1337/1999, ya que a través de ella se trata de lograr que se cumplan una serie de requisitos de calidad en el proceso de elaboración, de envasado y etiquetado de los yogures que tienen como destino su comercialización dentro del territorio español. Y entiende que como tal norma técnica no puede ser aprobada por la Administración pública, ya que va en contra del art. 8.3, según el cual este tipo de normas técnicas han de ser de observancia no obligatoria, lo que se contrapone con la naturaleza del Real Decreto, que debe ser declarado nulo de pleno derecho de acuerdo con el art. 62.2 de la Ley 30/92, al contradecir una norma de rango superior como es la Ley de Industria en dos puntos: por invadir competencias reservadas por dicha ley, en su art. 19, a entidades privadas, como es AENOR, y por dotar de carácter obligatorio a una norma a la que la Ley de Industria otorga el carácter de no obligatoria en su art. 8.3.
Refiere las sentencias de esta Sala de 5 de abril de 1999 y 2 de junio de 2003, y concluye que la Administración pública, al dictar el Real Decreto 179/2003, ha procedido en clara contradicción con el sistema de actuación en materia de calidad industrial establecido por nuestro ordenamiento jurídico y, por tanto, debe ser declarado nulo de pleno Derecho.
SEGUNDO.- Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara, que cumplimentó el trámite solicitando la desestimación del recurso, alegando al efecto, que toda la argumentación de la demanda parte de una premisa errónea, porque una cosa es que la Ley de Industria haya pretendido la progresiva sustitución de la tradicional homologación administrativa de productos por la certificación que realizan empresas y otras entidades y otra bien distinta, que los poderes públicos hayan declinado su responsabilidad y competencia intransferible en materia de consumidores y usuarios y protección de su seguridad, la salud y sus legítimos intereses económicos, como señala el artículo 51 de la Constitución. Añadiendo, que la norma de calidad impugnada contrasta con las normas de observancia no obligatoria a que se refiere el artículo 8.3 de la Ley de Industria, no sólo por su contenido sino por la autoridad de la que dimana, Consejo de Ministros, en uso de la potestad reglamentaria que le confiere el art. 97 de la Constitución. Entiende que la norma impugnada tiene un contenido semejante al del Reglamento Técnico definido en el art. 8.4, en cuanto a especificaciones establecidas con carácter obligatorio y a través de una disposición, respondiendo al ejercicio de las competencias que al Estado atribuyen los arts. 149.1.16 y art. 51 de la Constitución, así como las disposiciones contenidas en las Leyes de Sanidad y Consumo de 1986 y de Defensa de Consumidores y Usuarios de 1984. Concluye que no es aplicable la sentencia de 5 de abril de 1999, invocada por la contraparte, porque el Estado no ha ejercitado funciones de normalización sino potestades reglamentarias en defensa de la calidad y garantía de los productos afectados y que la invocada sentencia de 2 de junio de 2003 no hace sino ratificar la postura que se defiende por la Administración.
En el mismo trámite de contestación a la demanda, la representación procesal de la entidad Grupo Leche Pascual, S.A., solicita la desestimación del recurso y la confirmación del Real Decreto impugnado, alegando que dicha disposición general es una de las aproximadamente 94 normas de calidad aprobadas por el Gobierno en relación con productos agroalimentarios, que deja clara la competencia del Gobierno para dictar dichas normas. Señala que el recurrente sólo habla de las normas de carácter voluntario y se olvida de que también existen normas reglamentarias de carácter obligatorio, como serían los reglamentos técnicos, a los que se refiere el art. 8.4 de la Ley de Industria y también el art. 1.8 de la Directiva 98/34/CE, naturaleza que tendría el Real Decreto 179/2003 impugnado, que ha de dictarse por la Administración que tiene atribuida la potestad reglamentaria. Finalmente reproduce en su apoyo la sentencia de esta Sala de 2 de junio de 2003.
Por su parte, la representación procesal de la Comunidad de Castilla y León mantiene, en semejantes términos, que el Real Decreto 179/2003 impugnado constituye un reglamento técnico y ha sido aprobado por el órgano competente.
TERCERO.- Contestada la demanda y no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni acordado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 15 de junio de 2005, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La pretensión de declaración de nulidad del Real Decreto 179/2003, de 14 de febrero que se ejercita por la recurrente en la demanda, se apoya en la consideración del mismo como una “norma técnica” de las incluidas en el art. 8.3 de la Ley de Industria, lo que determinaría su carácter de observancia voluntaria y la incompetencia del Gobierno para dictarlo
Esta cuestión ha sido examinada por esta Sala y Sección en sentencia de 18 de mayo de 2004, dictada en el recurso 58/2003, interpuesto por la misma entidad AENOR contra el Real Decreto 144/2003, de 7 de febrero, por el que se modificó el Real Decreto 1083/2001, cuyo criterio se asumió después en sentencia de 9 de marzo de 2005, dictada en el recurso 504/2001, y que resulta de aplicación también a este caso
Así, como ya indicábamos en esta última sentencia, la Ley 21/92, de 16 de julio de Industria, aunque de contenido más amplio, contempla como parte fundamental de la misma la materia relativa a la Seguridad y Calidad Industriales, señalando la exposición de motivos que ello “constituye el núcleo de la Ley por la importancia creciente de esta materia en el contexto internacional”. En dicha Ley (Título III), como se recoge en la propia exposición de motivos, se regula un sistema de disposiciones obligatorias en relación con la Seguridad Industrial (Capítulo I) y, en relación con la Calidad Industrial (Capítulo II), “establece las actuaciones que las Administraciones Públicas, en colaboración, desarrollarán para procurar la competitividad de la industria española; asimismo define los agentes a través de los cuales podrá instrumentarse la calidad industrial mediante un sistema de normas voluntarias”
Tal regulación responde, entre otras causas y como señala el Real Decreto 2000/1995, de 28 de diciembre, que aprueba el Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial, a la adaptación de “la regulación de la actividad industrial en España a la derivada de nuestra pertenencia a la Unión Europea y a la constitución del Mercado Interior, lo que implica, entre otras cosas, la necesidad de compatibilizar los instrumentos de la política industrial con los de la libre competencia y la libre circulación de mercancías y productos, particularmente a través de la normalización, la armonización de las reglamentaciones e instrumentos de control, así como el nuevo enfoque comunitario basado en la progresiva sustitución de la tradicional homologación administrativa de productos por la certificación que realizan empresas y otras entidades, con la correspondiente supervisión de sus actuaciones por los poderes públicos”
Todo ello se articula a través de “la normalización como referencia de base en la elaboración de los reglamentos y de la utilización de sus instrumentos de evaluación de la conformidad, sustitutivos de la clásica homologación administrativa”
El artículo 8.5 de la Ley 21/1992 define la normalización como “la actividad por la que se unifican criterios respecto a determinadas materias y se posibilita la utilización de un lenguaje común en un campo de actividad completo.
El propio precepto se refiere a los instrumentos normativos aplicados al efecto (norma y reglamento técnico) y los sistemas de control, fundamentalmente a través de la certificación, homologación e inspección, así como los correspondientes órganos que ejercen dicho control
En el aspecto normativo, que es objeto de controversia en este proceso, se distingue entre: a) la Norma, como especificación técnica cuya observancia no es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que aprueba un Organismo reconocido por su actividad; y b) el Reglamento técnico, como especificación técnica, establecida con carácter obligatorio a través de una disposición
Sobre el alcance y diferencias de ambos instrumentos de normalización indicábamos en la referida sentencia de 18 de mayo de 2004, en primer lugar y por referencia a la sentencia de 2 de junio de 2003, invocada por la parte, que recoge la fundamentación de instancia, “que la elaboración de una norma técnica no corresponde a la Administración, lo que es lógico dado su origen convencional, sino a un organismo de carácter privado, creado mediante acuerdo de los agentes económicos de un determinado sector cuya aplicación al no ser obligatoria se hace derivar de acuerdos entre particulares. Es al integrarse en los contratos privados como cobran fuerza vinculante, lo que va a depender especialmente de su calidad, de su eficacia para facilitar las transacciones y del prestigio mismo de su autor... Por su parte la reglamentación técnica supone el ejercicio de la potestad reglamentaria que debe cumplir las normas procedimentales de elaboración de las disposiciones generales; y es que además de diferenciarse de la norma técnica en cuanto al origen y efectos es también distinto su contenido pues el reglamento técnico, además de las especificaciones técnicas incluye un conjunto de disposiciones referidas al régimen jurídico administrativo de los productos”
Añadíamos en dicha sentencia de 18 de mayo de 2004, que “la normalización contempla tres grupos de intereses: los de los propios fabricantes, los de los consumidores y usuarios y el interés general representado por la Administración. Esta composición de intereses, desde el punto de vista jurídico, se plasma en normas dos tipos: por un lado, las normas técnicas en sentido estricto, de aplicación voluntaria; y, por otro, las reglamentaciones técnicas, de naturaleza obligatoria
A.- La Organización Internacional de Normalización define las primeras como “Especificación técnica u otro documento, accesible al público, establecido con la cooperación y el consenso o la aprobación general de todas las partes interesadas, basado en los resultados conjuntos de la ciencia, la tecnología y la experiencia, que tiene por objetivo el beneficio óptimo de la comunidad y que ha sido aprobado por un organismo cualificado a nivel nacional, regional o internacional”. Este es el concepto que utiliza el artículo 8.3 LI y del que pueden extraerse la siguientes notas
a) Son normas que constituyen especificaciones técnicas, es decir que definen las características requeridas a un producto (niveles de calidad)
b) Son documentos accesibles al público
c) Son el resultado de un procedimiento en el seno de un Organismos de normalización, donde se asegura la participación de los diferentes agentes económicos y sociales interesados en su elaboración. A diferencia de las reglamentaciones técnicas no son un acto unilateralmente impuesto por la Administración, sino un acto de organismo generalmente asociativo, cuya impugnación no es residenciable en vía administrativa estando sujeto al control jurisdiccional de los órganos de la jurisdicción civil o, en su caso, penal (Cfr. STS de 2 de jun. de 2003). B.- Frente a las indicadas “normas voluntarias” existen las que verdaderamente tienen carácter obligatorio; obligatoriedad que deriva tanto del sujeto que las produce (Administración pública), como del procedimiento de elaboración y aprobación, sujeto a las prescripciones administrativas de las normas reglamentarias
La Administración interviene directamente en aspectos técnicos de determinados productos en atención a valores sociales que se consideran prevalentes y la Administración ha de tutelar. El artículo 8.4 LI define estos reglamentos técnicos como “especificación técnica relativa a productos, procesos o instalaciones industriales, establecida con carácter obligatorio a través de una disposición para su fabricación, comercialización o utilización”. Y la Directiva 98/34/CE, en su artículo 1.11, en la redacción dada por la Directiva 98/44 CE, se refiere a los reglamentos técnicos como aquellas especificaciones técnicas cuyo cumplimiento viene impuesto no sólo de iure, sino también de facto. De esta manera las notas caracterizadoras de las “reglamentaciones técnicas” son
a) Por su origen: mientras las normas técnicas se elaboran por organismos de normalización de naturaleza normalmente privada, los reglamentos técnicos se elaboran directamente por la Administración, siguiendo un procedimiento administrativo y se aprueban de manera unilateral por la Administración, con las audiencias preceptivas (art. 22 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General de Consumidores y Usuarios)
b) Por sus efectos: las reglamentaciones técnicas son de obligado cumplimiento, determinando su inobservancia la consecuente reacción del ordenamiento jurídico, incluido, en su caso el ejercicio de la potestad sancionadora e, incluso, la reiterada de la comercialización del producto
c) Por su estructura básica: las “normas técnicas” sólo contienen las especificaciones técnicas aplicables al producto. Las “reglamentaciones técnicas” comprenden las disposiciones que regulan el régimen jurídico-administrativo aplicable obligatoriamente al tipo de producto, pero también pueden incluir determinadas especificaciones técnicas elaboradas directamente por la Administración o, incluso, puede tratarse de normas técnicas preelaboradas por los organismos de normalización que la Administración incorpora a su reglamento, ya directamente reproduciendo el texto de la norma dentro de su reglamento, ya mediante la técnica de la remisión o del reenvío
En dicha sentencia se concluye, entre otras apreciaciones, que: “conforme a los invocados artículos 8.3, 8.4 y 19.1 y 20 LI son perfectamente diferenciables “normas técnicas” y “reglamentaciones técnicas”, pero de ellos no resulta un ámbito material legalmente reservado a las “normas técnicas”, en el sentido de que necesariamente haya de excluirse de la posibilidad de una regulación obligatoria en “reglamentaciones técnicas”
TERCERO.- Tales razonamientos resultan plenamente aplicables a este recurso, pues, partiendo de la consideración antes señalada de inexistencia de un ámbito materialmente reservado a las “normas técnicas” que excluya la posibilidad de regulación obligatoria mediante “reglamentación técnica”, la determinación de la naturaleza de la disposición resultará de su origen, contenido y efectos, y es claro que en este caso el Real Decreto 179/2003 impugnado responde al ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida al Gobierno en el artículo 97 de la Constitución, en materia de competencia estatal con el carácter de normativa básica, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13ª y 16ª, como expresamente se indica en el mismo, carácter básico que no se cuestiona por la parte recurrente. Su contenido y finalidad no se limita a establecer especificaciones técnicas de calidad, envasado y presentación de los yogures para su comercialización, sino que viene a refundir en un único texto la regulación existente, adaptando el rango de tales disposiciones a los principios establecidos para la normativa básica estatal por el Tribunal Constitucional, se refiere a la forma de realización de las determinaciones analíticas (D.A.1ª), se regula el régimen de reconocimiento mutuo y comercialización en España de los productos fabricados en los restantes Estados miembros de la Comunidad Europea y países de la Asociación Europea de Libre Cambio (D.A. 2ª), se derogan normas preexistentes y se establece un régimen de responsabilidades, con remisión al Real Decreto 1945/1983 y al Real Decreto 1679/94, aspectos que no se integran en el contenido propio de las normas técnicas de observancia voluntaria ni pueden incluirse entre las competencias de los referidos organismos de normalización, al constituir disposiciones normativas que se integran en el ordenamiento jurídico, son de obligado cumplimiento y sólo pueden imponerse en el ejercicio de la correspondiente potestad reglamentaria
La disposición se ha elaborado siguiendo el procedimiento propio de las disposiciones generales y, según señala la exposición de motivos, se ha sometido a consulta de las Comunidades Autónomas y los sectores afectados, sujetándose igualmente al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información previstos en la Directiva 98/34/CE, modificada por la Directiva 98/48/CE y el Real Decreto 1337/1999 que las incorpora
Finalmente, como tal disposición reglamentaria integrada entre las fuentes del ordenamiento jurídico, resulta de obligado cumplimiento (art.9.1 C.E.), previendo incluso un régimen de infracciones y sanciones para su contravención
Todas las anteriores consideraciones, que ponen de manifiesto que la disposición impugnada no puede calificarse como una “norma técnica”, como pretende la parte recurrente, presupuesto en el que apoya y fundamenta la alegación de infracción de las competencias propias de los organismos de normalización y los subsiguientes motivos de ilegalidad que invoca, llevan a la desestimación del recurso
CUARTO.- No ha lugar a hacer una expresa condena en costas, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes
FALLAMOS
PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo nº 59/2003, interpuesto por la representación procesal de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), contra el Real Decreto 179/2003, de 14 de febrero, por el que se aprueba la norma de calidad para el yogur o yoghourt
SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en costas
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretaria, certifico
