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  • EDICIÓN DE 23/12/2004
 
 

STS DE 03.11.04 (REC. 5936/2000; S. 3.ª). CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. RÉGIMEN GENERAL. EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS. RESOLUCIÓN DEL CONTRATO. INCUMPLIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN. CONTRATO DE OBRAS. CONCESIÓN DE OBRAS PUBLICAS. EJECUCIÓN DEL CONTRATO

23/12/2004
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Se anula la sentencia que reconoció el derecho de la contratista demandante a una indemnización por los daños y perjuicios que le fueron causados como consecuencia de la paralización de las obras de realimentación de diversas playas de Cádiz. Y se acoge la pretensión actora puesto que, como ya se reflejó en el acta de valoración contradictoria suscrita de conformidad por representantes del contratista y de la Administración, la cuantía imputada a los tres conceptos que en ella se comprenden se refiere, no a la suspensión de la obra, sino a los perjuicios ocasionados a la adjudicataria por ese traslado imprevisto, originado por orden explícita de los organismos responsables de Costas. En efecto: no puede verse reducido el montante de tales perjuicios a la simple valoración del montaje y desmontaje de los tubos, que únicamente representa una fracción mínima del total concertado entre las partes, cuando el traslado ordenado implicó la paralización de la obra de dragado y equipo de extendido y mano de obra durante un número apreciable de horas, con la consiguiente pérdida de productividad.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 03 de noviembre de 2004

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5936/2000

Ponente Excmo. Sr. RODOLFO SOTO VÁZQUEZ

En la Villa de Madrid, a tres de Noviembre de dos mil cuatro. Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado adscrito a sus Servicios Jurídicos contra la Sentencia dictada con fecha 10 de marzo de 2.000 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso nº 132/98, sobre indemnización de daños y perjuicios causados por paralización de obras de Realimentación de diversas playas de la provincia de Cádiz; siendo parte recurrida la entidad mercantil “FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS, S.A.”, representada por el Procurador de los Tribunales Don Florencio Araez Martínez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por escrito de 11 de febrero de 1.998, la entidad mercantil “Fomento de Construcciones y Contratas, S.A.”, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada por la Dirección General de Costas, con fecha 5 de diciembre de 1.997, que desestimó parcialmente nuestra reclamación de indemnización relativa a la paralización de draga y a la paralización de equipo de extendido y mano de obra, considerando únicamente como indemnizable los gastos ocasionados con motivo del montaje y desmontaje de tuberías, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 10 de marzo de 2.000, cuyo fallo es del siguiente tenor: “Que con estimación del recurso interpuesto por el Procurador D. FLORENCIO ARAEZ MARTINEZ en representación de FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS, S.A., debemos declarar y declaramos ajustado a derecho el acto recurrido, reconociendo el derecho de la parte actora a percibir hasta un total de 35.546.552 pesetas deduciendo lo que se le reconoce en la resolución impugnada. No ha lugar a expreso pronunciamiento sobre costas”.

SEGUNDO.- Una vez notificada la citada Sentencia el Abogado del Estado, por escrito de 31 de marzo de 2.000, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Providencia de la Audiencia Nacional de fecha 10 de abril de 2.000, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

TERCERO.- Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 30 de julio de 2.001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se estime dicho recurso, casando y anulando la recurrida, con desestimación del recurso contencioso-administrativo y entera confirmación de los actos impugnados, por ser estos justos y conformes a Derecho. Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida la entidad mercantil “Fomento de Construcciones y Contratas, S.A.”, representada por el Procurador Don Florencio Araez Martínez.

CUARTO.- Mediante Providencia de la Sala de fecha 28 de mayo de 2.002 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición. Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Araez Martínez se presento con fecha 9 de octubre de 2.002 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites a que en Derecho haya lugar y previa estimación de las argumentaciones vertidas en el cuerpo de este escrito, acuerde en su día decretar la inadmisión del presente Recurso de Casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia dictada el 10 de marzo de 2.002 por la Audiencia Nacional, o, subsidiariamente y para el improbable caso de no admitir la anterior petición, que se desestime el presente recurso de casación en todos sus términos, con expresa imposición, en cualquiera de los casos, de las costas procesales a la parte que instó la interposición del presente recurso.

QUINTO.- Mediante Providencia de fecha 2 de julio de 2.004 se señaló para votación y fallo de este recurso el día veintisiete de octubre de dos mil cuatro, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La mayor parte de los argumentos en que la parte recurrida se apoya para reputar inadmisible el recurso de casación intentado por el Abogado del Estado se refieren a los requisitos formales del escrito de interposición (artículo 92 de la Ley 29/98), cuando lo cierto es que en el mismo se cumple con la carga de expresar formalmente el motivo único en que se ampara (el artículo 88.1 d) y se alega la vulneración de los preceptos legales que a juicio de la Administración lo justifican. Así se deduce claramente de las resoluciones de esta Sala que cita en su apoyo. Es notoria la confusión que sufre Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. al oponer como causa de inadmisibilidad formal achacable al escrito de preparación del recurso las razones que justificarían la desestimación del mismo, obviando que preparación e interposición son dos trámites absolutamente diferenciados en lo que se refiere a los requisitos que deben ser cumplidos. En efecto: las notas exigibles al primero de ellos no son otras que las recogidas en el artículo 89, apartados 1 y 2, que se refieren exclusivamente a la manifestación de la intención de interponerlo en su momento y a exponer sucintamente los requisitos de forma exigidos (plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia) a los que eventualmente habría añadirse la justificación a que se refiere el apartado 2 del artículo 89 en el caso de que se trate de la impugnación de una sentencia de un Tribunal Superior de Justicia (Sentencias de esta Sala de 20 de mayo de 1.994, 4 de junio de 1.998 y 21 de enero y 4 de febrero de 2.002). En cuanto a los motivos que en su día han de desarrollarse circunstanciadamente, es en el escrito de interposición del recurso en donde se exige su formulación explícita y concreta. Por lo tanto el escrito de preparación en su día presentado ante la Sala de la Audiencia Nacional cumple con los mínimos requisitos formales que la Ley y la Jurisprudencia demanda, y también el escrito de interposición se ajusta a las exigencias del artículo 92, por lo que no cabe considerar formalmente inadmisible ninguno de ambos.

SEGUNDO.- Refiriéndonos ahora a las razones de fondo que se esgrimen en el escrito de interposición es de destacar que el Abogado del Estado impugna la sentencia de 10 de marzo de 2.000 por infracción de los artículos 49 y 50 de la derogada Ley de Contratos del Estado -texto articulado aprobado por Decreto de 8 de abril de 1.965- y de los artículos 148, 150, 133 y 136 del Reglamento de Contratación de 25 de noviembre de 1.975 alegando, en síntesis, las erróneas consideraciones de la sentencia de instancia efectuadas en el cuarto fundamento jurídico de la misma y en virtud de las cuales se estima la demanda formulada condenando al Estado a satisfacer a la actora la diferencia entre los 3.268.372 de pesetas abonadas a Fomento de Construcciones y Obras, S.A. y los 35.546.552 de pesetas que se reclamaban. Dos son las razones que han determinado la estimación de la demanda por la Sala de la Audiencia Nacional: A) Que en el caso debatido no nos encontramos ante un supuesto de suspensión de obras sino de modificación de las mismas encuadrable en el artículo 150 del Reglamento de Contratación, ya que fue la Administración la que ordenó un imprevisto traslado desde la playa Caños de Meca a la de Fuente del Gallo, a la vista de la interrupción provocada en las obras ya iniciadas en la primera por la protesta encabezada por los ecologistas y vecinos del lugar, dando lugar al traslado de maquinaria y personal a Fuente del Gallo y al consiguiente y posterior retorno a Caños de Meca con los consiguientes gastos ocasionados por la paralización de dragado, de equipo de extendido y mano de obra, así como por montaje y desmontaje de tubería. Ha de tenerse en cuenta que las obras adjudicadas comprendían ambas playas como parte de la obra de realimentación de las playas de Cádiz; pero que estaba programada en primer lugar, e iniciada, la realimentación de la de Caños de Meca, que hubo de ser interrumpida y trasladado su equipamiento personal y material al otro lugar, a causa de la alteración de orden público sufrida y por expresa indicación de la Administración. B) Que con motivo de la reclamación presentada por Fomento de Construcciones y Contratas se efectuó una valoración contradictoria de los perjuicios ocasionados por el doble traslado verificado (en lugar de uno solo, como estaba previsto) llegándose al acuerdo entre los representantes de la Administración y la empresa constructora de que dichos perjuicios ascendían a la suma de 35.546.552 pesetas por los tres conceptos expresados en párrafos anteriores. Dicho acuerdo se plasmó en acta y la Demarcación de Costas de Andalucía propuso su aprobación, informándose ésta favorablemente por la Oficina de Supervisión de Proyectos y por el Director General de Costas con fecha 9 de julio de 1.996. Sin embargo, sometida la propuesta al dictamen del Servicio Jurídico, éste propuso -y así fue acordado en definitiva en el acto impugnado- que únicamente habrían de indemnizarse los gastos ocasionados por el montaje y desmontaje de tuberías (3.268.372 pesetas), quedando excluidos los abonos por la paralización del dragado, equipo de extensión y mano de obra, puesto que no había concurrido ninguno de los supuestos de fuerza mayor, ni tampoco la suspensión de las obras ha excedido de la quinta parte del plazo temporal para su ejecución, con lo cual la única razón legal en que se podía basar la indemnización solicitada era la aplicación del artículo 44 de la Ley de Contratos de 1.965.

TERCERO.- Asiste la razón al representante de la Administración en lo que se refiere al encuadre efectuado en el artículo 150 del Reglamento de Contratación (artículo 50 del Decreto de 8 de abril de 1.965) por la sentencia de instancia. Los preceptos citados se refieren a la posible actividad de la Administración causante de la modificación de las condiciones en que el contrato haya sido celebrado, bien introduciendo alteraciones que den lugar a un aumento, reducción o supresión de las unidades de obra marcadas en el mismo, bien sustituyendo una clase de fábrica por otra; pero no contemplan supuestos como el presente, en el que lo ocurrido se reduce a la ejecución de una orden de traslado temporal y espacial -por circunstancias ocasionales- de las actividades de obra a desarrollar que procede de la misma Administración, orden cuyo cumplimiento conforme al artículo 44 del Decreto de 1.965 da lugar a alterar el orden de las que habían de ser ejecutadas, con los consiguientes gastos infligidos al contratista que no solamente hubo de afrontar la paralización de actividad que supuso ese traslado, sino también el de retorno al punto original, una vez desaparecida la causa obstativa de la ejecución de los trabajos. Es más: los fundamentos jurídicos de orden material en que se basa la demanda no parten de la existencia de una modificación imputable a la Administración, sino de la correcta aplicación del artículo 44 del Decreto y 131 del Reglamento de su aplicación. En consecuencia no cabe sostener como fundamento de la estimación de dicha demanda la existencia de una modificación encuadrable en el artículo 150 de esta última disposición, y el motivo de casación debe ser acogido en cuanto a tal extremo.

CUARTO.- Asumiendo por tanto la jurisdicción del juzgador de instancia para pronunciarnos sobre la cuestión debatida (artículo 95.2.d) de la Ley 29/98), es necesario efectuar las siguientes puntualizaciones: 1ª.- La cuestión a dilucidar tiene un estricto carácter jurídico y la discrepancia acerca de la cantidad a satisfacer en concepto de compensación por los gastos originados al contratista demandante como consecuencia del cumplimiento de la orden de la Administración no tiene carácter cuantitativo, sino simplemente conceptual. 2ª.- La discrepancia no nace, por lo tanto, de cualquier clase de cálculo erróneo en torno a los baremos utilizados para el cómputo de los conceptos “paralización de draga”, de “equipo de extendido y mano de obra” y “montaje y desmontaje de tubos”, sino de la consideración de que los dos primeros se imputan a una paralización de obra -no a un traslado extraordinario de los elementos de la misma- y por lo tanto no pueden ser aprobados ya que la obra no llegó a suspenderse durante el plazo fijado en el artículo 49 del Decreto de 1.965, desde el momento en solamente transcurrió un breve lapso de tiempo entre la suspensión acordada en la playa Caños de Meca y la reanudación en la llamada Fuente del Gallo que en ningún caso supuso exceso sobre la quinta parte del plazo otorgado para la realización total de la obra. Así planteado el problema, se impone el acoger la pretensión actora puesto que, como ya se reflejó en al acta de valoración contradictoria suscrita de conformidad por representantes del contratista y de la Administración, la cuantía imputada a los tres conceptos que en ella se comprenden se refiere, no a la suspensión de la obra -pese a que el término “paralización de la actividad” haya podido inducir a error en la emisión del dictamen de los Servicios Jurídicos- sino a los perjuicios ocasionados a la empresa adjudicataria como consecuencia de ese traslado imprevisto, originado por orden explícita de los organismos responsables de Costas. En efecto: no puede verse reducido el montante de tales perjuicios a la simple valoración del montaje y desmontaje de los tubos, que únicamente representa una fracción mínima del total concertado entre Costas y Fomento de Construcciones y Contratas, S.A cuando el traslado ordenado implicó la paralización de la obra de dragado y equipo de extendido y mano de obra durante un número apreciable de horas (104), con la consiguiente pérdida de productividad que hubo de soportar esta última. Y si bien es cierto que el artículo 136 del R.D. de 25 de noviembre de 1.975 no permite entender concluido el expediente contradictorio, incoado para resolver las incidencias que surjan durante la ejecución de una obra, sin la emisión del dictamen a que se refiere el apartado 3º del mismo, también lo es que corresponde, en definitiva, a los Tribunales valorar los argumentos contenidos en el mismo y ponderar el alcance de la valoración contradictoria aprobada.

QUINTO.- Por todo lo razonado se estima la demanda formulada la actora en reclamación de la cantidad de 31.782.471 antiguas pesetas, con la consiguiente anulación parcial de la Resolución impugnada, y sin hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia ni en trámite de casación (artículo 139 de la Ley jurisdiccional).

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por la Audiencia Nacional, que consiguientemente anulamos y dejamos sin efecto. Y que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Costas de 5 de diciembre de 1.997, debemos anular y anulamos parcialmente la misma por no ser conforme a Derecho en cuanto niega a Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. el derecho a percibir la cantidad de 31.782.471 antiguas pesetas que reclama en la súplica de su demanda, declarando el derecho de la recurrente a percibir la suma expresada. No se hace pronunciamiento en cuanto a costas en la instancia, ni tampoco en este trámite. Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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