No existe razón alguna para que la iniciación del expediente quede diferida a un momento posterior a voluntad de la Administración sancionadora, quien puede proceder a partir de ese momento contra el sujeto responsable sin perjuicio alguno para los intereses generales protegidos por la potestad sancionadora que le corresponde. Desde la perspectiva del sujeto titular del vehículo, cuando no coincida con el conductor infractor, tampoco se produce ninguna alteración, puesto que sus derechos de defensa no resultan perjudicados.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 04 de junio de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 49/2003
Ponente Excmo. Sr. Eduardo Espín Templado
En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de dos mil cuatro. VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación en interés de la Ley número 49/2.003, interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el Sr. Letrado de dicha Comunidad Autónoma, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Lérida en fecha 26 de marzo de 2.003 en el recurso contencioso- administrativo número 398/2.002, sobre sanción por infracción en materia de transportes.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo de Lérida dictó sentencia de fecha 26 de marzo de 2.003, estimatoria del recurso promovido por D. Adolfo contra la Resolución del Sr. Jefe del Servicio Territorial de Lérida de 4 de abril de 2.002, por la que se le imponía una sanción de multa de 601,01 euros por la comisión de una infracción tipificada en los artículos 15.7 del Reglamento (CE) 3821/85, 140.e y 141.o de la Ley 16/1987, y 198.i del Real Decreto 1211/1990, consistente en no mostrar al agente inspector los discos-diagrama del tacógrafo de la semana en curso y el del último día de la semana anterior, resolución que fue confirmada en alzada por el Sr. Director General de Puertos y Transportes de la Generalidad de Cataluña en fecha 2 de septiembre de 2.002.
SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada interpuso en fecha 26 de junio de 2.003 recurso de casación en interés de la Ley ante esta Sala, mediante escrito al que acompañaba testimonio de la sentencia impugnada. Pretende con el mismo que se enjuicie la correcta interpretación del artículo 205.1 del Reglamento de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, así como de la jurisprudencia derivada de la sentencia de este Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2.001. Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que, respetando las situaciones jurídicas derivadas de la sentencia recurrida, se declare que ésta es errónea y gravemente daños para el interés general, fijando como doctrina legal “que si el conductor del vehículo no es el transportista responsable de la infracción, el dies a quo para el cómputo de caducidad del procedimiento es el día de incoación del expediente al transportista responsable”.
TERCERO.- Reclamados los autos al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Lérida, los remitió éste junto con el expediente administrativo, previo emplazamiento conforme a la regulación de este tipo de recurso.
CUARTO.- Dado traslado al Abogado del Estado, ha presentado escrito en el que se manifiesta en sentido favorable a la estimación del recurso y fijación de la doctrina propuesta por la Generalidad.
QUINTO.- Conforme al artículo 100.6 de la Ley procesal, se dio audiencia al Ministerio Fiscal, quien ha emitido informe en el sentido de que procede la estimación del recurso, entendiendo que la doctrina debería ser que en materia de infracciones en transportes terrestres la identificación suficiente del responsable -la persona física o jurídica titular del vehículo- en el boletín de denuncia, debidamente notificada al conductor infractor, determina la iniciación del expediente sancionador a efectos de caducidad.
SEXTO.- Por providencia de fecha 21 de abril de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de junio de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La Generalidad de Cataluña interpone recurso en interés de ley contra la Sentencia de 26 de marzo de 2.003 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Lérida. Esta Sentencia estimó el recurso formulado por don Adolfo contra la Resolución administrativa del Jefe de Servicio Territorial de Lérida de 4 de abril de 2.002, y la del Director General de Puertos y Transportes del 2 de septiembre inmediato que desestimó la alzada contra la anterior, que le había impuesto una sanción de 601,01 euros por una infracción en materia de transportes. La Sentencia recurrida entendió aplicable al caso la doctrina legal sentada en nuestra Sentencia de 23 de mayo de 2.001 por la cual se entiende que el plazo para el inicio del cómputo del plazo del procedimiento sancionador -y, en consecuencia, para el cómputo de la caducidad del mismo- es el de la denuncia efectuada con todas las garantías y notificada en el acto al infractor. En la citada Sentencia decíamos los siguiente: “Esta Sala en su sentencia de 15 de noviembre de 2000, dictada en un recurso de casación en interés de la ley, sobre cuestión similar a la ahora examinada, razonó “que la denuncia únicamente supone iniciación del expediente sancionador en el supuesto de que se notifique en el acto a los denunciados, y esa iniciación debe entenderse diferida en otro caso al momento en que se produzca el acuerdo correspondiente..”. De conformidad con ello se estableció como doctrina legal, para los supuestos en que la notificación de la denuncia no se verifica en el acto, la siguiente: “conforme al artículo 16 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, para el cómputo de los plazos a efectos de caducidad del procedimiento se tendrá en cuenta como fecha de iniciación la de incoación por órgano competente una vez conocida la identidad del infractor, que no pudo ser notificado en el acto de comisión de la infracción, sin que a estos efectos el inicio del cómputo pueda efectuarse a partir de la fecha de la denuncia por el agente”. Esta doctrina, referida a las sanciones de tráfico, es perfectamente aplicable a las sanciones en materia de transportes, pues, aunque en este sector el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres no contenga un precepto análogo al del artículo 10º de aquel otro Reglamento, no debe desconocerse que habrá ocasiones, como ocurrió en el caso de autos, en que también las denuncias efectuadas por los agentes que tengan encomendada la vigilancia de transportes se entiendan directamente con los hipotéticos infractores, y puesto que en ellas tiene que constar, según dispone el artículo 207 R.L.O.T.T., una sucinta exposición de los hechos, matrícula del vehículo interviniente en los mismos, así como aquellas circunstancias y datos que contribuyan a determinar el tipo de infracción y el lugar, fecha y hora de la misma, cabe decir que, cumplidas estas condiciones -consignación de datos y notificación-, si bien formalmente no puede hablarse de procedimiento, sí que lo hay materialmente, al concurrir todos los elementos objetivos y subjetivos precisos para ello. Consecuentemente, en estos supuestos el día inicial para el cómputo del plazo del año que señala el artículo 205 de R.L.O.T.T. para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador será el de la denuncia correctamente extendida y notificada, y no el del posterior acto del órgano competente, por lo que el recurso debe desestimarse.” (fundamento de derecho segundo)
SEGUNDO.- La Sentencia impugnada en casación examina en el fundamento jurídico segundo la relevancia que tiene, desde la perspectiva de la mencionada doctrina legal, el hecho de que el conductor autor de la infracción y al que se le notifica la denuncia sea distinto del sujeto responsable al que se le impone la sanción, que es la empresa de transportes para la que trabaja dicho conductor. Y, a ese respecto, recuerda la Sala de instancia que, según la doctrina sentada por nuestra Sentencia de 23 de mayo de 2.001, el otorgamiento al boletín de denuncia del valor de acto de incoación del procedimiento sancionador no es incondicionado, sino que está restringido al supuesto de que esté correctamente extendido. Así, para determinar si en el caso de autos el boletín de denuncia implicaba o no el inicio del plazo de caducidad del procedimiento, había que precisar si en su notificación concurrían los elementos y requisitos suficientes para que se considerase correctamente notificado. A ese respecto, la Sala de instancia entiende que resulta de aplicación analógica la previsión del artículo 59.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en relación con la notificación en el domicilio del interesado a persona distinta del mismo, para lo que se apoya asimismo en la jurisprudencia aplicativa de dicho precepto. Concluye la Sala su razonamiento señalando que, en materia de transportes, el lugar no ya habitual, sino incluso natural en el que notificar el boletín de denuncia es el propio vehículo que, además, es propiedad de la empresa responsable y conducido por un trabajador de ésta, circunstancia que lleva a la aplicabilidad de la doctrina jurisprudencial ya expuesta y que da lugar a que la correcta notificación del boletín de denuncia al conductor determine el inicio del plazo de caducidad del procedimiento.
TERCERO.- La Generalidad de Cataluña considera que dicha Sentencia es errónea y gravemente dañosa para el interés general. Lo primero, porque la doctrina legal en que se fundamenta la Sentencia de instancia sólo resultaría aplicable para el supuesto de identidad entre el conductor- infractor y el sujeto responsable de la infracción y, por tanto, cuando la notificación de la denuncia se dirige a este sujeto responsable. Así, se afirma lo siguiente:”La contradicción con la doctrina jurisprudencial es frontal y manifiesta. Lo que se afirma en la Sentencia que combatimos es que la comunicación de la denuncia al conductor del vehículo produce los efectos de una notificación efectuada conforme al artículo 59.2 de la LRJPAC; sin tener en cuenta que, en la medida que no hay identidad entre el responsable de la infracción y el conductor del vehículo, ni esta notificación se puede tener por efectuada porque no cumple con los requisitos del artículo 59.2 de la LRJPAC, ni el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador puede iniciarse hasta que no se acuerde la incoación del expediente sancionador.” La Sentencia sería errónea al considerar”en contra de lo que establece el artículo 205 del ROTT y la doctrina de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2001 (..) que en los procedimientos sancionadores de transporte, el día de la denuncia es el dies a quo para el cómputo de la caducidad del procedimiento, incluso en el caso que no exista identidad entre el conductor y el titular de la autorización” En consecuencia propone la siguiente doctrina legal:”La doctrina que proponemos, en interpretación del art. 205.1 del Reglamento de la LOTT, así como de la jurisprudencia derivada de la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2001, dictada en casación en interés de la ley, se centra entender que, en materia de transportes terrestres, cuando el conductor del vehículo no sea el transportista responsable de la infracción, no puede entenderse como válida, a efectos de entender iniciado el procedimiento sancionador, la entrega del boletín de denuncia al conductor y, por tanto, el inicio del cómputo de caducidad del procedimiento sancionador se tiene que establecer en el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador imputado al transportista responsable, y no en la fecha en que se entrega el boletín de denuncia”. Por último, entiende la Generalidad de Cataluña que la sentencia es gravemente dañosa para el interés general porque perjudica el ejercicio y la efectividad de las potestades sancionadoras en materia de transporte en carretera, con un elevado número de expedientes.
CUARTO.- El Abogado del Estado manifiesta su conformidad con la posición sostenida por la Administración catalana. El Ministerio Fiscal por su parte, propone la estimación del recurso, pero precisando la interpretación efectuada por el Juzgado de instancia, en el sentido de que”la doctrina sería que en materia de infracciones en transportes terrestres la identificación suficiente del responsable -la persona física o jurídica titular del vehículo- en el boletín de denuncia, debidamente notificada al conductor-infractor, determina la iniciación del expediente sancionador a efectos de caducidad.”
QUINTO.- Como se ha indicado en el fundamento de derecho tercero, la Administración recurrente pretende que precisemos el alcance de la doctrina legal sentada en nuestra Sentencia de 31 de mayo de 2.001 para el supuesto contemplado en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres de que no exista identidad entre quien comete materialmente la infracción (el conductor- infractor) y el sujeto responsable de la misma (la empresa de transportes responsable de la infracción y que resulta sancionada). Para ello, sin embargo, debe acreditar, en virtud de lo dispuesto en el artículo 100.1 in fine, de nuestra Ley reguladora, que la interpretación sostenida en la Sentencia que se recurre es errónea y gravemente dañosa para el interés general. El error de la Sentencia derivaría precisamente, en opinión de la parte recurrente, de que no sería de aplicación al mencionado supuesto de falta de identidad entre el infractor y el sancionado la doctrina legal sentada en la referida Sentencia de 31 de mayo de 2.001. Ciertamente esta Sentencia no contempla, como tampoco la de 15 de noviembre de 2.000 en la que se apoya, la diversidad de sujetos infractor y responsable que se da en el caso de autos. Pero ello no determina necesariamente su inaplicabilidad o, dicho de otra manera, que sea errónea su aplicación a este concreto supuesto. El que la denuncia correctamente extendida y notificada al infractor suponga el comienzo del plazo para el procedimiento sancionador -tal como se contempla en el artículo 10 del Reglamento del Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y como ha sido aplicado en materia de transportes terrestres-, se asienta sobre la base de que ambas partes, Administración sancionadora y sujeto responsable de la infracción, poseen a partir de ese momento los elementos y datos necesarios para el ejercicio de sus competencias y la defensa de sus intereses respectivamente. La Administración puede proceder al ejercicio de la potestad sancionadora en defensa de la seguridad vial y de los intereses generales asociados a la misma, puesto que tiene los datos necesarios para la instrucción del expediente, sin que haya razón alguna para que la iniciación del procedimiento quede diferida a un momento posterior a voluntad de la propia Administración. El infractor, por su parte, ha quedado notificado de la infracción supuestamente cometida y sabe que la Administración ha iniciado un expediente sancionador, por lo que queda excluida toda posible indefensión. Pues bien, ninguno de estos parámetros queda alterado en lo esencial por la peculiaridad del supuesto de autos consistente en la diversidad entre infractor y sujeto responsable. En efecto, por parte de la Administración siguen dándose las mismas circunstancias que le permiten proceder desde ese mismo momento a la instrucción del expediente sancionador, puesto que cuenta, al igual que en el supuesto en el que no existe la referida diversidad de sujetos, con todos los datos necesarios para dicha instrucción, que quedan determinados por el artículo 207 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. De acuerdo con este precepto la denuncia debe consignar tanto los datos relativos a los hechos como los referidos a la identificación del responsable, entre los que se incluyen no sólo la identidad del conductor autor material de la infracción, sino también los referidos al vehículo, como la matrícula: “habrá de consignarse una sucinta exposición de los hechos, matrícula del vehículo interviniente en los mismos, en su caso, y la condición, destino e identificación, que podrá realizarse a través del número de registro personal del denunciante, así como aquellas circunstancias y datos que contribuyan a determinar el tipo de infracción y el lugar, fecha y hora de la misma” (artículo 207.1 del citado Reglamento). Tampoco hay, por tanto, razón alguna en este supuesto para que la iniciación del expediente quede diferida a un momento posterior a voluntad de la Administración sancionadora, quien puede proceder a partir de ese momento contra el sujeto responsable sin perjuicio alguno para los intereses generales protegidos por la potestad sancionadora que le corresponde. Desde la perspectiva del sujeto titular del vehículo cuando no coincida con el conductor infractor, tampoco se produce ninguna alteración de los referidos presupuestos de la doctrina legal aplicada por la Sentencia recurrida, puesto que sus derechos de defensa no resultan perjudicados. En efecto, o bien la notificación efectuada al conductor le llega regular y puntualmente por su mediación o, en caso contrario, en nada le perjudica que el plazo del procedimiento sancionador esté corriendo ya, puesto que en todo caso deberá practicarse la audiencia al interesado prevista en el artículo 212 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. De lo expuesto se deduce que no puede estimarse el recurso formulado por la Administración catalana, ya que no se percibe ningún error en la aplicación por la Sentencia recurrida de la doctrina legal sentada en nuestra Sentencia de 23 de mayo de 2.001, cuya ratio sigue siendo igualmente aplicable al supuesto de no coincidencia entre sujeto infractor y sujeto responsable, pese a las consiguientes diferencias en la forma de notificación de la denuncia en un supuesto y en otro.
SEXTO.- La desestimación del recurso conlleva la imposición de costas a la parte actora en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción. En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
Que NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto en interés de la Ley por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia de 26 de marzo de 2.003 dictada por el Juez de lo Contencioso- Administrativo de Lérida en el recurso contencioso-administrativo 398/2.002Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
