Por otra parte, tampoco resulta razonable que, retorciendo el sentido gramatical, se condicione a la concurrencia del aprovechamiento público y gratuito, la exención, respecto al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, de las enormes extensiones que integran el dominio público marítimo terrestre y los cauces de los ríos y los vasos de los lagos, que integran el dominio público hidráulico, perteneciente al Estado y cuyo aprovechamiento privado ya está gravado a través de la condición de contribuyente que recae sobre el concesionario, pero después de que la concesión se otorgue y no antes, ni mas allá de adonde alcance el espacio físico del aprovechamiento particular.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: SEGUNDA
Sentencia de 05 de julio de 2003
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 7709/1998
Ponente Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó
En la Villa de Madrid, a cinco de Julio de dos mil tres. La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados al margen anotados, ha visto el recurso de casación que con el número 7709/1998 ante la misma pende resolución, promovido por el Procurador de los Tribunales Don Melquíades Alvarez-Buylla Alvarez, en nombre y representación de la Autoridad Portuaria de Gijón, bajo la dirección del Letrado Don Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid, contra la sentencia dictada el 3 de junio de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 246/96, por el concepto de liquidación del Impuesto sobre Bienes inmuebles.- Urbana (en adelante IBI-Urbana) correspondiente al ejercicio de 1.994. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, que actúa representada y dirigida por el Letrado de su Servicio Jurídico.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El Consejero de Economía del Principado de Asturias, en resolución de 14 de diciembre de 1.995, acordó desestimar la reclamación económico-administrativa interpuesta por la Autoridad Portuaria de Gijón-Avilés contra resolución desestimatoria a recurso de reposición presentado contra ochenta y siete liquidaciones del IBI-Urbana ejercicio de 1994, por entender que para que los bienes del dominio público marítimo-terrestre e hidráulico tengan derecho a exención deben cumplir los requisitos de que sean de aprovechamiento público y uso gratuito, requisitos sin cuya concurrencia no es aplicable la exención. SEGUNDO.- Contra la resolución del Consejero de Economía del Principado de Asturias la Autoridad Portuaria de Gijón-Avilés dedujo recurso contencioso-administrativo -el núm. 246/96- ante la Sala de la Jurisdicción, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, recayendo sentencia en el mismo con fecha 3 de junio de 1998, que fue desestimatoria del recurso. TERCERO.- Contra la citada sentencia, la representación procesal de la Autoridad Portuaria de Gijón preparó ante el Tribunal “a quo” el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después procesalmente conforme a las prescripciones legales; admitido el recurso con relación a las liquidaciones nº 941182250.18, nº 941182155.88 y 941182149.21, cuyos importes ascendían respectivamente a 6.859.044, 41.904.698 y 7.263.942 pesetas, y, formalizado por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias su escrito de oposición al recurso, se señaló por su turno, para deliberación y fallo, la audiencia del día 1 de julio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia objeto del presente recurso se funda, en síntesis, en los siguientes argumentos: La cuestión debatida en el presente proceso se centra en interpretar si, de acuerdo con lo establecido en el artículo 64 a) de la Ley de Haciendas Locales de 28 de diciembre de 1988, los bienes del dominio público-marítimo terrestre incluidos en la zona de servicio del Puerto, a que se refieren las liquidaciones giradas, están o no exentos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Dicho precepto declara exentos a los bienes “... que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, y estén directamente afectas a la defensa nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios; asimismo, las carreteras, los caminos, los de dominio público marítimo, terrestres e hidráulico y las demás vías terrestres que sean de aprovechamiento público y gratuito”. Asimismo el artículo 4.11 de la Ley de Costas incluye entre las pertenencias del dominio público marítimo terrestre “los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica”. De los mencionados preceptos extrae como consecuencia la actora que los puertos estatales y, concretamente, los terrenos o instalaciones comprendidas en su zona de servicio, están exentos del impuesto sobre bienes inmuebles, en cuanto perteneciente al dominio público marítimo terrestre; frente a ello la resolución impugnada aduce que la exención de los bienes portuarios se limita a aquéllos que sean de aprovechamiento público y gratuito, por lo que el resto de terrenos o instalaciones portuarias estarían sujetas al citado impuesto municipal. Ciertamente debe reconocerse que la redacción dada al artículo 64 a) de la Ley de Haciendas Locales no es muy afortunada, puesto que suscita la duda de si el requisito del aprovechamiento público y gratuito es exigible para los bienes de dominio público, al aludirse al mismo al final de una frase que comienza por al referencia a las demás vías terrestres y todo ello precedido de la conjunción copulativa “y” justo después de la mención de los bienes demaniales Por lo que para gozar de la exención prevista en el artículo 64.a) de la Ley de Haciendas Locales se requiere que el aprovechamiento sea público y gratuito, resultando patente en el caso mencionado que no concurre aquí la nota de la gratuidad exigida por el precepto legal. Del contenido del referido precepto se desprende que los bienes que sean de domino público y su aprovechamiento sea público y gratuito se considerarán exentos. A mayor abundamiento, se debe tener en cuenta que la Ley reguladora de las Haciendas Locales es, en general, más restrictiva en materia de exenciones y bonificaciones para los bienes de titularidad pública que la normativa anteriormente en vigor, quedando ahora obligados a tributar por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles algunos bienes que antes gozaban de exención en las Contribuciones Territoriales, por lo que, en consecuencia, independientemente de la redacción poco afortunada del apartado a) del artículo 64 de la Ley de Haciendas Locales, procede entender que sólo los bienes de dominio público que sean de aprovechamiento público y gratuito han de quedar exentos en el Impuesto sobre Bienes inmuebles; razones todas ellas que conducen a la desestimación del recurso. SEGUNDO.- En los cuatro motivos de casación que el recurrente aduce, siempre al amparo del artículo 95.1 núm. 4 de la Ley Jurisdicción, en su redacción aplicable, se denuncia: 1º) La infracción por la sentencia recurrida del artículo 64 a) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (antes de su modificación por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre), sobre exención del dominio público marítimo-terrestre. 2º) La infracción de la doctrina jurisprudencial en esta materia. 3º) La infracción del artículo 64 a) en relación con el artículo 65 d) de la Ley de Haciendas Locales sobre determinación de los sujetos pasivos del IBI. 4º) La infracción de la doctrina constitucional y jurisprudencial sobre la incongruencia omisiva y por infracción de los artículos 66.1 y 2 y 67.1 y 2 de la Ley de Haciendas Locales. TERCERO.- Sobre la materia objeto aquí de debate esta Sala ha dictado las sentencias de 2 de febrero y 18 de julio de 2002 (recursos de casación núms. 7566/1996 y 10.142/1997), que versa sobre igual materia del IBI, ejercicio 1994 también, y planteados por el mismo recurrente, invocando los mismos motivos de casación. CUARTO.- El principal problema planteado en este recurso es -como ponían de relieve las sentencias supracitadas- determinar si la exención que se recoge en el artículo 64. a) LHL, relativa a los bienes del dominio público marítimo terrestre, entre los que indiscutiblemente se incluyen los que integran los sistemas portuarios y sus zonas de servicios, está condicionada a que dichos bienes sean de aprovechamiento público y gratuito. La cuestión ha sido provocada por la pésima sintaxis -desastrosa, dicen algunas sentencias de esta Sala- del párrafo final del precepto citado, en el que dicho dominio figura intercalado entre las carreteras, los caminos y demás vías terrestres. Para llegar a una solución ha de partirse del sentido natural de las frases empleadas en el texto legal. Es de comenzar por señalar que la Autoridad Portuaria es una entidad pública de las previstas en el artículo 6.5 de la Ley General Tributaria, a tenor de lo establecido en el artículo 35.1 de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, cuya función es la gestión del dominio público portuario y la realización, autorización y control de las operaciones marítimas y terrestres relacionadas con el tráfico portuario, y de los servicios portuarios, y cuyo régimen jurídico es, en consecuencia, primaria y preponderantemente, de derecho público, hasta el punto de que, según el artículo 51 de la citada Ley, está sometida al mismo régimen jurídico tributario que corresponde al Estado. Se está, pues, desde la perspectiva fiscal o tributaria (aquí esencial), ante la presencia, mutatis mutandi, del Estado. Ello sentado, debe observarse que la exención que contiene el citado apartado a) del artículo 64 de la Ley de Haciendas Locales establece una primera clase de bienes que gozan del beneficio y son “los que sean propiedad del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales y estén directamente afectos a la Defensa Nacional, seguridad ciudadana y a los servicios educativos y penitenciarios”, es decir, por decirlo con expresión popular, los cuarteles, las dependencias policiales, las escuelas y las prisiones, de manera que los demás bienes propiedad del Estado, las Comunidades Autónomas, las Diputaciones y Ayuntamientos no están exentos. La segunda clase de bienes exentos se contiene en la expresión “asimismo, las carreteras, los caminos, los de dominio público marítimo terrestre e hidráulico y las demás vías terrestres que sean de aprovechamiento público y gratuito”. Leído el texto transcrito, con las pausas a que obligan las comas y la equivalente conjunción copulativa, resulta evidente que, desde el punto de vista gramatical, “el aprovechamiento público y gratuito” solo se refiere a los bienes constituidos por “las demás vías terrestres” que junto con “las carreteras” y “los caminos” componen la red viaria de comunicaciones terrestres, excluyendo de la exención las vías que, por exigir el pago de cualquier contraprestación, no son de uso público y además gratuito, como es el caso de las Autopistas de Peaje. Por otra parte, tampoco resulta razonable que, retorciendo el sentido gramatical, se condicione a la concurrencia del “aprovechamiento público y gratuito”, la exención, respecto al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, de las enormes extensiones que integran el dominio público “marítimo terrestre” y los cauces de los ríos y los vasos de los lagos, que integran el dominio público “hidráulico”, perteneciente al Estado y cuyo aprovechamiento privado ya está gravado a través de al condición de contribuyente que recae sobre el concesionario, pero después de que la concesión se otorgue y no antes, ni mas allá de adonde alcance el espacio físico del aprovechamiento particular. Esta doctrina cuenta con sólido respaldo jurisprudencial, como puede verse en nuestras sentencias de 13 de julio de 2000 (dos sentencias de esta fecha, recaídas en los recursos de casación 5112 y 6393, ambos de 1994), 14 de diciembre de 2000 y 18 de junio de 2001, recurso de casación 3249/1996. En consecuencia, la tesis de la sentencia recurrida, condicionando la exención del IBI a que los bienes de dominio público sean de aprovechamiento público y gratuito, contradice la doctrina indicada y produce la vulneración de los preceptos que hemos indicado, debiendo por ello estimarse el recurso, sin necesidad de examinar los restantes motivos opuestos por la Administración recurrente. QUINTO.- El artículo 102.1.31 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contenciosa- Administrativa, en la redacción aplicable a este proceso por razones temporales, dispone que en los casos en que se estimase el recurso de casación por alguno de los motivos aducidos al amparo del artículo 95.1.4º de la citada Ley, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate. Pues bien, en el “suplico” de la demanda se contenían cuatro peticiones, de las cuales las dos primeras deben ser acogidas, pues en ellas se solicitaba la declaración de que el acto administrativo impugnado no se ajustaba a Derecho, debiendo ser declarado nulo, al igual que la liquidación practicada objeto del recurso. SEXTO.- No ocurre lo mismo con las pretensiones a que se refieren los epígrafes c) y d) del petitum indicado pues en ellas se piden dos declaraciones a las que no es posible acceder. Se solicita, en efecto, que esta Sala declare “que los bienes que conforman la zona de servicio de la Autoridad Portuaria de Gijón-Avilés están exentos del impuesto sobre bienes inmuebles” y que “subsidiariamente se declare que los sistemas generales portuarios no están sujetos al impuesto sobre bienes inmuebles”. En términos generales esta declaración supondría una obviedad y en términos concretos ceñidos a los bienes que conforman el demanio en la zona litigiosa, las peticiones adolecen de absoluta vaguedad, al no precisarse los bienes a que alcanzaría dicha exención, ni su situación jurídica en el momento de presentarse la demanda. SÉPTIMO.- En cuanto a las costas, la estimación del recurso de casación comporta la aplicación del artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, aplicable aquí en virtud de lo ordenado en la Disposición Transitoria Novena de la Ley vigente 29/1998. En consecuencia, no ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia, dado que esta Sala no aprecia circunstancias que aconsejen su imposición, y en cuanto a las originadas en este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas. Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
FALLAMOS
1.- Estimamos el recurso de casación núm. 7709/1998 interpuesto por la Autoridad Portuaria de Gijón contra la sentencia dictada el día tres de junio de mil novecientos noventa y ocho, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en su recurso núm. 246/1996 en cuanto a las liquidaciones giradas por importe de seis millones ochocientas cincuenta y nueve mil cuarenta y cuatro, cuarenta y un millones novecientas cuatro mil seiscientas noventa y ocho y siete millones doscientas sesenta y tres mil novecientas cuarenta y dos pesetas, únicas para la que fue admitido el recurso presente, con respecto a las cuales casamos la sentencia impugnada, y entrando a conocer de las pretensiones formuladas en la demanda, la estimamos parcialmente, declarando que el acto administrativo de la Consejería de Economía del Principado de Asturias de fecha catorce de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, así como las liquidaciones por importe de seis millones ochocientas cincuenta y nueve mil cuarenta y cuatro, cuarenta y un millones novecientas cuatro mil seiscientas noventa y ocho y siete millones doscientas sesenta y tres novecientas cuarenta y dos pesetas, giradas por el Ayuntamiento de Gijón, son contrarios a Derecho y nulos, desestimando el resto de las peticiones de la demanda. 2.- No ha lugar a la expresa condena en costas respecto a las causadas en la instancia, debiendo cada parte abonar las causadas en este recurso de casación. Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, CERTIFICO.
