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  • EDICIÓN DE 01/07/2003
 
 

STC DE 02.06.03. RECURSO DE AMPARO

01/07/2003
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El Tribunal Constitucional entiende que existe una vulneración del derecho de libertad de asociación. Colegiación obligatoria de los funcionarios locales de habilitación nacional.

El Tribunal Constitucional ha estimado el recurso interpuesto por un Tesorero de Administración local contra la sentencia por la que se le condena al pago de las cuotas colegiales demandadas por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia.

El Tribunal Constitucional entiende que la resolución judicial combatida vulnera su derecho a la libertad de asociación, en su vertiente negativa o derecho a no asociarse “en tanto que no ha considerado inconstitucional la exigencia de la incorporación obligatoria al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, que ha sido la causa determinante de la estimación de la demanda contra él dirigida por el mencionado colegio”.

STC 108/2003, de 2 de junio de 2003

La Sala Segunda del Tribunal Constitucional, compuesta por don Tomás S. Vives Antón, Presidente, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña Elisa Pérez Vera y don Eugeni Gay Montalvo, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

S E N T E N C I A

En el recurso de amparo núm. 82-2002, promovido por don Alfredo de la Cuadra López Trigo, representado por el Procurador de los Tribunales don Ramón Rodríguez Nogueira y asistido por el Letrado don José Vicente Belenguer Mula, contra la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia núm. 196/2001, de 5 de diciembre de 2001, recaída en el rollo de apelación núm. 128-2001, por la que se desestima el recurso de apelación interpuesto frente a la Sentencia de fecha 16 de mayo de 2001 del Juzgado de Primera Instancia núm. 11 de Valencia, recaída en los autos del juicio de cognición núm. 773-2000, por la que se le condena al pago de las cuotas colegiales demandadas ante la jurisdicción civil por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido parte el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, representado por el Procurador de los Tribunales don Felipe Ramos Arroyo y asistido por el Letrado don Juan Jesús Gilabert Mengual. Ha sido Ponente el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez, quien expresa el parecer de la Sala.

I. Antecedentes

1. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 8 de enero de 2002 el Procurador de los Tribunales don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de don Alfredo de la Cuadra López Trigo, interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia de la que se deja hecho mérito en el encabezamiento.

2. La demanda de amparo trae causa, según en ella se aduce, de los siguientes hechos:

a) El Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia planteó demanda contra el Sr. de la Cuadra López Trigo, Tesorero de Administración local, en reclamación de 182.500 pesetas, importe al que ascendían las cuotas impagadas a la corporación por el demandado.

b) El Sr. de la Cuadra López Trigo se opuso a la demanda alegando las excepciones de incompetencia de jurisdicción, de omisión de la vía de apremio administrativa regulada en el art. 58.4 del Reglamento del Colegio, aprobado por Resolución de 2 de febrero de 1978, y de falta de legitimidad constitucional de la obligatoriedad de la pertenencia al Colegio. Estas excepciones fueron desestimadas en Sentencia dictada el 16 de mayo de 2001 por el Juzgado de Primera Instancia núm. 11 de Valencia, que condenó al demandado al pago de la cantidad reclamada.

c) Apelada por el Sr. de la Cuadra López Trigo la referida Sentencia, el correspondiente recurso fue desestimado en la dictada el 5 de diciembre de 2001 por la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Valencia.

3. En primer término conviene hacer referencia a que el demandante de amparo sostiene que ha agotado correctamente la vía judicial previa, tal y como requiere el art. 44.1 a) LOTC, puesto que, aun cuando existan resoluciones contradictorias de diversas Secciones de la Audiencia Provincial de Valencia, como la de 23 de octubre de 2001 de la Sección Cuarta, que admitió las pretensiones de un demandante afirmando la improcedencia de la reclamación de las cuotas colegiales, ello no significa que exista jurisprudencia contradictoria que habilite la interposición del recurso de casación de interés casacional que prevé el artículo 477 LEC, ya que la expresión “jurisprudencia contradictoria” debe ser interpretada, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo reunida en Junta General de Magistrados el 12 de diciembre de 2000, en el sentido de exigirse dos Sentencias firmes de una Audiencia Provincial decidiendo en sentido contrario al contenido en el fallo de otras dos Sentencias, también firmes, de diferente tribunal de apelación. De acuerdo con dichos criterios no existe en este caso jurisprudencia contradictoria que obligue a interponer el recurso de casación antes de acudir al amparo, y por ello ha de considerarse cumplido el requisito de agotamiento de todos los recursos utilizables dentro de la vía judicial.

4. El recurrente alega en su demanda de amparo que la resolución judicial combatida vulnera, en primer lugar, su derecho a la libertad de asociación, en su vertiente negativa o derecho a no asociarse, que forma parte del contenido del derecho fundamental recogido en el art. 22 CE, porque la Audiencia no ha entrado a examinar la constitucionalidad de la colegiación obligatoria para el ejercicio de la profesión de Secretario de la Administración local con habilitación de carácter nacional, colegiación que, al imponerse de forma obligatoria, vulnera, en opinión del demandante de amparo, el art. 22 CE, porque el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional no ejerce funciones que justifiquen la excepcionalidad de tal medida, ya que la ordenación, representación y defensa de la profesión y el ejercicio de la potestad disciplinaria las lleva a cabo la Administración. Además no existe norma legal habilitante de la creación del Colegio. Derogado el régimen jurídico de los funcionarios locales con habilitación de carácter nacional, contenido en el Decreto de 30 de mayo de 1952, despareció la obligatoriedad de la colegiación, que tampoco puede ampararse en la Ley de colegios profesionales de 1974.

En segundo lugar considera que la Sentencia de la Audiencia vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el art. 14 CE, porque la exigencia de tal colegiación no es de aplicación en otros lugares del territorio español, como en Aragón o en Canarias, cuya legislación autonómica (art. 18 de la Ley de la Diputación General de Aragón 12/1998, de 22 de diciembre, de medidas tributarias, financieras y administrativas, y art. 9. 3 de la Ley de la Comunidad de Canarias 10/1990, sobre colegios profesionales) establece que los profesionales titulados que estén vinculados a las Administraciones públicas no precisarán colegiarse para el ejercicio de tales profesiones al servicio de las Administración públicas.

5. Mediante “otrosí” inserto en el anterior escrito el recurrente solicitó la suspensión de los efectos ejecutivos de la Sentencia de la Audiencia Provincial de Valencia ya citada porque de esta medida no se derivan perjuicios para el interés general o para los derechos del colegio, perjuicios que, en caso de ejecución, se ocasionarían al demandante de amparo y que, además, serían de carácter irreparable, porque, al denunciarse en el recurso la vulneración del derecho a la libertad de asociarse en su vertiente negativa, el mantenimiento en vigor de la obligación de pagar las cuotas significaría que se permanece obligado a continuar afiliado al colegio en contra de la voluntad del recurrente.

6. Por providencias de 23 y 25 de junio de 2002 la Sala Segunda admitió a trámite la demanda, acordando dirigir atenta comunicación a la Audiencia Provincial de Valencia y al Juzgado de Primera Instancia núm. 11 de esa ciudad para que remitieran certificación o fotocopia adverada de las actuaciones correspondientes, emplazando a quienes hubieran sido parte en el procedimiento. Asimismo ordenó que se formara la pieza separada de suspensión, concediendo al solicitante de amparo y al Ministerio público, de conformidad con lo dispuesto en el art. 56.1 LOTC, el plazo común de tres días para formular alegaciones en relación con la suspensión solicitada.

Evacuado el trámite de alegaciones conferido, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, por ATC 170/2002, de 30 de septiembre, acordó denegar la suspensión de la ejecución de las Sentencias impugnadas.

7. El 29 de julio de 2002 tuvo entrada en el registro de este Tribunal escrito del Procurador de los Tribunales don Felipe Ramos Arroyo, en nombre y representación del Ilustre Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, por el que solicitaba se le tuviera por comparecido y parte demandada en el procedimiento.

8. Por diligencia de ordenación de la Sala Segunda, de 17 de octubre de 2002, se acordó tener por personado y parte en el procedimiento al Procurador don Felipe Ramos Arroyo en nombre y representación del Ilustre Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, así como dar vista de las actuaciones recibidas a las partes personadas y al Ministerio Fiscal, por plazo común de veinte días, dentro de los cuales podrían presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.

9. El 8 de noviembre de 2002 la representación procesal del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 17 de septiembre de 2002, que, en lo sustancial, a continuación se extracta:

a) La existencia de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional y su colegiación obligatoria ya fue prescrita por el Real Decreto de 8 de septiembre de 1925 (art. 1), mantenida por el Reglamento General de los Colegios Oficiales del Secretariado local (Real Decreto de 14 de noviembre de 1929) y respetada por la Orden Ministerial de 28 de septiembre de 1939. Y esta regla igualmente aparece recogida en el art. 203 del Decreto de 30 de mayo de 1952, por el que se aprobó el Reglamento de funcionarios de la Administración local.

Al amparo de la anterior normativa se creó el Ilustre Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, plenamente vigente y en funcionamiento cuando se dictó la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre normas reguladoras de los colegios profesionales, que confirma su existencia al establecer que: “Se entenderán comprendidos en esta Ley: los demás colegios profesionales que no teniendo carácter sindical se hallen constituidos válidamente en el momento de la promulgación de esta Ley” (art. 1.2.b). Asimismo la disposición adicional segunda de este texto normativo prescribía que: “Los Estatutos y las demás disposiciones que regulan los Colegios de funcionarios actualmente existentes se adaptarán en cuanto sea posible a lo establecido en la presente Ley, recogiendo las peculiaridades exigidas por la función pública que ejerzan sus miembros. Estos Estatutos cualquiera que sea el ámbito de los Colegios y de los Consejos Generales serán aprobados en todo caso por el Gobierno, a través del Ministerio correspondiente”. Al amparo de los citados preceptos se aprobó el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional por Resolución de la Dirección General de Administración local de 2 de febrero de 1978.

Aprobada la Constitución, que en sus arts. 26, 36 y 52 consagra los colegios profesionales existentes y hace desaparecer los tribunales de honor y los colegios sindicales, la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, de modificación de la Ley reguladora de los colegios profesionales, adaptó la Ley 2/1974, de 13 de febrero, a las disposiciones constitucionales. Por Resolución de la Dirección General de Administración local de 26 de octubre de 1982 se aprobó el Reglamento de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local, que fue anulado por Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de abril de 1985, en virtud de la cual volvió a resultar aplicable el anterior Reglamento de 2 de febrero de 1978. Por Decreto del Gobierno Valenciano 123/1986, de 20 de octubre, y posterior Decreto del Presidente de la Generalidad Valenciana 17/1987, de 13 de abril, fue inscrito el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia en el Registro de colegios profesionales de la Comunidad Autónoma valenciana. Los estatutos del referido Colegio fueron adaptados a la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de colegios profesionales, y a la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales.

De otra parte, la vigencia de los arts. 99 y 203 del Decreto de 30 de mayo de 1952 ha venido avalada tanto por la doctrina como por el Consejo de Estado. Este último, en su dictamen de 27 de julio de 2000 sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos generales de la Organización Colegial, concluye afirmando que “hay que partir de la existencia de los Colegios de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, puesto que no hay ninguna disposición que haya procedido a su supresión”.

En resumen, el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local existe desde el año 1925, y, si bien es cierto que no fue creado por Ley, tal circunstancia no puede ocultar la evidencia de que otros colegios profesionales existentes en la actualidad tampoco han sido creados por Ley, pero sí han sido reconocidos por la Ley 2/1974, de 13 de febrero (arts. 1.2.b; 3.2; disposición adicional segunda), no cabiendo duda pues, de que estos colegios están válida y legalmente constituidos de acuerdo con la Constitución y el resto del Ordenamiento jurídico. Desde el año de su fundación el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia empezó a desarrollar su labor de representación de la profesión y defensa de los intereses de sus miembros. En este sentido, la modificación de la disposición adicional segunda de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, llevada a cabo por el Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril, de medidas urgentes de liberalización e incremento de la competencia, no puede producir efectos derogatorios y, menos aún, retroactivos respecto a su original redacción, que ha producido sus efectos respecto a este colegio, por lo que dicha modificación en nada perjudica a su reconocimiento, efectuado en su día por la Ley 2/1974, de 13 de febrero.

En consecuencia puede considerarse suficiente para mantener la obligatoriedad de la colegiación obligatoria el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales, en relación con su art. 1.3 y la disposición adicional segunda, así como el art. 5 del Reglamento de 1978, el art. 9.1 de los vigentes Estatutos del Colegio de Valencia y 7 del Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre, por el que se aprueban los Estatutos generales de la Organización Colegial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local.

b) La colegiación obligatoria no vulnera la libertad de asociación (art. 22 CE), el principio de no discriminación (art. 14 CE) ni el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), como sostiene el demandante de amparo.

En este sentido la representación procesal del Colegio Profesional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia argumenta que el demandante de amparo aplica erróneamente el art. 22 CE, referido a las asociaciones, a un colegio profesional, cuando éste no es una asociación ni se regula como tal. La naturaleza de la asociación es la voluntariedad de permanencia en ella de sus miembros, en tanto que la de los colegios profesionales, por definición, concepción y realidad es justamente la contraria. Aun cuando presenten fines o intereses comunes, las asociaciones y los colegios profesionales son cosas distintas, como resulta de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación. Asimismo, a diferencia del art. 28 CE, que dispone que “nadie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato”, ningún precepto constitucional prevé que nadie pueda ser obligado a pertenecer a una asociación o a un colegio profesional.

Ha sido el Tribunal Constitucional el que ha venido a reconocer la existencia de la vertiente negativa del derecho de asociación, pero tal doctrina cabe entenderla referida exclusivamente a las asociaciones y no a los colegios profesionales. En efecto, la propia jurisprudencia constitucional ha sido rotunda al afirmar la legitimidad constitucional y legal de la colegiación obligatoria, habiéndose dictado diversas Sentencias a favor de dicha colegiación obligatoria, tanto para los profesionales de ejercicio libre, como para los sometidos a régimen funcionarial o estatutario, o los pertenecientes a cualquier Administración u organismo público (SSTC 89/1989, de 11 de mayo; 131/1989, de 17 de julio; 35/1993, de 8 de febrero; 194/1998, de 1 de octubre). De dicha doctrina constitucional se infiere que es preciso que se determine normativamente en qué supuestos y condiciones se excluye excepcionalmente el requisito de la colegiación obligatoria.

Igualmente el Tribunal Constitucional tiene declarado que no hay discriminación cuando la desigualdad no carece de justificación objetiva y razonable, como acontece en el supuesto que nos ocupa, pues, en efecto, la finalidad de la colegiación obligatoria es “organizatoria”, es decir, sirve para que los colegios profesionales puedan asumir un papel preeminente en la ordenación del correcto ejercicio de las respectivas profesiones sometidas a este requisito. Consiguientemente los colegios profesionales, por su tradición, naturaleza jurídica y fines, no son subsumibles en la totalidad del sistema general de las asociaciones, a las que se refiere el art. 22 CE, sino que constituyen una peculiar o especial clase de ellas, no siéndoles aplicable su régimen. Los colegios profesionales cumplen otros fines, específicos de indudable interés público, lo que justifica la opción del legislador de regularlos y exigir por Ley la colegiación para el ejercicio de algunas profesiones, no constituyendo esta obligación una vulneración del derecho de asociación, ni tampoco un obstáculo al pleno desarrollo del principio de igualdad (art. 14 CE).

En definitiva corresponde al ámbito de la libre configuración legislativa el establecimiento de la regulación que más adecuadamente se entienda que se ajusta a las peculiaridades propias del régimen jurídico del ejercicio de las profesiones tituladas, lo que habrá de hacerse por necesidad de servir un interés público, restringiendo lo menos posible tanto el derecho de asociación como el de libre elección profesional, sin que este distinto tratamiento pueda tacharse en sí de discriminatorio por desigual, ya que esa desigualdad responde precisamente a las peculiaridades y singularidades propias de cada una de las profesiones que cuentan con una organización colegial. Asimismo este Tribunal ha recordado que autonomía significa la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la CE y del Estatuto de Autonomía. Como es lógico, de dicho ejercicio se derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las Comunidades Autónomas, sin que ello determine necesariamente la infracción del principio de igualdad (SSTC 37/1987, de 26 de marzo; 150/1990, de 4 de octubre).

Abundando en esta línea argumental pone de manifiesto que la constitucionalidad de la obligatoriedad de la pertenencia obligatoria al Colegio Profesional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia ha sido admitida, además, por el Consejo de Estado en sus dictámenes núm. 1959 de 3 de junio de 1999 de la Sección Octava, y de 27 de julio de 2000, de la Comisión Permanente, sobre el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos generales de la Organización Colegial, de los que transcribe diversos párrafos, así como por jurisprudencia, tanto del Tribunal Supremo como de diversas Audiencias Provinciales (reproduciendo al efecto pasajes de diversas Sentencias).

c) La representación procesal del Colegio Profesional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia considera que la existencia del colegio está justificada por verdaderas razones de interés público, como son el cumplimiento de los fines y funciones contemplados en los arts. 7 y 8 de sus Estatutos, que se corresponden con los que a los colegios profesionales confieren los arts. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y 4 de la Ley de la Generalidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de Consejos y colegios profesionales.

Si se examinan los motivos que, conforme a lo apuntado en el Real Decreto de 8 de septiembre de 1925, justifican la creación del colegio, o el Real Decreto de 14 de noviembre de 1929, por el que se aprueba su Reglamento, se puede constatar que el legislador encuentra necesaria la existencia de esta Corporación para que el aislamiento propio de los colegiales que agrupa, ubicados en diversos municipios, encuentra un factor corrector en la existencia de un elemento aglutinador que mantenga viva su profesión y facilite su permanente perfeccionamiento. Entre las funciones que se encomiendan al colegio están la lucha contra el intrusismo, la protección de los colegiados que pasen a formar parte de las clases pasivas, el asesoramiento de las autoridades centrales y provinciales, y la formación permanente. Es decir, la Administración crea un colegio que va a servir para mejorar la profesión, pero, al mismo tiempo, para controlar a la propia Administración en su actividad ejecutiva. En este sentido el colegio ha venido desarrollando una actividad de permanente exigencia de que la actuación administrativa resulte adecuada al régimen jurídico preestablecido para los funcionarios que se engloban en él. De modo que, aun cuando el régimen jurídico del colegio ha sido el establecido por el legislador, aquél, en defensa de la profesión, ha sido el que permanentemente, y en especial ante los Tribunales de Justicia, ha controlado y exigido el cumplimiento de la legalidad contenida en dicho régimen jurídico, unas veces eludido e incumplido por la propia Administración, otras por los propios colegiados.

Si se analiza la normativa de los restantes colegios profesionales puede constatarse también que no existe diferencia alguna entre sus funciones y las del Colegio Profesional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local. Éste tiene un código deontológico y unas sanciones disciplinarias que son distintas a las establecidas en el régimen jurídico funcionarial (Real Decreto 1174/1987). Se trata de sanciones a una conducta profesional equívoca, que puede ser, sin embargo, funcionarialmente perfecta. Hay una lucha contra el intrusismo, excesivamente habitual e incluso fomentado en ocasiones por las propias Administraciones locales. Existe una labor de permanente perfeccionamiento a través de cursos, diferente de la llevada a cabo por la Administración, y que, como acredita la experiencia, se ha materializado en las ofertas más solicitadas y acreditadas por y entre todos los funcionarios del ramo. Y, además de otras muchas funciones, que son fines en sí mismas, está la función de controlar a la propia Administración, primera que a veces olvida el régimen jurídico dado por el legislador y en ocasiones comete errores en materia de acumulaciones, libres designaciones, baremos específicos, supresión innecesaria de secretarías, intervenciones y tesorerías, concursos de traslado, etc.

Frente a la aseveración de que el colegio no regula la profesión debe de advertirse que regular no es tan sólo ordenar, sino también hacer cumplir lo ordenado, debiendo tenerse en cuenta, además, en relación con los fines y las funciones lo dispuesto en los arts. 7 y 8 de los Estatutos colegiales, de cuya lectura se deduce que no hay una diferencia sustancial con las funciones de los restantes colegios de no funcionarios. La legitimación del colegio se encuentra, quizá muy destacadamente, en controlar que la ordenación del legislador sea cumplida por la Administración y por los propios colegiados.

Por otra parte el colegio es una corporación de Derecho público real y existente en la vida valenciana desde el año 1925, fecha desde la cual se relaciona con la Generalidad Valenciana, por la que es consultado en cuestiones de elaboración de normas de carácter general o especial que afecten al ámbito local, colaborando, por lo tanto, con las Administraciones públicas para la ordenación de la profesión. El colegio organiza también, mediante convenio suscrito con el Instituto Valenciano de Administración Pública, cursos de perfeccionamiento y mejora puntuables en los baremos de los concursos de traslado. Tiene, asimismo, un cuerpo de peritos integrado en la Secretaría General de Justicia para dictaminar en procedimientos de arbitraje o de cualquier jurisdicción sobre la legalidad y la oportunidad de las actuaciones de las entidades locales en materias jurídicas, contables, y económico-financieras. Igualmente se relaciona con los demás colegios profesionales a través de la Unión Profesional, e interviene frecuentemente ante los Tribunales de Justicia, sobre todo en las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, para defender la profesión en cuestiones como las siguientes: eliminación de tesorerías e intervenciones, cuestiones de libre designación de funcionarios, acumulaciones de funcionarios de habilitación nacional, concursos de traslados, baremos específicos, cuestiones de intrusismo, legalidad de nombramientos de funcionarios de habilitación nacional, tomas de posesión y cuestiones relacionadas, expedientes disciplinarios, eliminación de secretarías e intervenciones en los pequeños municipios, creación de agrupaciones forzosas de municipios, etc. En definitiva, la realidad jurídica del colegio ha sido la propia de un colegio profesional en activo, postulante permanente de la defensa de la profesión ante los Tribunales, asesorando a las autoridades y corporaciones en las cuestiones relacionadas con las escalas y subescalas y emitiendo dictámenes e informes a petición de cualquier Administración pública. También facilita información a los colegiados sobre la evolución normativa y jurisprudencial de la profesión, vela por el adecuado nivel de las prestaciones profesionales y promueve la formación y el perfeccionamiento profesional, lo que se traduce en que los colegiados presten un adecuado y mejor asesoramiento a las autoridades y a las corporaciones locales. Teniendo en cuenta que la Administración local es la más pequeña y la más cercana al ciudadano, puede fácilmente concluirse que un mejor o más adecuado asesoramiento a ella repercute directamente en beneficio del ciudadano y de la sociedad en general.

Cumpliendo tales funciones es evidente la existencia de un interés público o general al que sirve y defiende el colegio, interés que debería prevalecer sobre el criterio de la no obligatoriedad de la colegiación defendido por algunos colegiales.

d) Finalmente hay que tener presente que el demandante de amparo es miembro de este Colegio desde el día en que tomó posesión de su cargo de Secretario dentro de la provincia de Valencia; que fue en su día miembro de la Junta de Gobierno del Colegio, ocupando el cargo de Interventor de la misma; que se ha beneficiado o ha tenido la posibilidad de beneficiarse de los servicios colegiales; que durante varios años pagó cuotas colegiales; y que no manifestó su deseo de no pertenecer al Colegio ni se opuso formalmente a ser miembro de éste hasta que tuvo conocimiento del procedimiento por el que se le reclamaron las cuotas colegiales devengadas y no satisfechas, lo que supone que ha incumplido el deber de todo colegiado de “pagar puntualmente las cuotas ordinarias y extraordinarias” (arts. 8.2 Reglamento de 1978; 11.2.a Estatutos generales de la Organización Colegial). Si a ello se añade que existe una previsión legislativa que ampara la existencia del Colegio de Funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, así como la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros, en especial en la provincia de Valencia, ha de llegarse a la conclusión de que las resoluciones judiciales impugnadas no han vulnerado los derechos de asociación (art. 22 CE) ni el principio de igualdad y no discriminación (art. 14 CE).

Concluye el escrito de alegaciones del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia solicitando la desestimación de la demanda de amparo.

10. La representación procesal del demandante de amparo evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 14 de noviembre de 2002, en el que dio por reiteradas las efectuadas en su escrito de demanda.

11. El Ministerio público evacuó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en fecha 18 de septiembre de 2002, en el que, con base en la argumentación que a continuación se resume, interesó la estimación de la demanda de amparo por haber vulnerado las resoluciones judiciales recurridas el derecho de asociación del recurrente.

a) En relación con la supuesta vulneración del derecho de asociación como consecuencia de la imposición de la colegiación obligatoria, el Fiscal, tras reproducir la doctrina constitucional recogida al respecto en las SSTC 89/1989, de 11 de mayo, 35/1993, de 8 de febrero, 74/1994, de 14 de marzo, 207/1996, de 16 de diciembre, y 194/1998, de 1 de octubre, se refiere a la exigencia de la reserva de ley consagrada en este caso en el art. 36 CE, sin el alcance del art. 53.1 CE. En este extremo llega a la conclusión de que el examen de la legislación aplicable en este supuesto permite afirmar que dicho requisito aparece observado de manera suficiente, ya que, datando la creación del colegio en cuestión de fecha anterior a la entrada en vigor de la CE, aquélla no deviene nula por el hecho de que la norma que lo creara no sea del rango exigido por el texto constitucional, porque ello implicaría la aplicación retroactiva de dicho requisito, la cual no viene exigida por la CE como tiene proclamando este Tribunal desde la STC 11/1981, de 8 de abril. Basta, por tanto, para el cumplimiento del mencionado requisito que, como acontece en este caso, exista una previsión legislativa sobre la creación del colegio y sobre la adscripción obligatoria al mismo, previsión que resulta cumplida por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, [arts. 2.b) y 3.2], aunque dicha norma no sea la que creó el colegio, lo que efectuó otra de rango inferior que igualmente contempla la obligatoriedad de la adscripción a aquél.

El Ministerio público no comparte el argumento del demandante de amparo de que, desaparecida la obligatoriedad de la adscripción por el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, que derogó el Decreto de 30 de mayo de 1952, dicha obligatoriedad de adscripción no puede encontrar fundamento en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, porque se dejó sin efecto por la legislación posterior; en concreto por el Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril, cuyo art. 1 modificó la disposición adicional segunda de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, ratificando así lo dispuesto en la Ley 7/1997, de 14 de abril. En su opinión la obligatoriedad de la adscripción a un colegio profesional para el ejercicio de determinadas profesiones no se contenía en la disposición adicional segunda de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, que sólo establecía la obligación de adaptar a dicha norma los Estatutos de los colegios existentes a su entrada en vigor, sino en el art. 3.2 de esta Ley, que, no sólo no fue modificado por el Real Decreto-ley 6/1999, de 16 de abril, sino que resultó ratificado por la Ley 7/1997, de 14 de abril, cuyo art. 5.3, que modificó el citado art. 3.2 establece que: “Es requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente”, así como por el art. 12.2 de la Ley de la Comunidad Valenciana 6/1997, de 4 de diciembre, de consejos y colegios profesionales, que dispone que “el ejercicio de las profesiones colegiadas requerirá la incorporación al Colegio correspondiente en los términos que dispone el art. 3, apartado 2, de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y, en su caso, la comunicación establecida en el art. 3, apartado 3, de dicha Ley”.

En consecuencia, existiendo previsión legislativa sobre la creación del colegio, y siendo obligatoria la adscripción al mismo en virtud de lo dispuesto en la legislación de colegios profesionales, la pretensión de amparo que se funda en este motivo tiene que desestimarse.

b) La segunda de las cautelas que debe de ser observada para que la creación de un colegio profesional y la adscripción obligatoria a éste no sea incompatible con el art. 22 CE es la de que el colegio en cuestión cumpla fines públicos relevantes, extremo que necesariamente tiene que ser examinado por este Tribunal para concluir si la adscripción obligatoria entraña o no una vulneración del derecho del demandante de amparo.

Ninguna de las dos resoluciones judiciales impugnadas contiene mención alguna a tal cuestión, por lo que la pretensión de amparo tendría que estimarse por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, cuya conexión con el derecho material en juego determinaría la vulneración de éste, razón por la cual debe examinarse, en opinión del Ministerio Fiscal, si dicha vulneración tiene su origen, además, en otros aspectos que en los estrictamente procesales, porque de ser así ello tendría su repercusión en el alcance del amparo que pudiera otorgarse. Para realizar dicha tarea hay que tomar en consideración, tanto los fines que se asignan en sus Estatutos al colegio, como los que se asignan a tales corporaciones, con carácter general, en los arts. 2 y 16 de los Estatutos generales, aprobados por Real Decreto 1912/2000, de 24 de noviembre.

Dichos fines no son otros que los de colaborar con la Administración en la ordenación de la profesión y en el mantenimiento del correcto ejercicio profesional por parte de los colegiados, de un lado, y la defensa de los intereses de éstos, de otro. Descartado que la defensa de los intereses de los colegiados tenga relevancia pública, el cumplimiento del primero de los fines mencionados se traduce en asesorar a la Administración en cuestiones relacionadas con los cuerpos que integren el colegio, en hacer cumplir a los miembros del colegio las obligaciones que pesan sobre ellos, en aprobar los Estatutos del colegio y en facilitar el perfeccionamiento profesional de los colegiados mediante la organización de actividades de interés común para éstos o mediante la divulgación de las disposiciones de carácter general que les afecten.

Ahora bien, tomando en consideración que el colegio en cuestión solamente puede estar integrado por Secretarios, Tesoreros e Interventores de la Administración local, y que los colegiados solamente pueden desempeñar sus funciones en los órganos de la Administración local, a cuya potestad quedan sometidos en el ejercicio de sus funciones (arts. 89-104 Ley 7/1985, de 2 de abril; 126-175 Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; Real Decreto 1174/1987), la conclusión que cabe extraer no puede ser otra que la de que la parte esencial de las funciones a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior tiene que ser desempeñada por la Administración, correspondiendo al colegio, a lo sumo, únicamente un hipotético deber genérico de colaboración, que carece de entidad suficiente para que pueda calificarse de público, al menos con la intensidad necesaria para imponer la pertenencia obligatoria al colegio, por cuya razón hay que estimar vulnerado, también materialmente, y no solo por su conexión con el art. 24.1 CE, la libertad de no asociarse del recurrente, que forma parte del contenido del derecho de asociación ex art. 22 CE.

En consecuencia, la conclusión que cabe extraer es que las Sentencias impugnadas, en la medida en que han condenado al recurrente en amparo al pago de las cuotas colegiales reclamadas, no han reparado dicha vulneración, como era obligado hacerlo en virtud de lo dispuesto en los arts. 39 y 40 LOTC, en relación con el art. 5.4 LOPJ, por lo que también a ellas ha de atribuirse la mencionada vulneración del art. 22 CE.

c) En relación con la denunciada infracción del principio de igualdad y de no discriminación (art. 14 CE) el Ministerio Fiscal entiende que la queja del recurrente en amparo ha incumplido el requisito procesal previsto en el art. 44.1 a) LOTC, ya que, invocada dicha vulneración en el escrito de interposición del recurso de apelación, no fue resuelta por la Audiencia Provincial, por lo que, antes de acudir a la vía de amparo, resultaba preceptivo agotar la vía judicial interponiendo el correspondiente incidente de nulidad de actuaciones (STC 74/2002, de 8 de abril), carga que no fue atendida por el demandante de amparo.

No obstante considera, a la vista de lo argumentado en relación con la supuesta vulneración del art. 22 CE, que resulta innecesario el examen de esta pretensión, la cual en toda caso debe de ser desestimada, ya que, estando reconocida competencia normativa sobre la materia a las Comunidades Autónomas, la diferencia entre las regulaciones que puedan haber promulgado unas y otras no entraña necesariamente una vulneración del art. 14 CE, como así lo viene declarando este Tribunal desde la STC 37/1981, de 16 de noviembre. Máxime cuando, según ocurre en este caso, resulta imposible establecer si la diferencia en el tratamiento normativo entraña una discriminación prohibida, dado que ello no depende exclusivamente de que se establezca o no la obligatoriedad de la colegiación, sino, como antes se ha dicho, de las funciones que en las legislaciones que se ofrecen como término de comparación se asignen a los colegios en cuestión, funciones a las que en ningún momento se ha referido el recurrente, por lo que resulta imposible determinar si existe o no la identidad requerida como presupuesto de la vulneración denunciada.

d) En cuanto a la extensión del amparo que debe otorgarse el Ministerio Fiscal señala que, habida cuenta que la vulneración del derecho de asociación se ha producido por las resoluciones de los órganos del Poder Judicial dictadas con ocasión de la reclamación del pago de las cuotas efectuado al demandante por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, no constando que el demandante de amparo haya solicitado la baja en él ni que haya impugnado la eventual denegación de una hipotética solicitud presentada en tal sentido, debe limitarse a la anulación de la condena al pago de la cuotas, en la media en que dicho pago tiene su causa en la obligatoriedad de la pertenencia del demandante de amparo a dicho colegio.

12. Por providencia de 29 de mayo de 2003, se señaló para la deliberación y votación de la presente Sentencia el día 2 de junio de 2003.

II. Fundamentos jurídicos

1. La presente demanda de amparo tiene por objeto la impugnación de la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm. 11 de Valencia, de 16 de mayo de 2001, confirmada en apelación por la Sentencia de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Valencia núm. 196/2001, de 5 de diciembre de 2001, por la que se condenó al recurrente en amparo, Secretario de Administración local con habilitación de carácter nacional, al pago de la cantidad reclamada por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia en concepto de impago de las cuotas colegiales.

El demandante de amparo, con base en la argumentación de la que se ha dejado constancia en los antecedentes de esta Sentencia, imputa a las resoluciones judiciales impugnadas la vulneración del derecho a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE) y del principio de igualdad (art. 14 CE) en tanto que no han considerado inconstitucional la exigencia de la incorporación obligatoria al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, que ha sido la causa determinante de la estimación de la demanda contra él dirigida por el mencionado colegio.

Con apoyo en la argumentación de la que igualmente se ha dejado constancia en los antecedentes de esta Sentencia, la representación procesal del Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia se opone a la estimación de la demanda de amparo, en tanto que el Ministerio Fiscal se pronuncia en favor del otorgamiento del amparo

2. Con carácter previo al análisis de las diversas alegaciones que se formulan en este proceso procede hacer referencia al problema del agotamiento de la vía judicial previa, planteado exclusivamente por el demandante de amparo, al existir al menos una Sentencia de una Sección de la Audiencia Provincial de Valencia que resuelve en un sentido contrario al decidido en la aquí recurrida, lo que pudiera llevar a exigir que se hubiese acudido antes de presentar la demanda de amparo al recurso de casación por interés casacional, dado que sería posible considerar que existe jurisprudencia contradictoria de las Audiencias Provinciales, tal y como dispone el art. 447.3 LEC.

El recurrente afronta este posible óbice de procedibilidad haciendo referencia a la doctrina del Tribunal Supremo establecida en un Acuerdo de la Sala de lo Civil, reunida en Junta General de Magistrados, el 12 de diciembre de 2000, que exige que las Sentencias contradictorias sean, como mínimo, dos en un sentido y dos en otro, procedentes de órganos diferentes, y por ello entiende que un hipotético recurso de casación, de haber sido planteado, hubiera resultado inadmitido. Tal razonamiento no puede sino compartirse, porque el Acuerdo al que hemos hecho referencia ha integrado la regulación de la Ley de enjuiciamiento civil de modo que forma parte de la normativa sobre el recurso de casación y cierra con toda claridad en este caso el acceso al mismo, dado que sólo existe una Sentencia contradictoria. Por todo ello hay que considerar correctamente agotada la vía judicial previa.

3. Entrando ya en el examen de las cuestiones de fondo propuestas por la demanda de amparo, debe, ante todo, constatarse que el problema planteado en el presente recurso guarda una total identidad con el que fue objeto del recurso de amparo 5950-2001, resuelto por Sentencia del Pleno de este Tribunal núm. 76/2003, de 23 de abril, de modo que cabe remitir aquí a los argumentos que fundamentan la resolución adoptada por ser perfectamente aplicables al caso que nos ocupa. De ello ha de resultar la estimación parcial del presente recurso de amparo.

En lo sustancial dicha Sentencia contiene la siguiente doctrina:

En relación con el requisito de la reserva de ley para imponer la colegiación obligatoria se ha de observar que el cumplimiento o no de dicha reserva no puede ser por sí sólo el elemento directamente determinante, en su caso, de la solución que deba darse a la cuestión atinente a la alegada vulneración de la libertad negativa de asociación. De la descripción de la evolución normativa de los Colegios de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional y, en concreto, del Colegio de Valencia, resulta que la existencia del colegio y la previsión de la colegiación obligatoria derivaba, como ocurre en tantos otros casos, de normas preconstitucionales, lo que no implica, de conformidad con la doctrina constitucional de la que se deja constancia, la nulidad de las referidas disposiciones infralegales por el hecho de que posteriormente la Constitución haya exigido un determinado rango para la regulación de tales materias.

El demandante de amparo considera que las resoluciones judiciales impugnadas han vulnerado su derecho a la libertad de asociación (art. 22 CE). El examen de la cuestión planteada requiere traer a colación la conocida doctrina constitucional, perfilada por el Pleno de este Tribunal en la STC 194/1998, de 1 de octubre, sobre la relación entre los colegios profesionales, la exigencia de la colegiación obligatoria y el derecho de asociación que garantiza el art. 22 CE (FFJJ 3 y 4). Ahora bien, tal doctrina, en su aplicación ha de adecuarse a las circunstancias del caso teniendo en cuenta que, en definitiva, los miembros del colegio puesto en cuestión son funcionarios públicos, que ejercen su actividad profesional exclusivamente en el ámbito de la Administración pública e integrados en una organización administrativa, por tanto, de carácter público, sin poder desempeñarla privadamente, siendo la propia Administración pública la destinataria inmediata de los servicios prestados por ellos. A las precedentes consideraciones debe añadirse que el poder público ha procedido a una completa delimitación y regulación, tanto del ejercicio de la actividad profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional, como del estatuto propio de quienes la desempeñan.

Por otra parte, la lectura de los fines esenciales de la organización colegial y la del elenco de funciones, plasmación de aquellos fines, que corresponden a los colegios conduce a concluir que, aun reconociendo su importancia y alcance, no presentan una relevancia tal en la ordenación del ejercicio de la profesión, a fin de garantizar el correcto desempeño de la misma, que permita identificar, al menos con la intensidad suficiente, la existencia de intereses públicos constitucionalmente relevantes que pudieran justificar en este caso la exigencia de la colegiación obligatoria.

En este caso, por consiguiente, y a diferencia de otros que han sido objeto de la consideración de este Tribunal, la exigencia de colegiación obligatoria no se presenta como un instrumento necesario para la ordenación de la actividad profesional de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional a fin de garantizar el correcto desempeño de la misma y los intereses de quienes son los destinatarios de los servicios prestados por dichos profesionales.

Con base en las precedentes consideraciones ha de concluirse que las resoluciones judiciales impugnadas, al aceptar como dato determinante para la solución de la reclamación de cantidad objeto del proceso a quo la adscripción obligatoria del recurrente al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local con habilitación de carácter nacional de la provincia de Valencia, lesionaron el derecho de éste a la libertad de asociación en su vertiente negativa (art. 22 CE), lo que ha de conducirnos al otorgamiento parcial del amparo solicitado y, consecuentemente, a la anulación de dichas Sentencias.

4. Finalmente debe advertirse que el demandante de amparo considera que también ha resultado vulnerado el principio de igualdad (art. 14 CE), dado que la colegiación obligatoria de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local con habilitación de carácter nacional no es exigida en todas las Comunidades Autónomas, pues en la normativa de algunas de ellas se excepciona el cumplimiento de tal requisito en relación con los funcionarios o personal que preste servicios en las Administraciones locales radicadas en sus territorios.

Sin necesidad de entrar en otro tipo de consideraciones, es suficiente para desestimar en este extremo la queja del recurrente en amparo con recordar, como este Tribunal ya tiene declarado, que el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes, pues la autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y de su Estatuto de Autonomía, y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resulta necesariamente infringido el principio de igualdad (art. 14 CE).

F A L L O

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente la presente demanda de amparo de don Alfredo de la Cuadra López Trigo y, en consecuencia:

1º Declarar que ha sido vulnerado el derecho del recurrente a la libertad de asociación (art. 22 CE) en su vertiente negativa.

2º Restablecerlo en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia núm. 11 de Valencia, de 16 de mayo de 2001, recaída en los autos del juicio de cognición núm. 773-2000, así como la de la Sentencia de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Valencia núm. 196-2001, de 5 de diciembre de 2001, recaída en el rollo de apelación núm. 128-2001.

3º Desestimar la demanda de amparo en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.

Dada en Madrid, a dos de junio de dos mil tres.

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