TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo contencioso-administrativo
Sección TERCERA
Sentencia de 1 de abril de 2003
RECURSO DE CASACIÓN 1059/1998
Ponente Excmo. Sr. D. Óscar González González
Excmos. Sres.:
D. Segundo Menéndez Pérez
D. Manuel Campos Sánchez-Bordona
D. Francisco Trujillo Mamely
D. Fernando Cid Fontán
En la Villa de Madrid, a uno de Abril de dos mil tres.
En el recurso de casación nº 1.059/1998, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia nº 1.056/1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 16 de diciembre de 1996 y recaída en los recursos acumulados números 2.340/1994 y 2.343/1994, sobre adecuación de los procedimientos administrativos competencia de la Generalidad Valenciana a la Ley 30/1992; habiendo comparecido como parte recurrida la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y defendida por el letrado de sus servicios jurídicos.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera) dictó sentencia en la cual:
I.- Se desestimó el recurso nº 2.343/1994, promovido por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra el Decreto del Gobierno Valenciano 166/1994, de 19 de agosto, en lo referente a la autorización para el cambio de base de barcos de pesca, en los términos de los fundamentos octavo y noveno.
II.- Se estimó parcialmente el recurso nº 2.340/1994, interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE MÁQUINAS RECREATIVAS (AEMAR), contra el mencionado Decreto 166/1994, formulando los siguientes pronunciamientos:
1º)Anular la inclusión en el mismo del procedimiento sobre solicitud de baja de máquinas recreativas y de azar por traslado a otra Comunidad, y el procedimiento sobre solicitud de baja de explotación de máquina recreativa y de azar (baja definitiva).
2º)Anular la mención del efecto desestimatorio atribuido al acto presunto en el procedimiento sobre solicitud de renovación de salón recreativo y salón de juego
3º)Desestimar en todo lo demás.
SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de abril de 1997, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
TERCERO.- Emplazadas las partes, la Administración recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 27 de marzo de 1998 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso como único motivo de casación, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, infracción de normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia; concretamente, por infracción de los artículos 149.1.19 de la Constitución, 9 del Real Decreto 2.349/1984, de 28 de noviembre, 15 del Real Decreto 679/1988, de 25 de junio, y de la doctrina legal contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, y 49/1992, de 19 de octubre. Terminando por suplicar sentencia por la que se case y anule la recurrida, declarándose la nulidad por incompetencia de la adecuación del procedimiento administrativo para autorizar el cambio de bases de buques de pesca, imbricado en la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación, realizada por el Decreto del Gobierno de Valencia 166/1994.
CUARTO.- El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 5 de enero de 1999, ordenándose por otra de fecha 4 de febrero siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALIDAD VALENCIANA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 22 de marzo de 1999, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que, con desestimación expresa del recurso interpuesto de contrario, se confirme la recurrida en todos sus extremos.
QUINTO.- Por providencia de fecha 30 de enero de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de marzo del corriente, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La Disposición Adicional Tercera de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por el Real Decreto-Ley 14/1993, de 4 de agosto, dispuso que "reglamentariamente, en el plazo de 18 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, se llevará a efecto la adecuación a la misma de las normas reguladoras de los distintos procedimientos administrativos, cualquiera que sea su rango, con específica mención de los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución expresa produzca".
En cumplimiento de lo anterior el Gobierno Valenciano dictó el Decreto 166/1994, de 19 de agosto, adecuando las normas procedimentales en lo referente a la determinación de los plazos para resolver y los efectos que la falta de resolución expresa puede producir. En el epígrafe correspondiente a la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación, en el concreto procedimiento de "autorización para el cambio de base de barcos de pesca", regulado en el Real Decreto 2.349/1984, de 28 de noviembre, y el Real Decreto 679/1988, de 25 de junio, estableció que el plazo de resolución será el de tres meses y los efectos del acto presunto se entenderán desestimatorios.
El Abogado del Estado interpuso recurso nº 2.343/1994 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, al cual se contrae el presente recurso de casación, con fundamento en incompetencia de dicha Comunidad para regular esta materia que corresponde al Estado, conforme al artículo 149.1.19 de la Constitución.
La Sala desestimó el recurso con base en los fundamentos siguientes:
<<OCTAVO: La ordenación básica estatal de los cambios de base de los buques que ejerzan la actividad pesquera de arrastre de fondo, según el art. 16 del R.D. 679/1988, de 25 de junio, distingue tres supuestos: a) cuando afecten a puertos de distintas Comunidades Autónomas, los cambios de base serán autorizados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; b) cuando afecten a puertos de una misma Comunidad Autónoma sin competencia en la materia, serán igualmente autorizados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; y c) los cambios que tengan lugar dentro de una misma Comunidad Autónoma con competencia en la materia, serán autorizados por la Comunidad Autónoma, que informará al Ministerio de Agricultura a los meros efectos de su conocimiento.
Deducimos a partir de aquí que la mención que el Decreto autonómico 166/1994, de 19 agosto, realiza del R.D. 679/1988, con el establecimiento de los efectos de la resolución presunta y el plazo para su producción, hay que entenderla referida únicamente a los supuestos de cambio de base de buques que tenga lugar dentro de la Comunidad Autónoma Valenciana, la cual tiene competencias en la materia. Siendo claro que el decreto valenciano no es aplicable en los supuestos en que el cambio de base afecte a puertos de distintas comunidades.
La explícita llamada que efectúa la norma autonómica a la norma básica estatal, correctamente interpretada, garantiza el pleno respeto de esta última.
NOVENO.- Respecto a los cambios de base de barcos que ejerzan la pesca con artes de cerco en el caladero nacional, la ordenación que con carácter básico ha realizado el Estado, mediante el art. 9 del R.D. 2.349/1984, de 28 de noviembre, distingue explícitamente dos supuesto: a) cuando afecten a puertos de distintas Comunidades Autónomas, deberán ser autorizados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, previo informe de aquéllas; y b) cuando se produzcan dentro de las Comunidades Autónomas que no tengan atribuidas competencias en la materia, también deberán ser autorizadas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
Pues bien, dado que la Comunidad Valenciana ha asumido competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de ordenación del sector pesquero (art. 32 nº y del Estatuto de Autonomía) y que según el Tribunal Constitucional la autorización de cambio de base de barcos forma parte de esta ordenación del sector, podemos deducir que el establecimiento de los efectos de la resolución presunta y el plazo para su producción fijados en el Decreto 166/1994, debe ser referido al supuesto de cambios de base que afecten únicamente a puertos de la propia Comunidad Valenciana o lo que es lo mismo, que se realicen "dentro" de la Comunidad Valenciana. Solución ésta que respeta las competencias del Estado y armoniza con la solución dada para la pesca marítima de arrastre de fondo, atendida la cercanía de criterios de ordenación establecidos en la legislación estatal para la una y para la otra modalidad de pesca.
Cuando el cambio de base afecte a varias Comunidades Autónomas es claro que no será aplicable el decreto valenciano 166/1994, por corresponder la competencia al Estado.>>
Contra esta sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado con apoyo en el motivo que ha quedado transcrito en los antecedentes de hecho.
SEGUNDO.- El artículo 149.1 nº 19 de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas". Por su parte, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio dispone que "en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Generalidad Valenciana el desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias:... 7 Ordenación del sector pesquero".
El Tribunal Constitucional ha establecido un cuerpo de doctrina (SSTC de 4 de julio 1991, 9 de abril de 1992, de 30 de abril de 1992, 19 de octubre de 1992, 14 de noviembre 1996 y 18 de enero de 2001) en relación con este título competencial, que es necesario sintetizar para resolver la cuestión planteada.
En primer lugar realiza el deslinde entre las materias "pesca marítima" y "ordenación del sector pesquero". Por pesca marítima hay que entender la regulación de la actividad extractiva y, como presupuesto de ella, el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros, mientras que la ordenación del sector pesquero hace referencia a la regulación del sector económico y productivo de la pesca en todo lo que no sea actividad extractiva directa. De manera más detallada, la pesca marítima incluye la normativa referente a los recursos y las zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los períodos en que puede pescarse (vedas, horas) y a la forma y medios de realización de la actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca); mientras que la ordenación del sector pesquero abarca todo lo relativo a la organización de tal sector económico que, desde el punto de vista de los sujetos o empresarios intervinientes, comprende las medidas referentes a las condiciones profesionales de los pescadores y otros sujetos relacionados con el sector, construcción de buques, registros oficiales, cofradías de pescadores, lonjas de contratación y otras similares.
En segundo lugar, señala que las materias incluidas en el título competencial "pesca marítima" son de la competencia exclusiva del Estado, mientras que en las de "ordenación del sector pesquero" corresponde a éste la determinación de las bases y a las Comunidades Autónomas que la hayan asumido dictar sus normas de desarrollo. El Estado en materia de bases puede acudir al reglamento en la regulación de lo básico, dada la dificultad de su ordenación por Ley, habida cuenta del carácter marcadamente técnico y la naturaleza coyuntural y cambiante de la materia de que se trate.
En tercer término, la autorización de cambios de base de buques es una medida que posee una dimensión supraautonómica por razón del territorio, puesto que la competencia autonómica no puede acabar por dividir los caladeros nacionales en compartimentos separados en cada Comunidad Autónoma, entre otras razones, no sólo por la unidad de los mismos, sino también por la movilidad del recurso pesquero que las medidas dirigidas a regular las características y el funcionamiento de las embarcaciones tienen en último extremo por finalidad preservar.
Al analizar el Real Decreto 2.349/1984, de 28 de noviembre, uno de los que ahora dan pie a la regulación hecha por el Decreto impugnado, se reconoció que su artículo 9, relativo a las autorizaciones para los cambios de base de los buques de cerco, se situaba dentro de la competencia estatal para dictar bases en la ordenación del sector pesquero.
TERCERO.- Admitida la competencia exclusiva estatal para dictar las bases en la materia, el sentido que a estas dé la norma básica vendrá a determinar el ulterior desarrollo que compete a las Comunidades Autónomas. Pues bien, los artículos 9 y 16 de los Reales Decretos 2.349/1984 y 679/1988, que regulan la autorización para el cambio de bases de buques de pesca de arrastre y de cerco, respectivamente, confieren a éstas Administraciones Territoriales competencia para otorgarla cuando el cambio se produce dentro de la propia Comunidad.
De ello hay que extraer la consecuencia de que en estos casos, y sólo en ellos, el régimen procedimental a que dicha autorización se somete, corresponde desarrollarlo a las que tengan asumidas competencia en materia de ordenación del sector pesquero, cual es el caso de la Generalidad Valenciana, como se ha visto anteriormente; y, en el concreto punto que aquí se discute, es decir, en el referente a la determinación del tiempo de duración del procedimiento administrativo para otorgarla y el sentido estimatorio o desestimatorio del acto presunto, cuando el expreso no se dicte dentro de aquél, corresponde regularlo a la normativa autonómica conforme al mandato que le impone la Disposición Adicional Tercera de la Ley 30/1992, en su redacción dada por el Real Decreto-Ley 14/1993, de 4 de agosto, atendiendo a su estructura administrativa y a la exigencia de organización que le son propias.
Al hacerlo así, hay que considerar que el Decreto impugnado no se ha extralimitado del título competencial de ordenación del sector pesquero que le corresponde, según el artículo 149.1.19ª de la Constitución, al desarrollar la norma básica estatal dentro del ámbito que tal desarrollo permite; es decir, sólo en las autorizaciones de cambio de base, cuando lo sea a otra que radique también dentro de la propia Comunidad Valenciana, como claramente dice la sentencia recurrida, debiendo interpretarse de esta forma la norma recurrida, con lo que quedan fuera de su régimen las autorizaciones para cambio de base a otra Comunidad.
CUARTO.- Al no estimarse el motivo de casación invocado, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
FALLAMOS
Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 1.059/1998, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia nº 1.056/1996, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 16 de diciembre de 1996 y recaída en los recursos acumulados números 2.340/1994 y 2.343/1994; con condena a la parte actora en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.
