RESPONSABILIDAD Y MOCIÓN DE CONFIANZA
Las menciones a la confianza parlamentaria no se hacen en un sentido metafórico. La confianza no es una condición abstracta sino un requisito verificable, sin el que no hay Gobierno. Esto es la esencia, no lo accesorio, de un régimen parlamentario, el de la Constitución española de 1978, y a diferencia del régimen parlamentario de los regímenes presidencialistas, donde el presidente asume el Poder Ejecutivo sin relación alguna con las Cámaras legislativas, que únicamente pueden retirarle del cargo a través de un procedimiento, el impeachment.
Lo que este articulo pretende abordar son los supuestos de la pérdida de la confianza en la Constitución de 1978, identificando una variante fundamental, la imposibilidad de formar una mayoría alternativa, que determina la obligación de disolver las Cámaras y convocar elecciones, concluyendo que esta es una obligación constitucional del presidente del Gobierno.
La noción de confianza se encuentra vinculada en la Constitución española a la existencia de un programa de gobierno, y se concreta al comenzar la legislatura o, en su caso, al nombrarse un nuevo candidato, siempre a propuesta del Jefe del Estado, que debe estar fundada: es decir, debe comprobar mediante la indagación formalizada del artículo 99 de la Constitución los apoyos suficientes y el programa de gobierno. En ese inicio, la investidura es el aval inicial a dicho programa de gobierno, que debe haber sido comunicado previamente a los electores. Ese es el centro del sistema.
Investido el presidente del Gobierno, se trata solamente de un momento inaugural de confianza, que debe mantenerse durante la legislatura. Esto significa, en primer lugar, que la confianza inicial del artículo 99 y la confianza parlamentaria durante el mandato de las Cámaras no son lo mismo. Y, en segundo lugar, que la confianza parlamentaria en su sentido propio es un estado, que se deriva del resultado de las votaciones y también, como es lógico, de las manifestaciones y acciones de los grupos que deciden la mayoría del Congreso de los Diputados.
Esa confianza se debe mantener y se puede perder de un modo completamente al margen del ejercicio de los instrumentos de censura o confianza. Este es un punto crucial para interpretar la Constitución. La moción de censura y la cuestión de confianza son instrumentos de exigencia de responsabilidad con la posible pérdida del cargo, construida la primera en sentido constructivo -es decir, como censura y procedimiento de reemplazo en la Presidencia del Gobierno sin la propuesta del jefe del Estado-, y la segunda, como puesta en juego por el propio presidente del cargo. Son medios de exigir responsabilidad que no son de ejercicio obligatorio y puede no existir confianza aunque la exigencia de responsabilidad no se ponga en funcionamiento por la razón que sea. La interpretación alternativa crea un Gobierno por pura inercia en un Estado sin nuevas leyes y convierte un órgano constitucional en paridad, la Presidencia del Gobierno, en un órgano con supremacía.
La confianza de la Cámara se pierde en dos supuestos: mediante la existencia de un pronunciamiento reiterado en contra de las iniciativas del Gobierno en la propia Cámara o, en su caso, mediante una declaración explícita de retirada del apoyo de un grupo clave para la mayoría, habitual en los gobiernos parlamentarios. Si las iniciativas de éste no encuentran apoyo en la Cámara que tiene atribuida la potestad de investir, la confianza parlamentaria ha dejado de existir. Y, avanzando un punto más en el razonamiento, esa pérdida puede ser transitoria, lo que puede llevar a una moción de censura o a una cuestión de confianza, o definitiva, por no existir una mayoría alternativa viable. La distinción entre reversible e irreversible vale aquí. La primera lleva a la censura o confianza, la segunda a la disolución.
La cuestión, como señalábamos al principio, es el efecto de una ausencia de confianza en la disolución presidencial de las Cámaras. La disolución de las Cámaras a propuesta del presidente del Gobierno, recogida en el artículo 115 de la Constitución, se ha interpretado como un acto libre. No es así. La disolución puede producirse por la única y discrecional voluntad del presidente del Gobierno, o por una circunstancia que la convierte en obligada, como se ha reconocido por convención constitucional en dos ocasiones por el triunfo de una enmienda a la totalidad del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado.
Hay, por tanto, disoluciones presidenciales análogas al liberum veto, y disoluciones obligadas para el propio presidente, provocadas por la parálisis del mecanismo constitucional, que funcionaría como manifestación, expresión o efecto de la pérdida de la confianza de carácter irreversible. En ningún momento dice la Constitución que la potestad del presidente del Gobierno de disolver sea equivalente a un acto discrecional en sentido estricto. Puede ser una obligación, y esto no queda excluido en el artículo 115 de la Constitución, sino reconocido por éste, cuando hace mención a que el presidente del Gobierno resuelve bajo su exclusiva responsabilidad, pues se refiere al carácter personal y exigible de la decisión, no a una libertad de apreciación. Se ha señalado ya el doble precedente de las enmiendas a la totalidad de la ley de Presupuestos, en 1993 y 2019.
No hay una confianza parlamentaria que se mantenga en todo caso si no se ejercen esos instrumentos, porque no es una entelequia, sino un estado de cosas comprobable en la observación de la relación del Gobierno respecto de las Cortes Generales, que en algunos casos se concreta en la necesidad, como en el carácter obligado, y no a disposición del Gobierno, de los Presupuestos, y la constatación de la imposibilidad de su aprobación. La Ley de Presupuestos no es un trámite, sino una condición necesaria de funcionamiento del Estado y un instrumento necesario de las funciones y políticas de estabilización. Supone, además, un instrumento de legitimidad de la acción del Gobierno y de la Administración, pues son las Cámaras las que la aprueban como acto de dirección política. La ausencia de Presupuestos hace daño a la comunidad. De no interpretarse así, estaríamos en otro régimen político: uno en que el poder se concentra en una sola persona, que decide por su cuenta asumir funciones que no se pueden ejercer, por no existir una mayoría. Es decir, que pretende continuar solo, sin las Cámaras. Pero ese no es el modelo español de 1978.
La forma parlamentaria es una garantía para el ciudadano. Si la elección libre tiene sentido, debe extender sus efectos al funcionamiento del Gobierno para mantener las condiciones de la representación más allá de la elección. Y la elección prolonga sus efectos en una forma de gobierno parlamentaria precisamente a través de la confianza. La forma de gobierno de la Constitución de 1978 no admite un Gobierno sin confianza de la Cámara. El Gobierno de coalición no es una excepción, mucho más aún en el caso en que las formaciones políticas coaligadas necesitan el concurso de otros grupos para obtener una mayoría.
En estos momentos el Gobierno de España no tiene la confianza del Congreso de los Diputados, por las causas citadas antes: la pérdida continua de votaciones por el Gobierno y la correlativa retirada o no presentación de asuntos precisamente para evitarlo, como el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, así como la retirada explícita de la confianza por el grupo de Junts, decisivo para la mayoría, y manifestado por la presentación de enmiendas a la totalidad de iniciativas legislativas. La situación es anómala y el sistema constitucional del régimen parlamentario está bajo el riesgo cierto de desvirtuarse.
