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DEAN SPIELMANN, ABOGADO GENERAL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UE, Y LA AUTOAMNISTÍA
Existe acuerdo en que la concesión de una autoamnistía sería contraria al Derecho de la Unión. Así lo ha manifestado la Comisión de Venecia, el 16-3-2024, en el apartado (ap.) 74 de su "Opinión sobre la Proposición de Ley Orgánica de Amnistía [LOA]", esta es también la opinión de la Comisión Europea en el parágrafo 94 de sus "Observaciones escritas a la Proposición de LOA", y así lo reconoce también el propio Abogado General del TJUE en sus "Conclusiones" sobre la LOA ante el TJUE: ya que "esas formas de amnistía [las autoamnistías] adolecen a menudo de arbitrariedad, en tanto en cuanto permiten a quienes controlan el poder legislativo o ejecutivo sustraerse a toda forma de responsabilidad, sin control judicial efectivo ni participación democrática auténtica" (ap. 91).
El Abogado General no ha dedicado demasiados esfuerzos a fundamentar por qué la LOA no es una autoamnistía y, por consiguiente, no vulnera el Derecho de la Unión, ya que recoge todos los argumentos a los que había acudido ya la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 137/2025, de 26 de junio, para tratar de demostrar que la LOA no constituiría una autoamnistía y que, por ello, tampoco sería inconstitucional. Esta identidad parcial entre los argumentos del Abogado General y los de la STC 137/2025 me plantea algún problema a la hora de redactar esta contribución, porque contra los argumentos de la mencionada STC yo ya me he pronunciado en mi artículo El Constitucional, los indultos generales y la autoamnistía, publicado en EL ESPAÑOL de 17 de octubre del presente año, al que aquí me remito in toto. Pero teniendo en cuenta la trascendencia que para la sentencia del TJUE pudieran tener esas alegaciones del Abogado General, me siento obligado -cuando coinciden los argumentos de aquél y del TC- a reiterar ahora las razones a las que acudí en el citado artículo para rechazarlos, si bien introduciendo algunas consideraciones adicionales.
El Abogado General basa su argumentación de por qué la LOA no constituye una autoamnistía en cuatro razones de las que paso a ocuparme a continuación:
Por lo que se refiere a esa primera razón, el Abogado General escribe en el ap. 92 de sus "Conclusiones" lo siguiente: "desde mi punto de vista, nada permite calificar la LOA de autoamnistía en el presente caso, por varias razones convergentes. Primero, la ley en cuestión es fruto de un procedimiento parlamentario regular tramitado en el seno de un de un sistema democrático pluralista. No es el resultado de un acto unilateral impuesto por un poder autoritario, sino de un debate y de una votación democrática en las Cortes Generales". Este argumento lo ha tomado el Abogado General de la STC 137/2025, según la cual las autoamnistías sólo pueden existir "en los sistemas políticos autoritarios", y no "en una Ley [la LOA] aprobada por el Parlamento de un Estado de Derecho [como lo es el español]".
Con todos mis respetos por el Abogado General, como ya lo manifesté en relación con el TC, en mi citado artículo publicado en EL ESPAÑOL, de 17-10-2025, este argumento no puede tomarse en serio, porque desconoce la empíricamente demostrada circunstancia de que también en los Parlamentos democráticos existen miembros sinvergüenzas o simplemente inmorales. Sin ir más lejos, en España, desde las elecciones generales de 1977, han sido condenados por sentencias firmes diversos parlamentarios por, entre otros, los delitos de detención ilegal, malversación, contra la Hacienda Pública, corrupción entre particulares o blanqueo de capitales; y, respetando siempre la presunción de inocencia, actualmente el ex diputado Santos Cerdán y el todavía diputado José Luis Ábalos están siendo investigados por el TS por organización criminal, cohecho y tráfico de influencias. Luego si han existido, existen y existirán en los Parlamentos democráticos parlamentarios capaces de cometer lo más grave (delitos), con mayor motivo lo pueden ser para realizar lo menos grave (aprobar autoamnistías, lo que ni siquiera constituye un delito, sino que sólo tiene el efecto de convertir en inconstitucional y contraria al Derecho de la Unión la ley por ellos votada).
La segunda razón del Abogado General para demostrar que la LOA no es una autoamnistía es de cosecha propia, pero está estrechamente vinculada con la anterior. Como el Abogado General define la autoamnistía como aquella ley que se promulga "sin control judicial efectivo", de ahí hace seguir la conclusión de que la LOA no constituye una autoamnistía, ya que "su aplicación no se sustrae al control judicial como resulta de la petición prejudicial [por la Audiencia Nacional (AN)]", y, en consecuencia, también del ulterior y definitivo control judicial por el TJUE cuando dicte su sentencia definitiva. Es decir que: como para el Abogado General -como también para el TC- las autoamnistías sólo pueden concederse en los Estados autoritarios, donde no existe ese control judicial efectivo de las leyes aprobadas por su Parlamento, y como ese control sí que existe en la LOA, de ahí se seguiría que esta Ley no constituiría una autoamnistía. Pero, como creo haber demostrado anteriormente, las autoamnistías, en cuanto que suponen un autoperdón, pueden ser aprobadas tanto por Parlamentos democráticos -sus miembros son tan capaces de cometer delitos como de aprobar autoamnistías- como autoritarios; por ello, el sedicente requisito de que, además, tengan que estar sometidas a un ulterior control judicial efectivo, sólo característico de los Estados de Derecho, no tiene nada que ver con los auténticos requisitos que deben concurrir en una autoamnistía: el concepto de ésta se agota en que debe consistir en un autoperdón; el falso requisito de que, además, debe de estar sustraída a un ulterior control judicial efectivo es un invento del Abogado General y una petición del principio -que acabo de rechazar - de que su concesión no es posible en los Estados democráticos.
La cuarta y última razón por la que la LOA no sería una autoamnistía -por motivos sistemáticos abordo está cuarta razón antes de la tercera, de la que me ocuparé después- se formula en el ap. 95 de las "Conclusiones" del Abogado General: "Por último de los autos del asunto no se deduce que las personas que se benefician de la amnistía sean miembros o representantes del Gobierno o del poder legislativo que promovieran la aprobación de la LOA, de modo que no existe vínculo directo en el ejercicio del poder político y el beneficio de la medida. Así pues, no cabe sostener, en mi opinión, que la LOA suponga una autoamnistía". Este argumento del Abogado General lo ha tomado también de la STC 137/2025, que niega la condición de autoamnistía de la LOA porque no existe identidad entre votantes y beneficiarios de dicha Ley: los parlamentarios de ERC y de Junts que aprobaron la LOA, se dice en la referida STC, no son "los beneficiarios de las medidas de extinción de la responsabilidad".
Antes de entrar en mi propia crítica de esa cuarta razón del Abogado General -y como introducción a la misma- me parece un buen inicio reproducir la opinión contraria contenida en las "Observaciones escritas de la Comisión Europea a la Proposición de la LOA", en cuyo parágrafo 94 se fundamenta de la siguiente manera que dicha Ley sí que es una autoamnistía: "De entrada, la LOA parece constituir una autoamnistía por dos motivos. En primer lugar, porque los votos de sus beneficiarios han sido fundamentales para su aprobación en el Parlamento español. En segundo lugar, porque el proyecto de ley es parte de un acuerdo político para lograr la investidura del Gobierno de España. Pues bien, si hay respaldo para considerar que las autoamnistías en las que quien ostenta el poder político pretende blindarse garantizándose su inmunidad jurídica son contrarias al principio del Estado de Derecho, parece que el mismo criterio habría que aplicar cuando quien está en el Gobierno garantiza la impunidad de sus socios a cambio del apoyo parlamentario (cursivas añadidas)".
En 2021 se presentó en el Congreso de los Diputados por los Grupos Parlamentarios de ERC y Junts una pretendía también amnistiar todos los delitos cometidos dentro del contexto del llamado procés. Esa Proposición de Ley fue inadmitida a trámite, el 23-3-2021, por la Mesa del Congreso, con los votos determinantes de los diputados del PSOE, argumentándolo con el principio de que si la CE prohíbe los indultos generales, con mayor motivo prohíbe también, implícitamente, el perdón más amplio de la amnistía: "Por todo lo anterior la Proposición de Ley de referencia [la presentada por ERC y Junts] parece estar en una contradicción palmaria y evidente con lo dispuesto en el art. 62 i) CE".
Desde entonces, y hasta las elecciones generales de 23 de julio de 2023, el PSOE, empezando por su secretario general, Pedro Sánchez, siguió manteniendo que la amnistía en España no era posible, generalmente, con el argumento de que nuestra Constitución no la permitía. En el muy amplio y documentado artículo de Alberto D. Prieto, Al menos 20 de los actuales diputados del PSOE se han pronunciado públicamente contra la amnistía, publicado en EL ESPAÑOL de de 10 de septiembre de 2023, se recoge, entre otros muchos pronunciamientos de políticos socialistas, el de Pedro Sánchez, quien, en una entrevista en la Sexta, emitida el 10 de noviembre de 2022, manifestó textualmente, según se recogía en la Web de La Moncloa, lo siguiente: "El independentismo lo que pide, y lo saben ustedes y lo saben los telespectadores, es la amnistía. Algo que, desde luego, este Gobierno no va a aceptar y que desde luego no entra en la legislación ni en la Constitución Española"; opinión que Sánchez reiteró, en la misma cadena televisiva, tres días antes de las elecciones de julio de 2023. Frente a esta posición del PSOE, tanto ERC como Junts han exigido siempre la amnistía para los delitos cometidos con ocasión del procés, exigencia ésta que, desde 2017, Puigdemont la ha considerado una "condición previa" para cualquier negociación de su partido con el PSOE.
La posición del PSOE sobre la amnistía da un giro de 180 grados al conocerse los resultados de las elecciones generales de julio de 2023 que otorgan la victoria al PP, con 137 escaños, frente a los 121 obtenidos por el PSOE. Sin embargo, en la misma noche electoral con la frase: "somos más", Sánchez hace referencia al hecho de que el PP, con el apoyo parlamentario de VOX (33 escaños) y de UPN (1 escaño) no está en condiciones de conseguir la mayoría de la Cámara ni, por consiguiente, tampoco la investidura de Núñez Feijóo como presidente del Gobierno, mientras que Sánchez sí que podría alcanzarla sumando sus escaños a los de Sumar (31) Bildu (6), PNV (5) y BNG (1), y los de los partidos independentistas catalanes ERC (7) y Junts (7), en total 178 escaños, si bien para conseguir los votos de estos dos últimos partidos se requeriría que se promulgase una Ley de Amnistía por los delitos cometidos por los independentistas con ocasión de la consulta celebrada en Cataluña el 19-11-2014 y del referéndum de independencia del 1-10-2017. El 28 de octubre de 2023 Pedro Sánchez anuncia ante el Comité Federal del PSOE que abandona la oposición a la amnistía, mantenida hasta entonces por su partido, declarando que está dispuesto a asumirla como contrapartida a que los partidos catalanes voten su investidura. En su intervención ante el Comité Federal Sánchez pronunció, entre otras, las siguientes palabras: "Esta medida [la amnistía] es una condición para que pueda haber un gobierno de progreso y para evitar un gobierno de la derecha y la ultraderecha, PP y VOX, que perdieron las elecciones el pasado 23 de julio. Cierto es que el programa electoral sólo puede ser idéntico al programa de investidura cuando un partido vence por mayoría absoluta y no precisa el apoyo de ningún otro partido político. Pero no es el caso. Nuestro programa de investidura debe incorporar demandas de otros grupos parlamentarios - el coraje también se manifiesta a veces haciendo realidad un dicho español bien sencillo y bien cierto, y es que hay que hacer de la necesidad virtud. De la necesidad virtud: porque esta es la única vía posible para que haya un gobierno en España y no dar a Feijóo y a Abascal una segunda oportunidad de formar un gobierno que nos haría retroceder décadas en sólo unos años".
Abandonada ya la oposición a la amnistía por parte del PSOE, el 2 de noviembre de 2023 se firma un Acuerdo entre el PSOE y ERC, entre cuyos "acuerdos" figuran el voto a favor de la investidura de Pedro Sánchez por los parlamentarios de ERC, así como la aprobación de una Ley de Amnistía; unos días más tarde, el 9 de noviembre, el entonces secretario de organización del PSOE, Santos Cerdán, y el secretario general de Junts, Jordi Turull, firman un documento, con los "acuerdos", asimismo, de aprobar una Ley de Amnistía y "el voto a favor de la investidura de Pedro Sánchez de todos los diputados de Junts". Como consecuencia de los dos Acuerdos y de las conversaciones que los precedieron entre, por una parte, el PSOE y, por la otra, ERC y Junts, en noviembre de 2023 se presenta en el Congreso de los Diputados, por el Grupo Parlamentario Socialista, una Proposición de Ley en cuya redacción habían intervenido también dirigentes catalanes independentistas -y al mismo tiempo, beneficiarios de la medida de gracia-, como, por ejemplo, y entre otros, y según confesión propia, Comín y Turull. No obstante haberse acordado el texto entre el PSOE, ERC y Junts, esta última formación estima que aquel es todavía insuficiente y presenta "agujeros", al no haber incorporado las enmiendas planteadas por los dos partidos independentistas catalanes, por lo que en el Pleno del Congreso celebrado el 30-1-2024 la Proposición de Ley es rechazada por 171 votos a favor y 179 en contra, entre los que figuran los de los diputados de Junts (no así los de ERC, probablemente porque Junts quería aparecer como todavía más riguroso e intransigente que su rival ERC). Devuelta la Proposición de Ley a la Comisión de Justicia, ésta la aprueba tras introducir los cambios pactados por el PSOE, ERC y Junts. Finalmente, el 30 de mayo de 2024 fue aprobada la LOA, ahora ya con los votos favorables de Junts, por 177 votos a favor y 172 en contra.
Como he señalado, la Comisión Europea establece en sus "Observaciones que "las autoamnistías en las que quien ostenta el poder político pretende blindarse garantizándose su inmunidad jurídica son contrarias al principio del Estado de Derecho, parece que el mismo criterio habría que aplicar cuando quien está en el Gobierno garantiza la impunidad de sus socios a cambio del apoyo parlamentario". El Abogado General, en cambio, en sus "Conclusiones" escamotea que la LOA fue un compromiso de "investidura a cambio de amnistía, así como las circunstancias que precedieron a esa Ley y cuyos antecedentes acabo de exponer: la LOA fue un instrumento jurídico en cuya creación, gestación, elaboración y en el visto bueno para su aprobación han intervenido el PSOE y, por parte de ERC y Junts, y, con carácter exclusivo -o, al menos, con su consenso- los dirigentes de ambas formaciones políticas como -con Junqueras y Puigdemont a la cabeza- Carme Forcadell, Dolos Bassa, Jordi Turull, Toni Comín o Clara Posati, y en quienes concurre, en todos ellos, la característica de ser beneficiarios de la amnistía, sin tener, en cambio, la condición de diputados, por estar inhabilitados o huidos de la Justicia. La existencia de la LOA obedece única y exclusivamente a que ambos partidos catalanes exigieron al PSOE -que hasta conocer los resultados de las elecciones generales de julio de 2023 se oponía, frontalmente, a cualquier clase de amnistía- su elaboración y ulterior aprobación como conditio sine qua non para votar la investidura de Pedro Sánchez. Cuál sea el contenido concreto de dicha Ley, incluyendo las modificaciones de última hora que hubo que introducir por exigencia de Junts, y cuándo ha llegado el momento de dar luz verde a su aprobación parlamentaria, eso es obra exclusiva y excluyente de los dirigentes beneficiarios de la LOA, limitándose el papel de los diputados de las formaciones catalanas a votar el texto de la Ley como longa manu de aquellos dirigentes que dieron el visto bueno final para la aprobación. Ciertamente que son los diputados de ERC y de Junts los que votan la Ley; pero qué es lo que votan no es obra suya: es obra de los amnistiados no-diputados que han decidido que esa Ley existiera y que existiera con su concreto contenido. No es, por consiguiente. sólo obra de los que la votaron, sino obra conjunta de los que votaron y de los que se autoamnistiaron.
La tercera razón -que he dejado para el final- por la que la LOA no constituiría una autoamnistía la expone el Abogado General en el ap. 94 de sus "Conclusiones" y es también de su propia cosecha: "Tercero. El objeto mismo de la Ley desmiente cualquier asimilación con una autoamnistía. La LOA no abarca indistintamente a todos los agentes del Estado o los titulares del poder, sino que se aplica a un conjunto determinado de actos, circunscritos en el tiempo y vinculados a un período de tensión política, sin consideración de la condición pública o privada de las personas interesadas. En una palabra, opera impersonalmente. No pretende pues proteger a un régimen político o a sus representantes frente a posibles actuaciones judiciales".
El razonamiento al que acude ahora el Abogado General, para argumentar por qué la LOA no es una autoamnistía, es el de que esa medida de gracia se aplica "impersonalmente", "indistintamente", tanto a quienes, al tiempo de los hechos eran "titulares del poder", "personas con condición pública", como, por ejemplo, a los presidentes de la Generalitat (Artur Mas y Carles Puigdemont) o a los consejeros de la misma (Oriol Junqueras o Raül Romeva, por ejemplo), como a las personas "privadas" que hubieran incurrido en, entre otros, los delitos de malversación, desórdenes públicos, resistencia o atentados a la autoridad. La medida de gracia constituiría una autoamnistía, siempre según el Abogado General, si se hubiera extendido únicamente a las personas que habían ocupado cargos públicos al tiempo al que se extiende la aplicación de la LOA, y que estaban integrados en las mismas formaciones políticas de los 14 diputados catalanistas que votaron la Ley; pero como la LOA es asimismo aplicable, además de a esos ex cargos políticos, también a personas "privadas", por ello la LOA no constituiría una autoamnistía y, consiguientemente, tampoco vulneraría el Derecho de la Unión.
Contra esta "tercera razón" del Abogado General hay que decir dos cosas:
En primer lugar, que existe una manifiesta contradicción entre la tercera y la cuarta razón sobre los requisitos que deben concurrir para que una Ley pueda considerarse una autoamnistía. Según la tercera razón bastaría con que la LOA hubiera limitado la medida de gracia a los hechos punibles cometidos por los cargos públicos -con la excepción de las "personas privadas"- para que esa Ley hubiera podido considerarse una autoamnistía. Para la "cuarta razón", en cambio, ese requisito es irrelevante: lo único decisivo es si -siendo indiferente su condición de cargos públicos o personas privadas- quienes votan la Ley son también beneficiarios de la misma. Cómo se puede compatibilizar que en unas mismas "Conclusiones" del Abogado General, se establezcan diferentes requisitos -basta con que afecte a cargos políticos; aunque sólo afecte a cargos políticos, lo único determinante es si éstos han votado o no la Ley- que deben concurrir para que la LOA hubiera podido considerarse una autoamnistía, es un misterio.
Y, en segundo lugar, para el Abogado General la "tercera razón" por la que la LOA no constituiría una autoamnistía sería la de que tendría que haber sido aplicable sólo a los cargos políticos y no, como es el caso, también a las personas privadas. Pero este argumento no puede convencer: porque en la medida en que también afecta a esos cargos -y sólo en referencia a ellos- no deja de ser una autoamnistía. La afirmación del Abogado General de que "[La LOA] no pretende pues proteger a un régimen político o a sus representantes frente a posibles actuaciones judiciales" es falsa: porque pretende proteger a un régimen político y a sus representantes (a los cargos públicos) por eso -y sólo para ellos- es una autoamnistía, sin que ello lo modifique en nada el que, en cambio, no sería una autoamnistía exclusivamente para las personas privadas simpatizantes con las ideas de aquéllos a las que también se les aplicaría la medida de gracia.
De las razones expuestas por el Abogado General para fundamentar por qué la LOA no sería una Ley de Autoamnistía, y como he tratado de demostrar a lo largo de este artículo, ninguna puede convencer. Se trata, por el contrario, de una auténtica Ley de Autoamnistía que, por ello, vulnera tanto la Constitución Española como el Derecho de la Unión Europea.
