Iustel
La sentencia recurrida consideró acreditado que fue practicada comunicación al ACNUR de la solicitud de asilo de los recurrentes, así como que el representante de dicho organismo participó en la reunión de la CIAR en que se examinó y se emitió una propuesta desfavorable, sin que aquel opusiera reparo alguno a la propuesta, cumpliéndose las obligaciones impuestas a la Administración en los arts. 34 y 35 de la Ley de asilo. En consecuencia, el representante de aquél tuvo la oportunidad de conocer la solicitud de protección internacional en tiempo hábil para ejercer las competencias que le confiere la Ley, sin que por tanto se aprecie la vulneración en el procedimiento administrativo del derecho de los recurrentes a la intervención de dicho organismo internacional.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección 5.ª
Sentencia 384/2025, de 02 de abril de 2025
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1373/2023
Ponente Excmo. Sr. JOSE LUIS QUESADA VAREA
En Madrid, a 2 de abril de 2025.
Esta Sala ha visto el recurso de casación número 1373/2023, interpuesto por D. Roman, D. a María Purificación y Amparo, representados por la Procuradora D. aMaría del Carmen Giménez Cardona y dirigidos por la Letrada D. aVirginia Yustos Capilla, contra la sentencia de 12 de diciembre de 2022 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional sobre reconocimiento del derecho de asilo y protección subsidiaria en el procedimiento ordinario 1677/2020.
Es parte recurrida el Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Quesada Varea.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el procedimiento ordinario 1677/2020 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recayó sentencia el 12 de diciembre de 2022 con el siguiente fallo:
Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora doña María del Carmen Giménez Cardona, en nombre y representación de Don Roman, Doña María Purificación y Amparo, contra las resoluciones de la Subsecretaria del Interior por delegación del Ministro de 30 de julio de 2020, por las que se denegaron a los recurrentes el derecho de asilo y la protección subsidiaria solicitada, con imposición a la parte recurrente de las costas del recurso con el límite fijado en el último fundamento jurídico de esta sentencia.
SEGUNDO.- La representación procesal de los citados recurrentes presentó escrito preparando recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante auto de 6 de febrero de 2023, con emplazamiento de las partes ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
TERCERO.- Recibidas las actuaciones, la Sección Primera de esta Sala dictó auto el 6 de julio de 2023 en el que, entre otras disposiciones, acordaba:
1.º) Admitir el recurso de casación n.º 1373/2023 preparado por la representación procesal D. Roman, D. a María Purificación y D. a Amparo, contra la sentencia dictada el 12 de diciembre de 2022 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo n.º 1677/2020.
2.º) Declarar que las cuestiones planteadas en el recurso que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en determinar:
a) Si el cumplimiento del deber de comunicación al ACNUR de la solicitud de protección internacional exige que quede constancia en el expediente administrativo de su efectiva recepción por parte de aquél; y,
b) Si incide en la respuesta a la referida cuestión el hecho de que conste en la propuesta de resolución formulada por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio que esta última se reunió con asistencia de todos sus miembros, incluido el representante del ACNUR.
3.º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación los siguientes: artículos 18.1.c) y 34 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, y 6 del Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, puestos en relación con los artículos 23.2, 24.2 y 35.1 de la referida Ley 12/2009, de 30 de octubre, y todos ellos con los artículos 47.1.e) y 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
CUARTO.- La Procuradora D. aMaría del Carmen Giménez Cardona, en representación de las partes recurrentes, presentó el 28 de septiembre de 2023 escrito de interposición del recurso de casación, en el que alegó los motivos de impugnación que enunciaba en los siguientes términos:
PRIMERO.- Infracción del art. 34 de la Ley 12/2009, existiendo interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, siendo necesario que se concrete debidamente si el cumplimiento del deber de comunicación al ACNUR de la solicitud de protección internacional exige que quede constancia en el expediente administrativo de su efectiva recepción por parte de aquél.
SEGUNDO.- Infracción del art. 34 de la Ley 12/2009, existiendo interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, siendo necesario que se concrete debidamente si, cuando no exista en el expediente administrativo constancia de la recepción por parte del ACNUR de la comunicación de la solicitud de asilo, influye en la infracción de dicho artículo el hecho de que conste en la propuesta de resolución, formulada por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio, que esta última se reunió con asistencia de todos sus miembros y del ACNUR.
Y terminó solicitando:
Que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, teniendo por interpuesto Recurso de Casación en nombre de mi representados, Don Roman, Doña María Purificación, y la hija menor, Amparo, contra la Sentencia dictada en fecha 12-12-2022, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Procedimiento Ordinario 1677/2020; y, previos los trámites legales oportunos, en su día dicte Sentencia por la que case y anule la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados, declarando la nulidad de las resoluciones dictadas el día 30 de julio de 2020, por la Subsecretaría de Interior, por delegación del Ministerio del Interior, denegatorias del derecho de asilo y la protección subsidiaria, al no constar el expediente administrativo la efectiva recepción de la solicitud de asilo por parte del ACNUR, debiendo retrotraerse el procedimiento de asilo al momento anterior a la comunicación de la solicitud de asilo al ACNUR; condenándose a la parte recurrida a las costas de la primera instancia y a las costas del recurso de casación.
QUINTO.- El Abogado del Estado, por escrito presentado el 25 de octubre del mismo año, se opuso al recurso y solicitó a la Sala:
[D]icte sentencia que DESESTIME el presente recurso de casación y confirme la sentencia impugnada, declarando en su caso la interpretación jurisprudencial que considere conveniente, sin perjuicio de las facultades ex 93 LRJCA.”
SEXTO.- Conclusas las actuaciones, por providencia de 6 de marzo de 2025 se señaló para votación y fallo el siguiente día 1 de abril, en que ha tenido lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Objeto del recurso de casación.
D. Roman, D. a María Purificación y su hija común menor de edad Amparo, nacionales de Colombia, impugnan en casación la sentencia de la Audiencia Nacional que desestimó el recurso contra la denegación por el Ministerio de Interior de la solicitud formulada en su día para el reconocimiento del derecho de asilo y la protección subsidiaria.
La sentencia consideró, por un lado, que en el procedimiento ordinario en que fue sustanciada la solicitud de asilo la Administración había respetado las normas que los recurrentes denunciaban como infringidas, normas relativas a la intervención del ACNUR y contenidas en los arts. 34 y 35 de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria. Y, por otro lado, que no concurrían las condiciones materiales para reconocer a los recurrentes el derecho de asilo ni la protección subsidiaria, pues los hechos descritos en su solicitud no están comprendidos en los motivos de los arts. 1.A.2 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados y 3 y 4 de la citada Ley 12/2009.
Los recurrentes articulan la presente casación ajustándose a la delimitación del recurso efectuada en el auto de admisión. Así pués, insisten en que la sentencia de instancia ha vulnerado el mencionado art. 34 de la ley de asilo, dado que la acreditación del efectivo cumplimiento del deber de la Administración de comunicar al ACNUR la solicitud de protección internacional exige la constancia de la recepción de tal comunicación en el expediente administrativo, único modo de garantizar lo que constituye el derecho del solicitante reconocido en el 18.1.c) de la ley Consideran que el incumplimiento de esta formalidad provoca la nulidad de la resolución administrativa en aplicación del art. 47.1.e) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
En segundo término, alegan los recurrentes que no desvirtúa la nulidad del procedimiento el hecho de que hubiera intervenido del representante del ACNUR en la reunión de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio (en adelante, CIAR) que formula la propuesta de resolución. Y ello porque el derecho que asiste al solicitante de asilo reside en que el ACNUR pueda informarse desde el inicio del procedimiento, participar en las entrevistas que se realicen y presentar un informe para su unión al expediente. Además, a tenor del art. 26 del Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el reglamento de la ley de asilo, la participación del representante del ACNUR en la CIAR lo es como mero oyente.
El Abogado del Estado opone a los argumentos de la parte recurrente que la comunicación al ACNUR que en este caso obra en el expediente administrativo es suficiente para entender cumplido el requisito, ya que actualmente no existe una norma que obligue a la Administración a documentar formalmente la recepción de la comunicación. Añade que lo determinante es si la sospecha de la no recepción ha producido indefensión o ha afectado negativamente al interesado, lo que no ha ocurrido en este caso porque el ACNUR asistió efectivamente a la reunión sin que conste que hiciera prevención o reparo alguno.
SEGUNDO.- El precedente de esta Sala sobre la cuestión de interés casacional.
Las cuestiones sobre las que debe pronunciarse la Sala de acuerdo con el auto de admisión son idénticas a las que fueron objeto del recurso de casación número 6951/2022, decididas en la STS 184/2024, de 2 de febrero.
En efecto, a causa de la transcendencia de la intervención del ACNUR en los procedimientos de protección internacional, el art. 18.1.c) de la ley de asilo reconoce a los solicitantes el derecho “a que se comunique su solicitud al ACNUR”, y en consecuencia el art. 34 dispone que “La presentación de las solicitudes de protección internacional se comunicará al ACNUR, quien podrá informarse de la situación de los expedientes, estar presente en las audiencias a la persona solicitante y presentar informes para su inclusión en el expediente”. Asimismo, el art. 35. 1 ordena: “El representante en España del ACNUR será convocado a las sesiones de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio”.
En presencia de esta normativa se nos plantea si la prueba del cumplimiento del deber de comunicación de la solicitud de asilo requiere la constancia de su efectiva recepción por el ACNUR y, por otra parte, cómo debe valorarse, a los efectos de la práctica de la comunicación, la presencia del representante del ACNUR en la Comisión Interministerial.
Por evidentes razones, para responder a estos problemas debemos reproducir los razonamientos de nuestra anterior sentencia, en cuyo fundamento de Derecho quinto se recogen de este modo:
I. Como antes hemos expuesto, el auto de admisión ha concretado en este caso las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia precisando que consisten en determinar:
a) si el cumplimiento del deber de comunicación al ACNUR de la solicitud de protección internacional exige que quede constancia en el expediente administrativo de su efectiva recepción por parte de aquél; y,
b) si incide en la respuesta a la referida cuestión el hecho de que conste en la propuesta de resolución formulada por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio que esta última se reunió con asistencia de todos sus miembros y del ACNUR.
II. Esta Sala se ha pronunciado en varias ocasiones sobre cuestiones relacionadas con las ahora suscitadas, señaladamente en algunas anteriores a la reforma del recurso de casación operada en 2015, como destaca el auto de admisión.
Así, la STS de 29 de abril de 2011 (RC 2530/2009), consideró acreditado que en ese caso el ACNUR no fue informado de la solicitud de asilo presentada por el recurrente, ni tuvo intervención alguna en el curso del expediente administrativo.
Y, al efecto, recordaba que en otras muchas sentencias anteriores esta Sala había venido poniendo de relieve la suma importancia que reviste la intervención del ACNUR en los procedimientos administrativos de asilo, así como que la falta de comunicación del expediente de asilo al ACNUR, sin respetar lo establecido categóricamente por la Ley de Asilo y su Reglamento, determinaba su nulidad.
Además, la Sala tomó en consideración en esa sentencia el dato de que, en ese caso, no existió constancia alguna de que el ACNUR hubiera sido efectivamente convocado a la concreta sesión de la CIAR en que se había examinado la solicitud del interesado y, con base en todo ello, concluyó del siguiente modo:
"Procede, por tanto, estimar el recurso contencioso-administrativo, en el sentido de anular la resolución administrativa impugnada; ordenando retrotraer el procedimiento administrativo a su momento inicial, para que se comunique al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados la presentación de la solicitud de asilo y se continúe, tras ello, el procedimiento con estricta observancia de lo que dispone el ordenamiento jurídico".
Esa doctrina jurisprudencial fue reiterada poco tiempo después en la STS de 6 de julio de 2011 (RC 6201/2008), en un supuesto análogo al anterior, pues también en ese caso esta Sala consideró que "no se ha acreditado en el proceso que ACNUR fuera informado de la solicitud de asilo presentada por el recurrente ni que tuviera intervención alguna en el curso del expediente administrativo", (...) ni, más concretamente, en la reunión de la CIAR previa a la resolución denegatoria del asilo aquí concernida".
Y, por ello, también en ese caso la Sala declaró haber lugar al recurso de casación y, en consecuencia, "estimar el recurso contencioso-administrativo, en el sentido de anular la resolución administrativa impugnada, ordenando retrotraer el procedimiento administrativo a su momento inicial, para que se comunique al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados la presentación de la solicitud de asilo y se continúe, tras ello, el procedimiento con estricta observancia de lo que dispone el ordenamiento jurídico".
III. Esta Sala no alberga duda alguna de que la doctrina establecida en las sentencias anteriores continúa plenamente vigente en cuanto resalta la extraordinaria importancia que reviste la participación del ACNUR en los procedimientos de asilo, así como de la necesidad de que se le comunique la presentación de la solicitud de protección internacional y se le convoque a la reunión de la CIAR en la que se examine dicha solicitud.
Ahora bien, conviene recordar que en reiteradas ocasiones -por todas, baste citar la STS n.º 4/2023, de 9 de enero (RC 1509/2022)- hemos establecido que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.
De aquí que para fijar doctrina sobre las cuestiones que nos indica el auto de admisión sea necesario tener en cuenta que en el caso ahora examinado, a diferencia de los supuestos enjuiciados en las mencionadas sentencias de 29 de abril y de 6 de julio de 2011, consta acreditado -y así lo ha manifestado en su sentencia la Sala de instancia- que la presentación de la solicitud de protección internacional del recurrente fue comunicada al ACNUR y que el representante de este organismo estuvo presente en la reunión de la CIAR en la que se acordó emitir propuesta desfavorable a la referida solicitud de protección internacional, no constando que aquél opusiera reparo alguno a dicha propuesta.
IV. A partir de estas consideraciones, procederemos a fijar doctrina sobre las cuestiones suscitadas en el auto de admisión. Veamos.
A) En primer lugar se nos pide que determinemos si el cumplimiento del deber de comunicación al ACNUR de la solicitud de protección internacional exige que quede constancia en el expediente administrativo de su efectiva recepción por parte de aquél.
A este respecto, nuestra convicción es clara: en un plano ideal, es obvio que sería muy deseable que quedaran formalmente acreditados en el expediente tanto la comunicación al ACNUR de la presentación de la solicitud de protección internacional como la efectiva recepción de esa comunicación por dicho organismo, ya que de este modo se facilitaría definitivamente el control del efectivo cumplimiento por la Administración de la obligación que le impone el artículo 34 de la Ley de Asilo.
Ahora bien, lo verdaderamente determinante es que quede acreditado por cualquier medio admisible en Derecho que la Administración comunicó al ACNUR la presentación de la solicitud de protección internacional y que dicho organismo pudo tomar conocimiento de ella tempestivamente, posibilitando así el ejercicio real de las importantes funciones que el ACNUR tiene legalmente encomendadas en esta materia.
B) Y, conectada con la cuestión anterior, se nos plantea una segunda, consistente en que determinemos si incide en la respuesta que deba darse a aquélla el hecho de que conste en la propuesta de resolución formulada por la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio que esta última se reunió con asistencia de todos sus miembros y del ACNUR.
A este respecto, nuestra respuesta debe ser necesariamente afirmativa por las siguientes razones:
(i) Si la CIAR se reúne para examinar diversas solicitudes de protección internacional, entre las que se encuentra la del recurrente, y en dicha reunión está presente el representante del ACNUR, cabe colegir fundadamente que éste ha sido convocado a esa reunión y que conoce el orden del día de los asuntos que van a ser tratados en ella. Por tanto, a la vista de estas circunstancias, es razonable deducir que el representante del ACNUR ha tenido la oportunidad de conocer la solicitud de protección internacional en tiempo hábil para ejercer sus competencias al respecto.
(ii) Esta conclusión se refuerza todavía más, si cabe, en el caso de que pueda considerarse acreditado -por cualquier medio admisible en Derecho- que el acuerdo alcanzado respecto de la solicitud del recurrente, consistente en la emisión de propuesta desfavorable a la solicitud de protección internacional de éste, no ha sido objeto de reparo alguno por los presentes en la reunión, incluido el representante del ACNUR.
En consecuencia, cabe afirmar que, sin duda, es un dato relevante que incide en la respuesta dada a la primera cuestión el hecho de que conste en la propuesta de resolución formulada por la CIAR que esta última se reunió con asistencia de todos sus miembros y del ACNUR.
TERCERO.- Aplicación de la precedente doctrina al caso concreto.
Al igual que en el supuesto de hecho sobre el que versó la sentencia que hemos transcrito parcialmente, en el actual la Sala de instancia, con una valoración que debemos respetar en casación, declaró probado que fue practicada la comunicación al ACNUR de la solicitud de asilo de los ahora recurrentes, así como que el representante de dicho organismo participó en la reunión de la CIAR en que se examinó y se emitió una propuesta desfavorable.
Dice así la sentencia (FJ 4. o):
“Por lo demás, constan las comunicaciones a ACNUR a los folios 51 y 52 del expediente, debiendo tenerse en cuenta que no es preceptivo que en el procedimiento ordinario el ACNUR emita informe [ STS 27 de marzo de 2012 (casación 2742/201) y 16 septiembre 2013 (Rec. 377/2013)]. Por lo demás, consta en la propuesta de la CIAR que a la reunión celebrada el 7 de julio de 2020 en que fueron examinadas las solicitudes, asistió el representante del ACNUR. “
En consecuencia, debemos tener por cumplidas las obligaciones impuestas a la Administración en relación con el ACNUR en los arts. 34 y 35 de la ley de asilo: la comunicación de la solicitud y la convocatoria para la reunión de la CIAR. De ello puede deducirse que el representante de aquél tuvo la oportunidad de conocer la solicitud de protección internacional en tiempo hábil para ejercer las competencias que le confiere la ley y, en otro caso, dispuso de la ocasión de formular la oportuna objeción con el fin de que pudiera subsanarse el defecto. En definitiva, no es apreciable la vulneración en el procedimiento administrativo del derecho de los recurrentes a la intervención de dicho organismo internacional.
CUARTO.- Conclusión y costas.
De conformidad con lo expuesto, debemos desestimar el presente recurso de casación.
En cuanto a las costas del recurso, en virtud de lo previsto en los arts. 93 y 139 LJCA, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
F A L L O
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
PRIMERO.- Establecer la doctrina jurisprudencial reproducida en el fundamento de Derecho segundo de esta sentencia (apartado IV del FD 5.º de la sentencia transcrita).
SEGUNDO.- Desestimar el presente recurso de casación número 1373/2023, interpuesto por D. Roman, D. a María Purificación y Amparo, representados por la Procuradora D. aMaría del Carmen Giménez Cardona, contra la sentencia de 12 de diciembre de 2022 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento ordinario 1677/2020.
TERCERO.- Imponer las costas conforme a lo establecido en el último fundamento de esta sentencia.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
