LAS FRONTERAS NO SON TRANSFERIBLES
La iniciativa anunciada de una transferencia o delegación a la comunidad autónoma de Cataluña sobre control de fronteras e inmigración, no es tramitable, ni por la forma ni por el contenido. El artículo 150.2 de la Constitución dispone que el Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. El citado artículo, polémico y ambiguo desde su aprobación, obliga a distinguir entre lo que no se puede transferir o delegar por no ser susceptible de ello, y lo que está excluido de esa posibilidad, por no poder ser calificado como materia, sino ámbito propio territorial o personal de vigencia de las normas que aprueba, situado en el artículo 1 de la Constitución. No cabe confundir una materia de regulación con un presupuesto del orden estatal.
Lo primero que hay que señalar, ante la presentación de una simple proposición de ley, es que la vía del artículo 150.2, por su naturaleza intrínsecamente estatutaria, requiere de la presentación de un proyecto de ley por el Gobierno. No caben proposiciones de ley en materia estatutaria, solamente proyectos de ley, como se deduce con toda claridad del artículo 151.2, apartado 5, de la Constitución, -”será tramitado como proyecto de ley”-. Es una reserva absoluta, no en favor de la ley, en general, sino de los proyectos de ley. Se requiere un proyecto de ley y en este punto los precedentes en contra -si es que son de aplicación, pues eran casos de casi unanimidad, por ejemplo, en 1992-, han de ajustarse a esa limitación.
La apreciación por el Consejo de Ministros de la ocasión, la forma y el modo para la transferencia o delegación es absolutamente obligada, requisito cuya ausencia no puede convalidar el trámite de toma en consideración. Así lo recoge y confirma el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que atribuye a la comisión permanente ser consultada sobre anteproyectos de ley orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las comunidades autónomas.
Aunque se haya argumentado de forma sutil para desviar la atención, la frontera exterior es una materia de interés general excluida completamente del interés particular de una comunidad autónoma. Por tanto, y por definición, no existe un interés propio, singular o particular asignable a una comunidad que legitime la asignación de la forma ambigua de delegación que implica el artículo 150.2 y sobre la que tras cuarenta años no hay ni siquiera acuerdo en la doctrina. Esa consideración determina una absoluta ausencia de interés propio de la comunidad autónoma, que ni siquiera se puede evitar troceando idealmente la frontera, de tal modo que la correspondiente a cada comunidad limítrofe fuese un interés particular de la misma. La comunidad autónoma no tiene interés alguno en la frontera exterior común del Estado, por lo que, sencillamente, la materia no está en el artículo 149 y por tanto no le es de aplicación el artículo 150.2. Hay una sola frontera, que diferencia el exterior al Estado del propio Estado. Estamos -está esa proposición de ley- en el mismo límite de la existencia del Estado, y hay que advertirlo.
La imposibilidad de que la facultad o la competencia sea transferible, deriva también de que ese control de fronteras, y las competencias derivadas de inmigración, emigración y extranjería, que derivan o se deducen del control de las propias fronteras, incluidos aeropuertos y puertos, son una competencia en su mayor parte ocupada y precluida ya por el derecho internacional Público, recogida en tratados en los que España es parte y que no puede derogar por sí misma, pues lo impide el artículo 96.1 de la Constitución. No es solamente una cuestión de la inclusión o no de la competencia en el artículo 149.1 circunstancia 2.ª, o en la circunstancia 29.ª sobre Seguridad Pública. Inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo, pertenecen a los efectos de la soberanía, del mismo modo que las fronteras exteriores son parte de la definición de la potestad soberana concretada en la delimitación de las fronteras con terceros países a través de los tratados sobre límites. No es una cuestión del artículo 149, sino del artículo 1.2 de la Constitución.
De esa imposibilidad se llega inmediatamente por un paso lógico comprobable a la imposibilidad constitucional de la transferencia o delegación a la comunidad de Cataluña -o a la de Navarra o a la de Aragón, en lo que las afecta- de la competencia adjunta sobre inmigración, emigración y extranjería. Ambas van unidas al control de fronteras, pues sin este ni siquiera son posibles. A ello se une que las competencias de inmigración son siempre estatales pero no porque lo sean por delimitación, por descripción, o por voluntarismo de la norma, sino porque el control de las fronteras exteriores y el control de la inmigración son exactamente lo mismo.
