INCONSISTENCIAS CONSTITUCIONALES EN EL PACTO PSC-ERC
El pasado 30 de julio se publicó el contenido del acuerdo al que habían llegado ERC y el PSC para investir a Salvador Illa como presidente de la Generalitat. El pacto postula un cambio radical en el sistema de financiación hasta el punto de situar a Cataluña fuera del régimen general de financiación autonómica y en el ámbito de las comunidades forales. Dicho cambio, de aplicarse, tendría repercusiones de gran calado que han de ser analizadas tanto desde la perspectiva constitucional como desde la económica de la teoría del federalismo fiscal. A vuelapluma, a los firmantes se nos ocurren estas reflexiones.
Si ningún ánimo de exhaustividad por la premura, desde la perspectiva jurídica, el consenso alcanzado entre “el independentismo de izquierdas y el federalismo de izquierdas” -por utilizar la terminología del propio acuerdo- proyecta densas sombras en lo concerniente a su constitucionalidad. Como se reconoce expresamente en el texto, en materia de financiación, el acuerdo se ha inspirado directamente en la Propuesta de Estatuto de Autonomía que aprobó el Parlament en 2005, y que desde el comienzo se percibió como la pretensión de extender a Cataluña el régimen foral de financiación. Como cabía esperar, las Cortes Generales rechazaron la propuesta al considerarla inconciliable con la realización efectiva del principio de solidaridad interterritorial y con el mandato de que las diferencias estatutarias no pueden implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales (art. 138 CE). Sencillamente, como tantas veces ha recordado el Tribunal Constitucional, no caben más privilegios financieros que los explícitamente reconocidos para el País Vasco y Navarra en la disposición adicional primera de la Constitución.
En este nuevo intento, de lo que se trata es de abrir paso al privilegio a través de “las modificaciones que correspondan de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA)” y de su normativa de desarrollo. Aunque sea descabellado pensar que un “federalismo de izquierdas” se preste a apoyar en las Cortes un modelo que tiende a ser antisolidario y, por tanto, que el respaldo de la mayoría absoluta del Congreso no sea hoy por hoy más que una entelequia, quizá no sea enteramente impertinente recordar lo obvio: la vía de la reforma de la LOFCA no sortea las tachas de inconstitucionalidad.
Por una parte, porque, según doctrina plenamente consolidada del TC, la función de la LOFCA es establecer un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación de todas las comunidades. A lo sumo, cabe admitir que la LOFCA reconozca o tolere algunas matizaciones o modulaciones entre autonomías, pero siempre dentro de un modelo general y común de financiación. Obviamente, la atribución a Cataluña de un esquema hacendístico confederal no puede catalogarse de mera matización de un sistema común, algo que ya lo saben los firmantes del acuerdo: “No se trata de reformar el modelo de financiación común, sino de cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad”.
Por otro lado, en el marco de un sistema en el que la recaudación de la totalidad de los impuestos soportados en la comunidades se atribuye a la Agencia Tributaria de Cataluña, es difícil sostener que el Estado siga ostentando la competencia constitucional para fijar los niveles de la contribución a la nivelación y la solidaridad. De hecho, en el acuerdo, además de apuntarse el principio de ordinalidad como límite a la solidaridad, se condiciona la contribución catalana a las restantes comunidades a la circunstancia de que estas realicen un esfuerzo fiscal similar; condición que, ya establecida en el art. 206.3 del Estatuto catalán de 2006, sería declarada inconstitucional al tratarse de una decisión que “solo corresponde regular al propio Estado, tras las actuaciones correspondientes en el seno del sistema multilateral de cooperación y coordinación constitucionalmente previsto” (STC 31/2010, FJ 134).
En cuanto a la perspectiva del federalismo fiscal, el acuerdo dista mucho de hacernos caminar hacia un sistema homologable en términos internacionales y coherente con las enseñanzas del federalismo fiscal.
Más al contrario abunda en un distanciamiento de España respecto a los sistemas federales, llevándonos a un sistema incluso más radical que el norteamericano.
En ningún país federal la hacienda central abandona administrativamente la recaudación tributaria, tal como contempla el acuerdo entre los socialistas catalanes y ERC. Hay quien alude al ejemplo alemán, pero no es acertado.
En los Länder alemanes existen dos agencias tributarias como ahora mismo en Cataluña, la del Länder y la federal.
En todo caso, el problema desde el punto de vista del federalismo fiscal, es que la propuesta conduce a un sistema ineficiente de gestión tributaria. Cuando se atribuye a una administración subcentral el control (inspección) de bases impositivas que exceden su ámbito territorial, la administración subcentral pierde la capacidad efectiva de controlar. Traducido con un ejemplo: la Agencia Tributaria Catalana nunca podría controlar la veracidad de las declaraciones de IVA ni de Sociedades ni de IRPF de las actividades de fuera de Cataluña, y el fraude fiscal aumentará sí o sí. En definitiva, con el acuerdo daríamos pasos atrás en el control de la bases impositivas, en contra de lo que sugiere la academia, favoreciendo así el fraude fiscal.
La segunda cuestión en la que el acuerdo hace agua es el empeño catalán de romper la equidad fiscal horizontal a través del concepto de ordinalidad. El acuerdo pretende imponer que el orden de las comunidades en ingresos per cápita antes de transferencias y después de transferencias sea el mismo. Esto es totalmente contrario a la equidad fiscal horizontal. A tal efecto, dejamos a disposición de los lectores la tesis doctoral del Premio Nobel de Economía, Jemes Buchanan, quien ya en 1948 dejó muy muy claro que si no existe un sistema de nivelación de ingresos entre gobiernos subcentrales se produce inequidad (injusticia) fiscal entre ciudadanos iguales. La explicación es fácil. Imaginemos dos territorios con los mismos habitantes, pero con rentas distintas. En el territorio que disfruta de menos capacidad económica, sus ciudadanos tendrán que soportar tipos impositivos más altos para tener los mismos servicios que los del otro territorio. Eso implica una inequidad fiscal horizontal, incompatible con la justicia tributaria.
Por esta razón, en los países federales, para prestar los servicios de forma descentralizada, el Gobierno central tiene la obligación de nivelar ingresos de los gobiernos subcentrales para mantener la justicia fiscal entre las personas y, con ello, el principio de igualdad. El resultado es que el reparto final de ingresos totales en los Estados federales nunca mantiene la ordinalidad y, por tanto, es normal que se inviertan los órdenes de financiación per cápita entre administraciones subcentrales antes y después de transferencias porque las necesidades son mayores en los territorios con menos recursos.
En definitiva, la realidad es que ni en teoría es aconsejable la ordinalidad -este concepto no aparece en ningún texto de teoría del federalismo fiscal- ni en la práctica se aplica, aunque exista una excepción parcial: el caso alemán. En Alemania la nivelación se financia por tramos. En el primero, en el que unos Länder aportan financiación a otros, se mantiene la ordinalidad. En los siguientes, financiados por el Estado Federal, la ordinalidad se evapora y los Länder con menos recursos terminan recibiendo más financiación.
En fin, escaso recorrido vemos a un acuerdo que contraviene la Constitución y la lógica económica del federalismo fiscal, y eso teniendo en cuenta que lo que hemos escrito a vuelapluma no es más que la punta del iceberg de las inconsistencias constitucionales y económicas del acuerdo entre el PSC y ERC.
