Iustel
Basa la Sala su fallo en que ni la LO 13/1982, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra -LORAFNA-, ni su Derecho histórico atribuyen la competencia a la Policía Foral en la materia controvertida, sino que las funciones de vigilancia del tráfico siempre han sido de la Guardia Civil, ejerciendo la Policía Foral una función auxiliar, subordinada, colaborativa o de cooperación. Ello determina que no cabe emplear un RD de traspaso para atribuir una competencia a Navarra que nunca ha tenido reconocida. Podrá asumirla, pero, o bien reformando la LORAFNA, o bien mediante una Ley Orgánica del art. 150.2 de la CE.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección 4.ª
Sentencia 258/2024, de 15 de febrero de 2024
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 535/2023
Ponente Excmo. Sr. JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ
En Madrid, a 15 de febrero de 2024.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo n.º 535/2023 promovido por la asociación profesional JUSTICIA GUARDIA CIVI L, representada por el procurador don Pedro Antonio González Sánchez y bajo la dirección letrada de don Javier Rodríguez Ten, contra el Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y su acuerdo complementario. Han sido partes demandadas la Administración del Estado, representada y asistida por la Abogacía del Estado, y la Comunidad Foral de Navarra, representada y asistida del Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La representación procesal de la asociación profesional Justicia Guardia Civil, interpuso recurso contencioso-administrativo, mediante escrito de 17 de abril de 2023, contra el Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y su acuerdo complementario en el que, mediante otrosí, interesó la adopción de la medida cautelar consistente en la suspensión de la vigencia y ejecutividad de ambos hasta la resolución del presente recurso, medida que, posteriormente, incoada la correspondiente pieza, se desestimó por auto de 29 de mayo de 2023.
SEGUNDO.- Por diligencia de ordenación de 20 de abril de 2023 la Sala tuvo por interpuesto el recurso contencioso-administrativo, requiriendo a la Administración del Estado la remisión del expediente administrativo y que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción; y se designó ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. José Luis Requero Ibáñez.
TERCERO.- Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la demandante por diligencia de ordenación de 10 de julio de 2023, para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 13 de septiembre de 2023, en la que suplica lo siguiente:
"[que se] dicte en su día sentencia por la que, estimando los argumentos de esta parte, y con expresa condena en costas a la parte demandada, declare la nulidad de pleno Derecho del Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y su acuerdo complementario, objeto del presente recurso, o en su defecto, declare su nulidad en lo referente al traspaso de las competencias que excedan del ámbito estrictamente autonómico (es decir, sobre carreteras locales, comarcales, provinciales y autonómicas, y transportes de mercancías y viajeros que no excedan del ámbito territorial de la Comunidad Foral)."
CUARTO.- Por diligencia de ordenación de 28 de septiembre de 2023 se tuvo por formalizada la demanda y por devuelto el expediente administrativo, y se acordó dar traslado de la demanda, con entrega del expediente administrativo, a la Administración del Estado para su contestación.
QUINTO.- La Abogacía del Estado, en la representación que le es propia, evacuó el traslado conferido, contestando a la demanda mediante escrito presentado el 9 de octubre de 2023, en el que interesó, en esencia, que se desestime el recurso con los demás pronunciamientos legales.
SEXTO.- Por diligencia de ordenación de 9 de octubre de 2023 se tuvo por contestada la demanda por la Administración del Estado y se dio traslado de la demanda a la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, para su contestación.
SÉPTIMO.- El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Foral de Navarra, en la representación que le es propia, evacuó el traslado conferido, contestando a la demanda mediante escrito de 9 de noviembre de 2023, en el que solicitó, en resumen, que se dicte sentencia inadmitiendo el recurso por falta de legitimación activa de la asociación demandante o, subsidiariamente, desestimándolo, dada la adecuación a Derecho el Real Decreto impugnado.
OCTAVO.- Por auto de 20 de noviembre de 2023 se acordó el recibimiento a prueba interesado por la parte demandante en el Otrosí de su demanda, consistente en el expediente administrativo y como prueba documental, los documentos que acompaña con la demanda. No estimándose necesaria la celebración de vista pública ni habiéndose solicitado por ninguna de las partes el trámite de conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo, cuando por turno correspondiera.
NOVENO.- Mediante providencia de 19 de diciembre de 2023 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 13 de febrero de 2024, fecha en que tuvo lugar el acto, y se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. don José Luis Requero Ibáñez.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- EL REAL DECRETO 252/2023.
1. La asociación profesional Justicia Guardia Civil (en adelante, JUCIL) impugna el Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor (en adelante, Real Decreto 252/2023). El Real Decreto aprueba e incluye como anexo el Acuerdo de 22 de marzo de 2023, de la Junta de Transferencias prevista en el Real Decreto 2356/1984, de 19 de diciembre, por el que se establecen las normas reguladoras de la transferencia de servicios estatales a la Comunidad Foral de Navarra (artículo 1).
2. Se impugna además el Acuerdo complementario, de la Junta de Transferencias, también de 22 de marzo de 2023, referido al plazo máximo para el despliegue progresivo de la Policía Foral para la vigilancia y control del tráfico (cuatro años), tiempo en el que la Guardia Civil, en coordinación con aquella, seguirá ejerciendo esas funciones; se añaden previsiones sobre el régimen transitorio para la tramitación y resolución de expedientes sancionadores así como el régimen de recaudación de las cantidades derivadas de esos expedientes. Y el procedimiento para ejecutar las transferencias, acordado por la comisión específica, de composición paritaria y que actuará por consenso, creada en el seno de la Junta de Seguridad de la Comunidad Foral de Navarra.
3. En el preámbulo del Real Decreto 252/2023 se invoca la cobertura del artículo 149.1.21.ª de la Constitución y el artículo 49.3 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (en adelante, LORAFNA), que establece que ".... en todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta". A su vez, el artículo 51.1 señala que "[c] orresponde a Navarra la regulación del régimen de la Policía Foral que...continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta."
4. En el apartado B) del Acuerdo se relacionan las funciones y servicios que se traspasan a la Comunidad Foral de Navarra para su ejercicio en su ámbito territorial y que se refieren al ejercicio de la potestad sancionadora en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, salvo que corresponda a los entes locales; de ejecución en materia de escuelas particulares de conductores, de centros de reconocimiento de aptitudes psicofísicas; la gestión, control e inspección de los cursos de sensibilización y reeducación vial; el planeamiento y ejecución de campañas divulgativas de educación y formación vial; dictar instrucciones a las que deba ajustarse la actuación de las policías locales para la observancia e interpretación de las normas de circulación en coordinación con el Estado; establecer medidas de vigilancia o de restricción de la circulación; informar las pruebas deportivas y marchas ciclistas; autorizar eventos de vehículos históricos y, en fin, percibir derechos o tasas derivadas del ejercicio de esas funciones.
5. También relaciona el Acuerdo las funciones que se reserva la Administración del Estado [apartado C)] y las concurrentes [apartado D)]; los bienes, derechos y obligaciones que se traspasan [apartado E)]; el apartado F) se refiere al personal que se traspasa y que pasa a depender de la Comunidad Foral de Navarra; y los apartados siguientes se dedican al régimen de financiación de las funciones y servicios traspasados, a la entrega de documentación y expedientes y a la fecha de efectividad del traspaso [apartados C), H) e I), respectivamente].
SEGUNDO.- LA DEMANDA.
1. A los efectos del artículo 19.1, apartados a) y b) de la LJCA, JUCIL sostiene su legitimación activa como asociación profesional de la Guardia Civil legalmente inscrita. Añade que es representativa, la que tiene mayor número de miembros en el Consejo de la Guardia Civil.
2. La pretensión principal y la subsidiaria de JUCIL es la transcrita en el Antecedente de Hecho Tercero y para su estimación invoca dos motivos de impugnación: la insuficiencia de rango del Real Decreto 252/2023 para que Navarra asuma las competencias incluidas en el Acuerdo y, subsidiariamente, la omisión del trámite preceptivo de audiencia a las asociaciones profesionales.
3. En cuanto a la insuficiencia de rango, parte de que, si Navarra ha tenido competencias sobre tráfico y circulación, no se precisa reformar la LORAFNA, pero de no tenerlas sí que sería precisa tal reforma como tiene dicho el Tribunal Constitucional en la sentencia 86/1988. Con apoyo en el dictamen que aporta, este primer motivo de impugnación lo argumenta en estos términos, expuestos en síntesis:
1.º Parte de la evolución del Derecho histórico en materia de construcción, inspección y cuidado de todos los caminos, transportes por carretera, deteniéndose en los convenios de 1950, sobre ordenación y sobre coordinación de los transportes, cuya vigencia continúa y en el Decreto-Ley 17/1961, de 24 de julio, que atribuye a la Agrupación Especial de Tráfico de la Guardia Civil la vigilancia del tráfico y circulación en las carreteras y vías públicas de Navarra.
2.º En el conflicto de competencias que dio lugar a la sentencia del Tribunal Constitucional 86/1988, la Diputación Foral alegó que ya ejercía facultades normativas previamente, por lo que era aplicable el artículo 39.Uno.a) de la LORAFNA según el cual corresponden a Navarra " las facultades y competencias que en ese momento ejerce al amparo de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias", precepto que es consecuencia del artículo 2.Uno.
3.º En aquel caso, respecto del título competencial en liza, el Tribunal Constitucional entendió que había que determinar si las facultades se habían ejercido al amparo de la Ley Paccionada de 1841, lo que rechazó. Pues bien, dice la demandada de ese criterio de enjuiciamiento que es el aplicable al caso y Navarra nunca ha asumido ni ejercido la competencia que ahora se pretende transferir, bajo la apariencia de tratarse simplemente de la ejecución de una competencia previa y preexistente, cuando el contenido de aquella es diferente.
4.º Añade que la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante LOFCS), atribuye a la Guardia Civil "[l] a vigilancia del tráfico, tránsito y transporte en las vías públicas interurbanas" [artículo 12.1.B.c )] y su disposición final tercera establece determinadas singularidades en el caso de la Comunidad Foral de Navarra, incluyendo la supletoriedad de parte de su articulado, pero no del artículo 12.
5.º Añade también que, a efectos del artículo 49.3 de la LORAFNA antes citado y transcrito, entre las facultades y competencias que actualmente ostenta no están las del Acuerdo impugnado; y el artículo 51.Uno y Dos dice que la Policía Foral mantendrá las competencias que ya tenía, pero que Navarra " podrá ampliar los fines y servicios de la Policía Foral en el marco de lo establecido en la correspondiente Ley Orgánica ", luego, concluye, si antes de la LORAFNA la Policía Foral no tenía las competencias que ahora se traspasan, sólo cabe asumirlas modificándola.
6.º Señala que las sucesivas leyes forales sobre Policía Foral -la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo y la vigente Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre-, prevén que asumirá la competencia de la ordenación del tráfico en Navarra conforme a los convenios de delimitación de competencias en la materia concluidos con el Estado y vigentes en cada momento, luego como no había convenio habilitante para asumir las competencias que se traspasan al dictarse la LORAFNA, se precisa su modificación.
7.º Se refiere a las sentencias 219 y 379/2018, de 13 y 7 de marzo (recursos de casación 3400 y 3399/2015), ambas de la Sección Tercera de esta Sala. Versan sobre la competencia de la Comunidad Foral de Navarra para establecer medidas especiales de regulación del tráfico, no sobre el resto de las competencias que se traspasan ahora a la Comunidad Foral, lo que evidencia para la demanda que ni la poseía ni la ejercitaba, luego correspondían a la Administración del Estado.
8.º Prueba de la ilegalidad del traspaso litigioso, añade, es que en el apartado B.1 del Anexo del Acuerdo, se elude la expresión "vigilancia del tráfico" y se sustituye por "facultad de detectar infracciones", en ejecución de la legislación estatal sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial; o el apartado B.7, referido a la competencia objeto de la sentencia 379/2018, luego si la competencia ya existía y podía ser ejercida no se explica por qué se traspasa.
4. Subsidiariamente, sostiene que concurre otra causa de nulidad de pleno Derecho por infracción del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y del artículo 44.1 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil (en adelante, Ley Orgánica 11/2007). La razón es que el Real Decreto 252/2023 no ha sido objeto ni de información, ni de consulta a las asociaciones profesionales de la Guardia Civil, se ha omitido un trámite esencial y preceptivo.
TERCERO.- OPOSICIÓN DE LA ABOGACÍA DEL ESTADO.
1. Expone que la Constitución y los estatutos de autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas competencias, sin perjuicio de ampliarlas mediante las leyes orgánicas de transferencia o delegación ( artículo 150.2 de la Constitución). Esas competencias son ejercitables inmediatamente si no precisan de especiales medios personales o materiales, pero se traspasan cuando estos son imprescindibles para su ejercicio, para lo que se solicita del Estado el traspaso. Este es el caso en el que Navarra lo instó, dando lugar a lo ahora impugnado.
2. El Acuerdo impugnado tiene fundamento en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución y los artículos 49.3 y 51.Uno de la LORAFNA. Para la demandante, Navarra sólo tiene competencia en materia de infracciones de "transporte y policía de conservación de las carreteras", mientras que las del "orden público y vigilancia y ordenación del tráfico" son competencia del Estado. Sin embargo, lo debatido fue resuelto por las sentencias 219 y 379/2018, de esta Sala, Sección Tercera, antes citadas, aun para excluir su aplicación. En esas sentencias se razona esto:
1.º El artículo 149.1.21.ª de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre tráfico y circulación de vehículos a motor, lo que no ha impedido que las Comunidades Autónomas asuman competencias de ejecución conforme a los artículos 1, 4 y 5 y la disposición adicional segunda de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado como texto refundido por el Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre (en adelante, Ley de Tráfico).
2.º En virtud de la disposición adicional primera de la Constitución, para esa asunción competencial Navarra no ha precisado una ley orgánica de transferencia ex artículo 150.2 de la Constitución a diferencia de otros territorios, para lo que invoca las sentencias del Tribunal Constitucional 159/1993, 208/2012 y 110/2014.
3.º Entre los derechos históricos que la Constitución manda amparar y respetar en su disposición adicional primera, está la actividad administrativa de policía en materia de carreteras y Navarra ha ostentado, desde antiguo, facultades integrales sobre ordenación del tráfico y policía de carreteras en concurrencia con el Estado.
4.º Pese a la literalidad y rígida separación de funciones que prevé la Orden del Ministerio de la Gobernación de 20 de diciembre de 1962 -dictada en desarrollo del Decreto-Ley 17/1961, que cita la demanda- la actividad de policía de carreteras ha sido concurrencial y colaborativa entre Navarra y la Administración del Estado, luego la Policía Foral no ha estado al margen de la vigilancia y ordenación del tráfico. Así lo prueba el Acuerdo de la Diputación Foral de 4 de diciembre de 1964, sobre reorganización y funciones de la Policía Foral, que le asignaba la "ordenación del tráfico y transporte en estrecha colaboración con las fuerzas de la Guardia Civil" y la "policía de carreteras".
5.º Por esta razón y al amparo de la disposición adicional primera de la Constitución, no se precisa un proceso de transferencia para poner en marcha esta competencia pues ya la ejercía la Diputación Foral de Navarra, lo que da sentido al artículo 49.3 de la LORAFNA en relación con su artículo 51.1.
6.º Las leyes forales 8/2007 y 23/2018, ya citadas, de la Policía Foral y la Ley Foral 5/2007, de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra, configuran a la Policía Foral como un cuerpo de policía integral que asume, dentro de esa caracterización total, la materia de tráfico y circulación vial, luego de ellas se deduce que la Comunidad Foral asume la competencia por vía de la reintegración y el amejoramiento del Fuero.
3. Seguidamente, expone el carácter necesario del Acuerdo de traspaso pues si Navarra puede ejercer sus competencias en materia de tráfico y seguridad vial, la Administración del Estado viene destinando unos medios y servicios en Navarra, razón por la que solicitó el traspaso por estimarlo necesario para el pleno ejercicio de sus competencias (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 158/2004).
4. En cuanto al motivo de impugnación subsidiario, por infracción de los trámites de audiencia, información y consulta, lo rechaza por estas razones: lo atacado no es una disposición general y a estos efectos se remite a lo declarado por esta Sala, antigua Sección Séptima, en la sentencia de 16 de julio de 2012 (recurso contencioso-administrativo 198/2010). También invoca, de la Sección Tercera, la sentencia de 28 de septiembre de 2012 si bien -añadimos ahora- en esa fecha hay dos sentencias dictadas en los recursos contencioso-administrativos 187 y 190/20211.
CUARTO.- LA OPOSICIÓN DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA.
1. Comienza sosteniendo que JUCIL carece de legitimación activa, por lo que su recurso debe inadmitirse y, mezclando razones de fondo alega, en resumen, lo que sigue:
1.º Las asociaciones profesionales de la Guardia Civil defienden los intereses económicos, sociales y profesionales de sus miembros, no están para cuestionar una decisión de índole política como es el traspaso impugnado.
2.º En el Acuerdo de traspaso no se incluyen directamente las funciones referidas a la vigilancia del tráfico que desarrolla la Guardia Civil pues ya las comparte con la Policía Foral, luego no se traspasan medios de vigilancia y control del tráfico en las carreteras de Navarra.
3.º Si el traspaso afectase directamente a los guardias civiles, están amparados por la disposición adicional novena de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra, que prevé la integración de los guardias civiles en la Policía Foral y así se prevé en la disposición adicional quinta de la Ley Foral 35/2022, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2023.
4.º Por tanto, si desean seguir en el Cuerpo, lo podrán hacer en otras funciones que el mismo desempeña en Navarra; si desean seguir ejerciendo las mismas funciones, las podrán desempeñar "en otros destinos geográficos" o en la Policía Foral.
2. De no inadmitirse, lo alegado sería causa de desestimación pues del Real Decreto 252/2023 no deriva una directa afección a los guardias civiles. Navarra no había asumido ciertas funciones en materia de tráfico y seguridad vial pero las incluyen sus títulos competenciales, de ahí que interesase el traspaso, luego la hipotética desaparición de la Guardia Civil de las carreteras navarras no resulta del Real Decreto 252/2023, sino del pleno ejercicio por Navarra de las competencias derivadas de la Constitución y la LORAFNA.
3. Coincide con las razones alegadas por la Abogacía del Estado para oponerse a la demanda (cfr. supra Fundamento de Derecho Tercero.1 y 2), y en relación con la disposición adicional primera de la Constitución añade la cita de las sentencias 14/1989 y 180/2016, ambas del Tribunal Constitucional, que declaran que Navarra tiene mayor techo de competencial al exceder su Derecho histórico de lo previsto en el Título VIII de la Constitución. Hay así que indagar si, entre las competencias históricas de Navarra la LORAFNA ha incorporado la competencia de tráfico, pues su Derecho histórico es un título competencial si se recoge en las competencias de la LORAFNA (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 173/2014).
4. Del artículo 49.3 de la LORAFNA se deduce que Navarra ostentaba competencias de ejecución sobre tráfico al momento de promulgarse, a la que es aplicable su artículo 39: es una de las "competencias históricas" o "garantizadas" ejercidas en virtud de su régimen foral, luego amparada por la disposición adicional primera. Así en la práctica, la Policía Foral ha ejercido funciones de vigilancia y control del tráfico en concurrencia con la Guardia Civil, luego de las competencias en materia de tráfico -no afectado por el Real Decreto 252/2023- estamos ante una competencia ejecutiva de la legislación estatal, pues Navarra nunca ha tenido competencias normativas.
5. Esa competencia histórica de ejecución ejercida en régimen concurrencial con el Estado no impide su atribución en exclusiva a la Policía Foral. Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 140/1990 que concibe los derechos históricos existentes al tiempo de promulgarse la LORAFNA, no como algo fosilizado, sino vivo o dinámico, lo que admite su reconocimiento según el contenido que vaya teniendo a lo largo de la historia, de manera que el amejoramiento por la LORAFNA de un título competencial histórico, "que actualmente ostenta" (artículo 49.Tres), supone que se incluya como competencia foral aquello que en cada momento haya de entenderse como comprendido dentro de ella, sin estar a la literalidad del título competencial histórico.
6. Esta visión dinámica se recoge en las sentencias 219 y 379/2018 ya citadas, de la Sección Tercera de esta Sala, dictadas en materia de tráfico y que glosa en unos términos análogos a los de la Abogacía del Estado (cfr. supra, Fundamento de Derecho Tercero.3). Sí añade esto:
1.º A diferencia del caso de autos, aquellas sentencias se refieren a un supuesto en el que la competencia de Navarra en materia de tráfico no había abarcado una función ejecutiva que viniese ejerciendo la Administración del Estado; en el caso de autos no cabe separar una subfunción -vigilancia policial del tráfico- pues estamos ante una "difusa concurrencia competencial que de facto" venía ejerciendo Navarra junto con la Administración del Estado, luego lo resuelto en esas sentencias cobra más fuerza.
2.º Las competencias a las que se refieren los artículos 49.Tres y 51.Uno de la LORAFNA con la expresión "que actualmente ostenta", no pueden interpretarse desde su literalidad y reduccionistamente conforme a las normas estatales preconstitucionales, sino atendiendo a la realidad de su ejercicio por Navarra al tiempo de aprobarse la LORAFNA y que se extendían a la ordenación del tráfico y la policía de carreteras.
3.º De esas sentencias se desprende la realidad del ejercicio y que, a diferencia de otras Comunidades Autónomas, Navarra ha ejercido una competencia ejecutiva en materia de tráfico y circulación, luego no se trata de integrar unas facultades que no se ejercitan por Navarra. Aquellas sentencias se referían a competencias para restringir o limitar la circulación y que ejercía la Administración del Estado; pues bien, las sentencias dicen que no cabe una separación forzada, ineficiente y disfuncional de ámbitos que se entremezclan y este es el caso de la ordenación del tráfico y de la policía de carreteras.
4.º La legislación foral de policía foral y carreteras -que cita la Abogacía del Estado (cfr. supra Fundamento de Derecho Tercero.6.º)- evidencia que la asunción de competencias mediante la LORAFNA incluye los ámbitos competenciales que la Administración del Estado discutía.
7. El artículo 39.Uno.a) de la LORAFNA prevé que corresponden a Navarra "[t] odas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce, al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de [1841] y disposiciones complementarias ". Sostiene, a diferencia de la demandante, que el adverbio "actualmente" debe entenderse referido a las derivadas de esa Ley Paccionada y disposiciones complementarias y no sólo al "estado actual" de su ejercicio, pues cabe que de ese ejercicio se hubiera mermado la normativa estatal, incluso por actuaciones materiales o prácticas. Son la Ley Paccionada y las disposiciones complementarias las que determinan los límites o la medida del Derecho histórico y no las Órdenes de 12 de agosto de 1961 y de 20 de diciembre de 1962, o el Decreto-Ley 17/1961.
8. A lo expuesto añade que a las mismas conclusiones se llega desde la perspectiva de la regulación de la Policía Foral y así nos dice esto:
1.º Que, mientras que para otras Comunidades Autónomas el artículo 149.1.29.ª de la Constitución significa que, dentro del diseño de esa competencia exclusiva estatal, pueden crear sus propias policías, en Navarra ya existía la Policía Foral cuyo régimen funcional "amejora" la LORAFNA, consolidando el que ostentaba "actualmente", luego cabe actualizarlo, siempre conforme a la LOFCS.
2.º Destaca que la disposición final tercera de la LOFCS, entre los preceptos aplicables directamente en Navarra, no menciona el artículo 12.1.B).c), que atribuye a la Guardia Civil la vigilancia del tráfico, tránsito y transporte en las vías públicas interurbanas, pues habría sido contradictorio con el artículo 51 de la LORAFNA y recoge el artículo 16.f) de la Ley Foral 23/2018, ya citada, según el cual le corresponde a la Policía Foral " la ordenación del tráfico dentro del territorio de la Comunidad Foral de Navarra, conforme a los convenios de delimitación de competencias en la materia concluidos con el Estado y vigentes en cada momento, salvo que correspondan legalmente a las Policías Locales ".
9. Y finalmente invoca las competencias históricas en materia de carreteras y de ejecución de la legislación del Estado en materia de ordenación del transporte de mercancías y viajeros que tengan su origen y destino en territorio foral [ artículos 49.1.f) y 2 de la LORAFNA], para lo que se remite a la exposición de motivos de la Ley Foral 5/2007, de 23 de marzo, de Carreteras de Navarra, sobre la regulación que desembocó en la Ley Paccionada de 1841.
10. Finalmente, hace una serie de alegatos que ha hecho valer en el recurso contencioso-administrativo 1/526/2023 en contra de la entidad allí demandante y así sostiene que el "convenio" aprobado por Orden de 20 de diciembre de 1962, en materia de policía de carreteras, atribuía funciones intercambiables a ambos cuerpos policiales que concurrían en Navarra, disposición que no sirve para determinar el alcance de la competencia en materia de tráfico que hacen las sentencias 219 y 379/2018 de esta Sala. Por tanto, que se diera esa concurrencia al ejecutar la legislación de tráfico no supone que Navarra careciera de esa competencia.
11. Consecuencia de lo expuesto es la idoneidad del Real Decreto 252/2023, aprobado conforme al Real Decreto 2356/1984, ya citado. Con base en los argumentos expuestos alega en síntesis lo que sigue, si bien excluimos las razones ajenas a la demanda por tratarse de lo que ha opuesto en esa otra contestación a la demanda:
1.º Rechaza que, como sostiene la demanda, para la asunción de la competencia que se traspasa haya que reformar la LORAFNA, desvirtuando el concepto de competencia histórica en materia de tráfico y que incorpora la LORAFNA, infringiendo la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta Sala.
2.º Como ha dicho esta Sala, es una distinción forzada separar en el ámbito ejecutivo el tráfico propiamente dicho, por un lado, y su control, vigilancia y disciplina policial, o la atribución de parte de esas atribuciones meramente ejecutivas a una u otra Administración, cuando son funciones que deben contemplarse dentro del conjunto armónico. Las funciones ejecutivas no desempeñadas en la práctica por la Comunidad Foral y que se traspasan ya estaban dentro de sus facultades, aunque de facto no las hubiera ejercido y por eso se transfieren funciones y servicios que ya eran de su competencia.
12. Y, por último, rechaza la infracción del trámite de audiencia por ser inaplicable y lo hace en términos análogos a los sostenidos por la Abogacía del Estado (cfr. supra Fundamento de Derecho Tercero.4).
QUINTO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE LA INADMISIBILIDAD.
1. La Comunidad Foral Navarra, no así la Abogacía del Estado, plantea como causa de inadmisibilidad la falta de legitimación activa de JUCIL. Sin necesidad de glosar la jurisprudencia de esta Sala sobre legitimación activa, ni hacer una relación casuística de pronunciamientos, basta decir que la clave de la legitimación está en la relación entre lo impugnado y el ámbito de intereses jurídicos de quien impugna, de la que pueda deducirse un beneficio jurídico o material en la estimación de sus pretensiones [cfr. artículo 19.1.b) de la LJCA].
2. Paradójicamente la mejor defensa de la legitimación activa de JUCIL la hace la propia Comunidad Foral de Navarra. Para negársela, sostiene que el traspaso no afecta a la Guardia Civil y a renglón seguido, alega que los intereses profesionales, personales y familiares de los guardias civiles afectados por el traspaso están satisfechos. Para ello nos dice que podrán cambiar de funciones o seguir desempeñándolas "en otros destinos geográficos", es decir, yéndose de Navarra o, en fin, podrán integrarse en la Policía Foral de Navarra para lo que invoca la disposición adicional quinta de la Ley Foral 35/2022, de 28 de diciembre, de presupuestos generales de Navarra para 2023, precepto que ofrece la integración de los guardias civiles en la Policía Foral. Es obvio que cualquiera de esas alternativas incide, al menos, en los intereses profesionales de los guardias civiles y lo hace hasta el punto de prever su integración en otro cuerpo policial.
3. Por último, no está de más precisar que la legitimación que reconocemos a JUCIL no implica que le habilitemos para que, al margen de su legalidad, impugne el traspaso en lo que tiene de libre opción basada en criterios de oportunidad, ni para que impugne aspectos ajenos a los intereses que representa JUCIL. En este sentido no le falta razón a la Comunidad Foral de Navarra cuando, al cuestionar el interés legítimo de la demandante, advierte que, ya sea mediante traspaso o reformando la LORAFNA o, en fin, mediante una ley orgánica del artículo 150.2 de la Constitución, se llegaría al mismo resultado, con afectación igualmente de los intereses profesionales de los guardias civiles. Esto es cierto, pero no quita para que JUCIL, por lo que representa, impugne la forma de realizar un traspaso que afecta a los guardias civiles destinados en Navarra, como confiesa la propia Comunidad Foral.
SEXTO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE EL FONDO.
1. La LORAFNA no incluye un título competencial que se identifique con las funciones que desempeña la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil en Navarra. Por esta razón lo controvertido se ciñe a determinar si, para que la Comunidad Foral de Navarra asuma las funciones y servicios en materia de tráfico y vehículos a motor que viene desempeñando la Guardia Civil, basta el Acuerdo de traspaso impugnado por ostentar ya la competencia en esa materia al formar parte de su Derecho histórico o bien, por no ostentarla, se precisaría la reforma de la LORAFNA, conforme a su artículo 71, o una ley de transferencia del artículo 150.2 de la Constitución.
2. Como decimos, al no deducirse de la LORAFNA la referida competencia es preciso indagar qué competencias tenía Navarra respecto de tráfico y vehículos a motor al tiempo de promulgarse la LORAFNA: así lo exige la disposición adicional primera de la Constitución, precepto que marca lo que tiene de específico el régimen foral en el Estado autonómico. Que debe hacerse tal indagación se desprende de la LORAFNA, con carácter general, de su artículo 39.Uno a) y, por razón de la materia, del artículo 49.Tres -sobre tráfico y circulación- y del artículo 51.Uno sobre Policía Foral. Estos preceptos apelan al Derecho histórico de Navarra para atribuirle a efectos competenciales las facultades o funciones que "actualmente ostenta", y que desempeñaba al momento de promulgarse la LORAFNA.
3. A tal fin, la Abogacía del Estado y la Comunidad Foral Navarra invocan como precedentes las sentencias 219 y 379/2018, de esta Sala, Sección Tercera, y dictadas a propósito de una competencia histórica no alejada del caso de autos. Partiendo de la cuestión de hecho que estaba en la base de esos pleitos, lo relevante para ambos demandados es el criterio de enjuiciamiento seguido y la interpretación que hacen de los artículos 2, 39.Uno.a), 49.Tres y 51.Uno de la LORAFNA y que resumimos en estos términos:
1.º Se impugnaban dos resoluciones de la Comunidad Foral de Navarra que acordaban diversas limitaciones o restricciones de circulación y en algunos casos, la prohibición de circulación. La Sala de instancia las anuló por entender que Navarra ostenta competencias concurrentes con la Guardia Civil en materia de policía y vigilancia del tráfico, no para ordenar o regular el tráfico.
2.º Respecto del "tráfico y seguridad vial", dicen que Navarra asume competencias en virtud de la disposición adicional primera de la Constitución lo que les lleva, a los efectos del artículo 49.Tres de la LORAFNA, a exponer el status quo normativo al tiempo de promulgarse. Indagan así en el Derecho histórico y entienden que Navarra tuvo atribuciones en materia de construcción, reparación, cuidado e inspección de carreteras; y que con la aparición del automóvil la Diputación Foral mantuvo la atribución de policía de carreteras.
3.º El último hito preconstitucional, precisan, fue la Orden de 20 de diciembre de 1962 que distinguía entre infracciones del orden público y vigilancia y ordenación del tráfico (competencia del Gobierno Civil), y las de transporte y policía de carreteras (competencia de la Diputación de Navarra); ahora bien, la práctica administrativa fue colaborativa, correlativa a un marco de competencias concurrentes sobre el mismo objeto, de ahí que la Policía Foral no quedase al margen de la actividad de policía de orden público, vigilancia y ordenación del tráfico.
4.º Añaden que esto lo confirma el Acuerdo de 4 de diciembre de 1964 ya citado y destacan que el Acuerdo no habla de subordinación de la Policía Foral a la Guardia Civil, ni de ejercicio de facultades delegadas por esta, sino de "colaboración" en materias de ordenación del tráfico y policía de carreteras, luego la función ejecutiva de policía de tráfico nunca dejó de estar en manos de la Policía Foral: no quedó desplazada y actuó en concurrencia y coordinación con la Guardia Civil, lo que enlaza con la legislación foral sobre Policía Foral, en ese momento la Ley Foral 8/2007, ya citada, que en su exposición de motivos se remitía a la sentencia del Tribunal Constitucional 140/1990. Y a partir ahí, se adentran ya en la legislación foral en materia de carreteras.
4. Pues bien, cuando las competencias históricas de Navarra y las estatales se desarrollan en ámbitos "mezclados y difícilmente diferenciables" -en expresión de las sentencias 219 y 379/2018- los criterios de enjuiciamiento que se extraen de esas sentencias son estos:
1.º Recuerdan que el Tribunal Constitucional tiene dicho en la sentencia 140/1990 que esa indagación sobre títulos competenciales históricos y constitucionalmente garantizados por la disposición adicional primera de la Constitución, no debe llevar a interpretaciones estáticas, literalistas, sino dinámicas, esto es, deben ser entendidos en su lógica evolución.
2.º Señalan que no cabe un deslinde competencial que lleve a una " separación forzada, ineficiente y disfuncional de ámbitos [competenciales] que lejos de presentarse diferenciados " se solapan.
3.º La interpretación de los títulos competenciales autonómicos implicados debe hacerse, no de forma restrictiva, sino en coherencia con el propósito de la LORAFNA -reintegrar y amejorar el Fuero- de ahí que los derechos históricos no se contemplen de manera literal según su normativa preconstitucional sino acorde con el sentido de las competencias históricas.
4.º Precisan, a su vez, que la cláusula del artículo 49.Tres de la LORAFNA debe valorarse no desde la literalidad según la normativa preconstitucional, sino atendiendo a las funciones reales que la Diputación Foral seguía asumiendo y le correspondían conforme a su ininterrumpida tradición. Y que tampoco puede valorarse de forma reduccionista atendiendo a la literalidad de las normas estatales preconstitucionales anteriores a la LORAFNA, sino en atención a la realidad de las facultades, competencias y funciones que las instituciones navarras habían ostentado históricamente.
5. Esos criterios de enjuiciamiento no tienen pleno encaje en el caso de autos. Esas sentencias se centraron en unos títulos competenciales desarrollados en ámbitos de actuación "mezclados y difícilmente diferenciables", de ahí que se fijasen los criterios de interpretación expuestos. Aquí no se discuten límites competenciales, sino que la Abogacía del Estado y la Comunidad Foral de Navarra dan por existente la competencia de la Policía Foral sobre tráfico y vigilancia, materia cuya ejecución viene desarrollando la Guardia Civil por derivarse de su Derecho histórico.
6. Pues bien, la indagación en ese Derecho histórico nos lleva a la Ley 47/1959, de 30 de julio, que dio lugar a la creación para toda España de la figura de la Agrupación Especial de Tráfico de la Guardia Civil, a quien se atribuían funciones de vigilancia; ahora bien, en su disposición final primera preservaba las "actuales y respectivas facultades" de Álava y Navarra de cara a las disposiciones complementarias que se dictasen. Tal regulación permitiría asumir las tesis de la Abogacía del Estado y de la Comunidad Foral de Navarra.
7. Sin embargo la realidad normativa posterior y previa a la LORAFNA fue otra, pues la competencia ha sido siempre de la Guardia Civil, ejerciendo la Policía Foral una función auxiliar, subordinada, colaborativa o cooperación: esa ha sido su competencia histórica y a los efectos de los artículos 39.Uno.a) y 49.Tres de la LORAFNA es la que "actualmente ostenta" al tiempo de promulgarse. Habrán concurrido ambos Cuerpos, pero en un ámbito que no precisaba delimitación, es más, no se han traído a estos autos situaciones de hecho de conflicto que prueben que en esta materia estemos ante ámbitos "mezclados y difícilmente diferenciables", empleando una vez más los términos de las sentencias 219 y 379/2018.
8. Aun así las partes demandadas emplean en autos expresiones como "concurrencia" o se califica el panorama competencial como "difuso". Expresiones aparte, la realidad es que del estado competencial existente al tiempo de promulgarse la LORAFNA no se deduce que la Comunidad Foral tenga una competencia que incluya las funciones que, en su lugar, ejerce la Guardia Civil ex artículo 12.1.B).c) de la LOFCS, sí las que ejerce en concurrencia, pero en esa concurrencia Navarra ejerce una competencia concretada en funciones de colaboración o cooperación con la Guardia Civil y son las que ésta ejerce las que pretenden traspasarse sin ostentar Navarra un título competencial, ni con la LORAFNA ni antes de promulgarse.
9. En este sentido no deja de ser contradictorio lo alegado por la Comunidad Foral de Navarra. Para negar la legitimación a JUCIL ha sostenido, como hemos visto, una razón de fondo: le niega esa legitimación porque el traspaso litigioso no afecta a los guardias civiles ya que las funciones que se traspasan siempre las ha desempañado la Policía Foral. Si esto es así no se entiende la razón del traspaso y, además, quebraría la premisa de la que parte la Abogacía del Estado (cfr. supra Fundamento de Derecho Tercero.1). Como hemos dicho en el anterior punto 7, más bien hay que entender que la Policía Foral sólo tenía al tiempo de promulgarse la LORAFNA unas funciones subordinadas a la Guardia Civil y no a la inversa.
10. Lo expuesto en el aspecto objetivo o material -la competencia más las funciones derivadas de la misma- no entra en contradicción en lo funcional con las competencias de la Policía Foral y que ostentaba Navarra al promulgarse la LORAFNA. En efecto, ya antes de la LORAFNA se creó tal cuerpo y el Acuerdo de 4 de diciembre de 1964 le atribuía "misiones" de ordenación del tráfico y transporte, pero "... en estrecha colaboración con las fuerzas de la Guardia Civil, y en cumplimiento de las disposiciones vigentes ", luego a los efectos del artículo 51.Uno de la LORAFNA estamos ante el mismo panorama: desde la garantía de la competencia histórica, su ámbito funcional se refiere a una policía que "continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta" y que son las expuestas.
11. Tras la LORAFNA, la vigente Ley foral 23/2018, ya citada, concibe a la Policía Foral de Navarra como "Policía integral y de referencia" ( artículo 15.2) respecto de la cual la LOFCS tiene carácter supletorio (cfr. disposición final tercera.1). Ahora bien, en lo que aquí nos interesa, entre sus funciones está "[l] a ordenación del tráfico dentro del territorio de la Comunidad Foral de Navarra, conforme a los convenios de delimitación de competencias en la materia concluidos con el Estado y vigentes en cada momento, salvo que correspondan legalmente a las Policías Locales ", lo que nos reenvía al panorama competencial descrito.
SÉPTIMO.- RESOLUCIÓN DE LAS PRETENSIONES.
1. En consecuencia, no cabe emplear un real decreto de traspaso para atribuir una competencia no reconocida a Navarra en la LORAFNA ni amparada en su Derecho histórico. Podrá asumirlas pero, o bien reformando la LORAFNA, o bien mediante una ley orgánica del artículo 150.2 de la Constitución.
2. Al estimarse la demanda por razón del principal argumento planteado por JUCIL, es innecesario entrar en el vicio procedimental referido a la infracción de los trámites de alegaciones o informes del artículo 26 de la Ley del Gobierno y del artículo 44.1 de la Ley Orgánica 11/2007. Sin embargo y para no dejarlo sin pronunciamiento, baste decir que se rechaza pues los reales decretos de traspaso no son de naturaleza normativa o reglamentaria: así lo ha declarado esta Sala, antigua Sección Séptima, en la sentencia de 16 de julio de 2012 (recurso contencioso-administrativo 198/2010) y en las dos sentencias de 28 de septiembre de 2012, de la Sección Tercera (recursos contencioso-administrativos 187 y 190/20211).
3. Por tanto, se estima la demanda y respecto de su alcance precisamos que la nulidad del Real Decreto 252/2023, en cuanto que aprueba el Acuerdo de traspaso más el complementario, alcanza a las funciones o servicios prestados por la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil en Navarra.
OCTAVO.- COSTAS.
De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no se hace imposición de costas a la parte al existir razonables dudas de Derecho en la cuestión controvertida.
F A L L O
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido,
PRIMERO.- Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de JUSTICIA GUARDIA CIVIL (JUCIL) contra el Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y su acuerdo complementario, debemos declarar y declaramos que son contrarios a Derecho y los anulamos.
SEGUNDO.- No se hace imposición de las costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
