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Las bases constitucionales y europeas de la jurisdicción contable; por Luis María Díez-Picazo, Catedrático de Derecho Constitucional y Magistrado del Tribunal Supremo

17/06/2024
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Conferencia pronunciada el 20 de mayo de 2024, en un curso sobre “La responsabilidad contable” organizado por el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal de Cuentas.

LAS BASES CONSTITUCIONALES Y EUROPEAS DE LA JURISDICCIÓN CONTABLE

I. INTRODUCCIÓN

El Tribunal de Cuentas cumple dos funciones: fiscalizadora y jurisdiccional. Por un lado, controla las cuentas y la gestión económica del Estado y, por otro lado, enjuicia la responsabilidad contable por manejo de caudales y efectos públicos. Así lo establecen la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1982 y la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de 1988 (en adelante, LOTCu y LFTCu respectivamente). La primera de esas funciones es absolutamente normal en una perspectiva comparada, pues un órgano de auditoría del Estado existe, en principio, en todos los países. No ocurre lo mismo, sin embargo, con la segunda de las funciones mencionadas, que está ligada a la peculiar tradición de encomendar el control del gasto público a un “tribunal”. Dicha tradición existe en algunos países europeos, como Francia o Italia, mas no en otros.

El art. 136 de la Constitución, al contemplar la existencia y los rasgos básicos del Tribunal de Cuentas, menciona expresamente su función fiscalizadora: lo define como “supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público”. Y algo similar sucede, por cierto, en la única otra referencia del texto constitucional al Tribunal de Cuentas, cuando su art. 153 -a propósito del control sobre la actividad de las Comunidades Autónomas- dice que se ejercerá “por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario”. Pero sobre la segunda de las citadas funciones del Tribunal de Cuentas solo hay un vago atisbo en el art. 136, consistente en el inciso “sin perjuicio de su propia jurisdicción” al regular el informe anual que aquel debe presentar a las Cortes Generales.

Surge así un interrogante: mientras que la función de fiscalización de las cuentas del Estado está nítidamente caracterizada y forma innegablemente parte de la garantía institucional del Tribunal de Cuentas, los límites y condicionamientos constitucionales de la función de jurisdicción contable distan de ser evidentes.

II. RASGOS DE LA JURISDICCIÓN CONTABLE

Antes de seguir adelante es útil aclarar en qué consiste legalmente la jurisdicción contable, es decir, la segunda de las funciones del Tribunal de Cuentas. La jurisdicción contable es la que ejerce el Tribunal de Cuentas al enjuiciar la responsabilidad contable. Y la responsabilidad contable consiste en la obligación de indemnizar al Estado -o, en su caso, a otro ente público- por el menoscabo en los caudales y efectos públicos, tal como establece el art. 38.1 de la LOTCu. De manera incidental conviene señalar que la regulación de la responsabilidad contable está duplicada: junto a la recogida en la LOTCu y la LFTCu, hay otra en la Ley General Presupuestaria que no coincide exactamente con aquella.

Los elementos de la responsabilidad contable, con arreglo al art. 49.1 de la LFTCu, son una persona que tiene a su cargo el manejo de dinero público (requisito subjetivo) y una actuación ilegal, con dolo o culpa grave, que causa un daño económico al Estado (requisitos objetivos). La consecuencia es la obligación de indemnizar al Estado por la pérdida económica sufrida. Es claro que se trata de una manifestación de responsabilidad patrimonial o, si se prefiere, lato sensu civil (ATC de 16 de diciembre de 1993). Ello implica que la responsabilidad contable es compatible con la responsabilidad penal o disciplinaria que pueda derivar del mismo hecho (art. 18 de la LOTCu). Más aún, este precepto dispone que, si el menoscabo de caudales públicos es constitutivo de delito, la responsabilidad civil derivada del mismo habrá de exigirse siempre ante el Tribunal de Cuentas; y no, como es normalmente posible, ante el propio tribunal penal.

La jurisdicción contable es “necesaria, improrrogable, exclusiva y plena” (art. 17 de la LOTCu); lo que significa, en sustancia, que las partes no pueden disponer sobre ella y que corresponde solo al Tribunal de Cuentas. En esta función jurisdiccional, el Tribunal de Cuentas es único para toda España (STC 187/1988), de manera que la responsabilidad contable por daños a entes públicos distintos del Estado (Comunidades Autónomas, entidades locales, etc.) también ha de ser exigida ante él. Es curioso, sin embargo, que esta enfática afirmación del carácter único de la institución se ve en alguna medida matizada por el art. 41 de la LOTCu, que admite la posibilidad de que mediante norma con rango de ley se establezcan supuestos en que la responsabilidad contable sea exigible por vía administrativa; es decir, directamente por la Administración perjudicada a través de un procedimiento administrativo. Es verdad que el hecho debe ser comunicado al Tribunal de Cuentas, que puede avocar el asunto; y contra la resolución administrativa que declara la responsabilidad contable cabe siempre recurso ante el Tribunal de Cuentas. La exigencia de responsabilidad contable por vía administrativa es, en todo caso, una excepción a la regla general.

La iniciativa en la jurisdicción contable -esto es, la acción de responsabilidad contable- corresponde a tanto a la Administración como a cualquier persona (art. 47.3 de la LOTCu). Rige aquí la acción popular.

La jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas se ejerce a través de tres procedimientos: A) El reintegro por alcance. Se utiliza en los supuestos de malversación y de alcance en el manejo de caudales públicos, entendiéndose por “alcance” la existencia de un saldo deudor injustificado en una cuenta (art. 72 de la LFTCu). En estos supuestos nunca cabe la arriba mencionada alternativa de exigencia de la responsabilidad contable por vía administrativa. En el reintegro por alcance se sigue el procedimiento previsto para el juicio declarativo ordinario en la Ley de Enjuiciamiento Civil. B) El juicio de cuentas. Se utiliza para todos los demás supuestos de menoscabo de caudales o efectos públicos distintos del alcance. Tiene así carácter residual o subsidiario. Sigue básicamente el procedimiento en instancia del recurso contencioso-administrativo. C) El expediente de cancelación de fianzas. Se utiliza, como su denominación indica, para la cancelación de las fianzas a favor del Estado y es una especie de procedimiento de jurisdicción voluntaria, salvo que exista oposición a la cancelación.

El art. 49 de la LOTC dispone que contra las sentencias del Tribunal de Cuentas cabe siempre el recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Ello está en consonancia, tal como se desprende de la ya citada STC 187/1988, con una característica del Tribunal de Cuentas, a saber: que en su función jurisdiccional, aun siendo único para toda España, no es supremo. En su función fiscalizadora, en cambio, no es único -caben órganos autonómicos de control externo del gasto público- pero sí supremo, en el sentido de que esos órganos autonómicos están subordinados al Tribunal de Cuentas por imperativo del art. 153 de la Constitución. Conviene señalar que la actual exigencia de que haya “interés casacional objetivo” en el concreto asunto, introducida por la reforma del recurso de casación contencioso-administrativo de 2015, es también aplicable cuando de impugnar sentencias del Tribunal de Cuentas se trata (ATS de 31 de mayo de 2017).

III. AMBIGÜEDAD HISTÓRICA DE LA JURISDICCIÓN CONTABLE

Llegados a este punto, hay que señalar que la distinción nítida entre las dos funciones del Tribunal de Cuentas es, en gran medida, obra de su vigente regulación legal, recogida en las mencionadas LOTCu de 1982 y LFTCu de 1988, sin que en el momento de elaboración y aprobación de la Constitución las cosas fueran diáfanas. La idea de que el Tribunal de Cuentas tiene un origen muy antiguo -por ejemplo, la frecuente afirmación de que se remonta a la creación de la Contaduría Mayor de Cuentas por el rey Juan II- puede resultar engañosa. Es verdad que mecanismos de supervisión de las cuentas públicas han existido desde que nacieron los Estados modernos; pero es igualmente cierto que durante el Antiguo Régimen no existía una frontera entre lo jurisdiccional y lo gubernativo, por no mencionar que muchos órganos de la monarquía tendían a ejercer sus funciones en “forma de juicio”.

Seguramente es más prudente afirmar que el Tribunal de Cuentas, como sus equivalentes en algunos otros países europeos, siguen el modelo de la Cour de comptes francesa creada en 1807. Esta es un órgano con un doble carácter jurisdiccional y consultivo. En su faceta jurisdiccional, no deja de ser un juez administrativo especial, contra cuyas resoluciones cabe recurso ante el Conseil d’État, máximo órgano de la jurisdicción administrativa en Francia. La Cour des comptes puede condenar a los contables y gestores de dinero público a indemnizar al Estado; pero lo hará siempre al hilo del examen fiscalizador de las cuentas públicas, no como una función independiente de aquella. Esto es lo que subyace a la máxima según la cual la Cour des comptes “juzga las cuentas, no a los contables”. Y en este mismo sentido es significativo que la regularidad en la ordenación de pagos -como momento distinto de su autorización y de la contabilidad- es controlada desde 1948 por un órgano diferente: la Cour de discipline budgétaire. Esta puede imponer multas a los administradores de dinero público; lo que indica que ya no se está en presencia de una obligación de indemnización, sino de una sanción. Esto último no se parece en nada a una jurisdicción contable.

En Italia claramente se siguió el modelo francés desde el siglo XIX. La Corte dei conti -aparte de ciertas atribuciones de control previo de la legalidad de actos administrativos- ejerce tres funciones en forma jurisdiccional: el juicio de las cuentas, el juicio de responsabilidad y el juicio sobre pensiones. Aquí también la responsabilidad contable surge al hilo de la supervisión de las cuentas públicas.

Todo indica que lo ocurrido en España a partir de la creación del Tribunal de Cuentas en 1828 no es muy distinto. Todavía a mediados del siglo XX, la Ley del Tribunal de Cuentas de 1953 -vigente hasta la aprobación de la actual- incluía dentro de la función jurisdiccional de la institución no solo los expedientes de alcance y de cancelación de fianzas, sino también el examen de las cuentas públicas y la comprobación de la Cuenta General del Estado. Ello muestra que la fiscalización de las cuentas públicas, al menos en algunos aspectos, seguía ejerciéndose en forma jurisdiccional.

IV. ENCAJE CONSTITUCIONAL DE LA JURISDICCIÓN CONTABLE

Una vez sentado cuanto precede, cabe ya abordar el interrogante sobre los límites y condicionamientos constitucionales de la función de jurisdicción contable ejercida por el Tribunal de Cuentas.

Conviene decir, de entrada, que no tiene mucho sentido discutir si el Tribunal de Cuentas es un órgano constitucional. La idea de órgano constitucional es extraordinariamente vaga y, desde luego, muy poco útil. Tiene un origen puramente doctrinal, sin que de ella quepa encontrar traza alguna en el texto de la Constitución. Es verdad que algunas leyes, a comenzar por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, han hecho uso de ella. Pero no hay dos lugares donde dicha idea se emplee en que el listado de órganos considerados constitucionales coincida, por no mencionar que las consecuencias que se predican varían de un contexto a otro. La verdad es que no existe un régimen jurídico mínimamente uniforme para todos los órganos que en alguna ocasión se califican como constitucionales. Y tampoco puede decirse que todos ellos tengan objetivamente la misma importancia en la arquitectura del Estado. La reivindicación del título de órgano constitucional tiene mucho de aspiración protocolaria.

Mucho más apegado a las consecuencias prácticas y, por consiguiente, mucho más relevante en el plano jurídico resulta constatar que el Tribunal de Cuentas es un órgano del Estado contemplado por la Constitución y, en ese sentido, provisto de una auténtica garantía institucional. Ello significa, como es sabido, que se trata de una institución que no puede ser suprimida -salvo reformando el art. 136 de la Constitución- ni puede ser válidamente regulada de tal manera que su razón de ser quede desvirtuada o frustrada. Examinando las cosas en esta perspectiva, resulta indudable que la función de fiscalización de las cuentas públicas es la razón de ser del Tribunal de Cuentas, de manera que está protegida por la garantía institucional. Y en este mismo orden de consideraciones es también evidente que su dependencia de las Cortes Generales -como colaborador o auxiliar de las mismas, en lugar de su antigua caracterización como “Administración de control”- también está dentro de la garantía institucional.

Menos claro, en cambio, es el alcance que dentro de la referida garantía institucional cabe atribuir al inciso “sin perjuicio de su propia jurisdicción”, que es el único posible engarce constitucional para reconocer una función jurisdiccional al Tribunal de Cuentas. En pocas palabras, la única base constitucional de la jurisdicción contable está en ese etéreo inciso. Esta es la verdadera cuestión constitucional: ¿hasta qué punto cabe, con arreglo a la Constitución Española, encomendar la potestad jurisdiccional a un órgano no integrado dentro del Poder Judicial? Ello fue ya objeto de discusión en los años inmediatamente posteriores a la entrada en vigor de la Constitución, cuando algunos sostenían que el Tribunal de Cuentas tiene naturaleza jurisdiccional (Rafael de Mendizábal, Pascual Sala) y otros lo negaban (Federico Carlos Sainz de Robles, César Albiñana). Es más: en 1986, el Consejo General del Poder Judicial emitió informe expresando reservas sobre la compatibilidad de atribuir una función genuinamente jurisdiccional al Tribunal de Cuentas con el art. 117 de la Constitución. El Preámbulo de la LFTCu de 1988 lo recuerda de manera explícita, del mismo modo que luego explica el compromiso alcanzado:

“Por diversas vicisitudes, a las que no resultaron ajenos el proceso electoral que culminó el 28 de octubre de 1982 y la dificultad puesta de relieve en el informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial en 29 de enero de 1986, a propósito del Anteproyecto de Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, para hacer compatible la jurisdicción contable y los principios de unidad y exclusividad en el ejercicio de la jurisdicción reconocidos a los Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial en el artículo 117 de la Constitución, no ha podido ser realidad, hasta la fecha, el mandato contenido en la disposición final tercera de la Ley 2/1982, de 12 de mayo, Orgánica de dicho Tribunal. ()

En lo que se refiere a la función jurisdiccional, la Ley, al tratar de la naturaleza, extensión y límites de la jurisdicción contable, la contempla como una auténtica jurisdicción, que goza del necesario respaldo constitucional, pero que, en orden a su contenido y de acuerdo con el criterio manifestado por el Consejo General del Poder Judicial en su mencionado informe, ha de ser interpretada restrictivamente y dentro de los justos límites para poder hacerla compatible con la unidad y exclusividad en el ejercicio de la jurisdicción que reconoce a la ordinaria, conforme se destacó, el artículo 117 de la Constitución. Por ello, le atribuye, como objeto, el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad que se deduzcan contra quienes, teniendo a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos e interviniendo dolo, culpa o negligencia graves -exigencia ésta derivada de la enunciación del principio por el artículo 140 de la Ley General Presupuestaria- originan menoscabo en los mismos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las Leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad aplicable a las Entidades del sector público o a las personas o Entidades beneficiarias o perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas provenientes de dicho sector. Y es que si la responsabilidad es contable, además de deber lucir de las cuentas que deban rendir todos cuantos manejen caudales o efectos públicos, como se desprende claramente del contenido del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/1982, debe también significar la infracción de preceptos reguladores de la contabilidad a que están, en términos generales, sometidas la Entidades del sector público o quienes manejan caudales o efectos que merezcan la misma conceptuación.”

Se trata, sin duda, de una solución ecléctica. Como es sabido, el art. 117 de la Constitución define la potestad jurisdiccional como juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en todo tipo de procesos. Y ese mismo precepto constitucional consagra el principio de exclusividad jurisdiccional, en virtud del cual -entre otras cosas- solo los jueces y tribunales integrados en el Poder Judicial y provistos de las garantías inherentes al mismo pueden ejercer la potestad jurisdiccional, es decir, juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. La única excepción al principio de exclusividad jurisdiccional contemplada en la Constitución, dejando aparte el Tribunal Constitucional, es la jurisdicción militar en los muy estrictos límites que le fija el propio art. 117. Seguramente hoy debería decirse que también el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos suponen una excepción, si bien aquí los términos constitucionales de la cuestión son muy distintos por tratarse de jurisdicciones supranacionales.

Siempre en este orden de consideraciones, no es ocioso recordar que es jurisprudencia constitucional clara y constante que el art. 117 de la Constitución no impide que la ley atribuya a órganos no judiciales la resolución de algunas controversias, siempre que contra la decisión de estos quepa luego impugnación ante un verdadero juez o tribunal. Sin salir del Derecho Administrativo, baste pensar en los recursos administrativos o en las reclamaciones económico-administrativas. De aquí parece inferirse que el principio de exclusividad jurisdiccional no requiere tanto que deba acudirse de entrada al juez -lo que seguramente sí es ineludible en materia penal y en los supuestos de autorización judicial previstos por la Constitución- como que al final quepa acudir a un juez.

El principio de exclusividad jurisdiccional encarna una visión rigurosa y exigente de la separación entre el Poder Judicial y los demás poderes del Estado. Es uno de los valiosos legados del liberalismo español. Se remonta a la Constitución de 1869, cuyo art. 91 decía ya que “a los Tribunales corresponde exclusivamente la potestad de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales”. Y la benemérita Ley Provisional sobre Organización del Poder Judicial de 1870 recogía en su art. 2 una formulación prácticamente idéntica a la actual: “La potestad de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponderá exclusivamente a los Jueces y Tribunales.” Esto es mucho menos obvio de lo que a primera vista puede parecer. En origen tenía como finalidad la unificación de fueros, suprimiendo una pléyade de jurisdicciones privilegiadas. Es verdad que se refería solo a los “juicios civiles y criminales”; y no a otros órdenes que bien no existían aún (orden social), bien estaban en sus inicios (orden contencioso-administrativo). Pero la fuerza de atracción del principio de exclusividad jurisdiccional probablemente coadyuvó a la progresiva judicialización de los órdenes social y contencioso-administrativo y, sobre todo, condujo a su constitucionalización en 1978: hoy no caben jurisdicciones especiales. Solo los jueces, que son independientes, pueden juzgar.

La comparación con Francia e Italia, países donde rige la dualidad de jurisdicciones ordinaria y administrativa, resulta ilustrativa: la Cour des comptes, prevista por el art. 47 de la Constitución de 1958, es una jurisdicción administrativa especializada, sometida a la autoridad última del Conseil d’État; y la Corte dei conti está configurada por el art. 103 y la disposición transitoria 6ª de la Constitución de 1947 como una de las jurisdicciones especiales que, como excepción a la regla general, pueden subsistir.

Todo esto arroja luz sobre la solución ecléctica adoptada por la LFTCu de 1988. Parte de la premisa, como dice su Preámbulo, de que la jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas es “auténtica jurisdicción” y tiene el “necesario respaldo constitucional”; es decir, el legislador entendió que el parco inciso “sin perjuicio de su propia jurisdicción” es base constitucional suficiente para apreciar una excepción al principio de exclusividad jurisdiccional. Pero, a fin de que esa excepción sea constitucionalmente admisible, precisó que la extensión de la jurisdicción contable “ha de ser interpretada restrictivamente y dentro de sus justos límites”; o sea, nada que vaya más allá de la responsabilidad civil por manejo de caudales públicos. En este sentido, la situación constitucional de la jurisdicción contable sería mutatis mutandis similar a la de la jurisdicción militar: se trata de ejercicio de la potestad jurisdiccional, pero en un ámbito rigurosamente delimitado y constitucionalmente no susceptible de ampliación.

Que el enfoque del legislador es similar al seguido con la jurisdicción militar lo confirma otro dato: con respecto a las sentencias dictadas por el Tribunal de Cuentas en ejercicio de su función jurisdiccional también se prevé, como se vio más arriba, la posibilidad de recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Ello significa que en la cúspide de la jurisdicción contable -al igual que en la de la jurisdicción militar- se encuentra el máximo órgano del Poder Judicial y, por esa vía, ambas excepciones al principio de exclusividad jurisdiccional quedan atenuadas y en alguna medida reconducidas al ideal de monopolio de la jurisdicción ordinaria. Probablemente hay buenas razones para pensar que esa subordinación por vía de recurso al Tribunal Supremo no es una libre opción del legislador, sino que viene impuesta por el art. 123 de la Constitución, que califica aquel como “órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales”. Y la expresión “todos los órdenes” englobaría, además de los propiamente judiciales (civil, penal, contencioso-administrativo y social), aquellos excepcionalmente encomendados a esas otras dos jurisdicciones no integradas en el Poder Judicial.

Hasta aquí, el encaje constitucional de la jurisdicción contable en sus líneas esenciales. No obstante, para un perfil acabado es conveniente llamar la atención sobre otros dos extremos. Por una parte, que la jurisdicción contable sea “auténtica jurisdicción” no transforma al Tribunal de Cuentas en un “órgano judicial”. Esta constatación no por obvia deja de tener relevancia práctica, pues implica que el Tribunal de Cuentas en ejercicio de su función jurisdiccional no puede plantear cuestiones de inconstitucionalidad: el art. 163 de la Constitución es inequívoco a este respecto.

Por otra parte, no es claro hasta dónde llega la garantía institucional del Tribunal de Cuentas en lo que a su función jurisdiccional de refiere. Ya se ha visto cómo el inciso “sin perjuicio de su propia jurisdicción” del art. 136 de la Constitución ha dado pie al legislador para afirmar que se trata de “auténtica jurisdicción”; algo que, por cierto, no ha desmentido el Tribunal Constitucional cuando se ha ocupado de la naturaleza del Tribunal de Cuentas. Al fin y al cabo, decir que en su función jurisdiccional es único pero no supremo (STC 187/1988) implica aceptar la mencionada calificación del legislador. Ahora bien, que el Tribunal de Cuentas pueda ejercer jurisdicción en materia de responsabilidad contable no significa necesariamente que el enjuiciamiento de esta materia le esté reservado por imperativo constitucional. La propia LOTCu como también se vio más arriba, deja abierta la posibilidad de exigencia de responsabilidad contable por vía administrativa. De aquí que la jurisdicción contable esté rigurosamente delimitada en cuanto a su máxima extensión posible, pero no en lo atinente a su extensión mínima admisible. La garantía institucional del Tribunal de Cuentas resulta aquí bastante difusa, de manera que la jurisdicción contable está en gran medida presidida por usos y convenciones constitucionales.

V. JURISDICCIÓN CONTABLE Y UNIÓN EUROPEA

El discurso sobre las bases europeas de la jurisdicción contable es más sencillo. No cabe ninguna duda de que los Estados miembros están obligados a poner cuantos medios sean necesarios para salvaguardar los intereses financieros de la Unión Europea y combatir efectivamente el fraude a los mismos. Ello incluye los mecanismos penales, civiles y administrativos que resulten precisos en cada supuesto.

Ahora bien, el derecho de la Unión Europea no exige que los Estados miembros dispongan de una jurisdicción contable, del estilo de la que tiene el Tribunal de Cuentas español. La Unión Europea se funda en el principio de autonomía institucional de los Estados miembros, hoy solemnemente consagrado como principio de identidad nacional en el art. 4 del Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE). Dicho principio implica, entre otras cosas, que los Estados miembros son libres de darse la organización político-administrativa que estimen más conveniente siempre que respeten los valores proclamados en el art. 2 del propio TUE. Así, solo algunos Estados miembros como Italia o España han seguido el modelo francés estableciendo una jurisdicción contable. En otros, los órganos de control del gasto público tienen solo una función fiscalizadora, sin que les esté atribuida la de resolver las pretensiones indemnizatorias por daños derivados del manejo de dinero público. La exigencia de responsabilidad contable se canaliza allí por otras vías civiles o administrativas. Ni siquiera el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, a pesar de su denominación de innegable aroma francés, ejerce jurisdicción: es una institución cuya función es solo fiscalizadora con arreglo al art. 287 del TUE. En parecido sentido se orienta el art. 319 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE).

Una vez aclarado lo anterior, debe señalarse que el derecho de la Unión Europea sí tiene cierta incidencia en la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas español. El apartado segundo del art. 325 del TFUE, en el contexto de las disposiciones financieras, establece lo siguiente: “Los Estados miembros adoptarán para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión las mismas medidas que para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros.” Esta norma, originariamente introducida por el Tratado de Maastricht, va más allá del conocido principio de efectividad y equivalencia, porque para la protección de las finanzas de la Unión Europea exige no solo medidas efectivas, sino además que sean las mismas -no simplemente equivalentes- que las previstas y utilizadas a nivel interno. De aquí se sigue que, en caso de malversación, alcance o cualquier otro menoscabo de los caudales de la Unión Europea, la exigencia de indemnización al responsable habrá de canalizarse en España por los procedimientos de jurisdicción contable ante el Tribunal de Cuentas.

Un último punto sobre la relación entre la jurisdicción contable y el derecho de la Unión Europea es si el Tribunal de Cuentas español, en el ejercicio de su función jurisdiccional, puede plantear cuestión prejudicial. A diferencia de lo que sucede con la cuestión de inconstitucionalidad en el ordenamiento español, reservada a los órganos judiciales en sentido propio, la cuestión prejudicial puede ser remitida por “un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros” (art. 267 del TFUE). Que la jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas es considerada “auténtica jurisdicción” en el ordenamiento español ya se ha comprobado. Y que el citado art. 267 del TFUE no depende de la calificación que en cada Estado miembro se dé a los órganos que conocen de causas y litigios también es claro, porque los conceptos utilizados por el derecho de la Unión Europea son autónomos y tienen el mismo significado en todos los países. Así, el significado de “órgano jurisdiccional” a efectos del art. 267 del TFUE es el que, con carácter general, establece el Tribunal de Justicia de la Unión Europea interpretando autónomamente dicho precepto. Su jurisprudencia recoge varios indicadores o indicios de la existencia de un órgano jurisdiccional: creación por ley, permanencia e independencia, contradicción entre partes, jurisdicción obligatoria y aplicación de normas jurídicas. Hubo un tiempo en que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea adoptó una interpretación laxa, dando la consideración de órgano jurisdiccional a órganos que en los ordenamientos nacionales no tienen naturaleza judicial. Así, por ejemplo, los tribunales económico-administrativos en España. Recientemente ha girado hacia un criterio interpretativo más estricto en la sentencia Banco Santander de 21 de enero de 2020 (C-274/14), probablemente para conciliarlo con su nueva línea jurisprudencial sobre la independencia de los jueces nacionales como exigencia ineludible del derecho de la Unión Europea. Tal vez este sería un buen test para comprobar si la jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas es “auténtica jurisdicción”.

NOTA BIBLIOGRÁFICA

Los principales comentarios al art. 136 de la Constitución son los de L.M. Cazorla Prieto (en F. Garrido Falla, dir., Comentarios a la Constitución, 2ª ed., Civitas, Madrid, 1985), M. Núñez Pérez (en M. Rodríguez Piñero y M.E. Casas Baamonde, dirs., Comentarios a la Constitución Española, Wolters Kluwer, Madrid, 2018) y P. Sala Sánchez (en P. Pérez Tremps y A. Saiz Arnaiz, dirs., Comentario a la Constitución Española, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018). Véase también T.R. Fernández Rodríguez, “Perfiles constitucionales del Tribunal de Cuentas”, en el volumen colectivo El Tribunal de Cuentas en España, Dirección General de lo Contencioso del Estado/Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982.

La más completa exposición española del Derecho Presupuestario, disciplina en la que ha de enmarcarse la jurisdicción contable, es el libro de J.P. García Antonio y R. Rodríguez Castaño, Régimen jurídico del gasto público, 7º ed., B.O.E., Madrid, 2018, donde pueden hallarse valiosas indicaciones sobre el tema aquí examinado. También puede ser útil la consulta de P. Sala Sánchez y L. Martín Noval, dirs., El Tribunal de Cuentas: fiscalización y enjuiciamiento, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2003.

Escritos relevantes para a propósito de la controversia sobre la naturaleza de la función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas son: C. Albiñana García-Quintana, “La pretendida jurisdicción del Tribunal de Cuentas”, en Presupuesto y Gasto Público nº 17, 1983; R. Mendizábal Allende, “La función jurisdiccional del Tribunal de Cuentas”, en Revista de Administración Pública nº 100-102, 1983; F.C. Sainz de Robles, “Relaciones entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contable”, en el volumen colectivo La función de los Tribunales de Cuentas en la sociedad democrática, Tribunal de Cuentas, Madrid, 1985; y P. Sala Sánchez, “La Constitución, la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y su ley de funcionamiento”, en Revista de Administración Pública nº 122, 1990.

Sobre el control jurisdiccional de las cuentas públicas, con especial referencia al modelo francés, véase M. Duverger, Hacienda Pública, trad. esp., Bosch, Barcelona, 1968, p. 284 y siguientes. En cuanto al encaje constitucional de la Cour des comptes y de la Corte dei conti, cabe remitirse respectivamente a B. Stirn y Y. Aguila, Droit public français et européen, 3ª ed., Dalloz, París, 2021, p. 619-621 y a T. Martines, Diritto costituzionale, 15ª ed., Giufrrè, Milán, 2020, p. 419 y 425.

Sobre el deber de los Estados miembros de proteger los fondos de la Unión Europea trata, por ejemplo, M.P. Chiti, Diritto amministrativo europeo, 4ª ed., Giuffrè, Milán, 2011, p. 393-395. En relación con una de las escasas referencias jurisprudenciales al art. 325 del TFUE, véase D. Chalmers, G. Davies y G. Monti, European Union Law, 3ª ed., Cambridge University Press, Cambridge, 2015, p. 282-284.

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