POR UN CÓDIGO ESTATAL DE TURISMO EN ESPAÑA
La perspectiva histórica bien permite apreciar que la apuesta de las Cortes Constituyentes por el modelo autonómico en 1978 supuso indudables ventajas desde la vertiente de la descentralización administrativa y la participación política. Otra cosa es que cuatro décadas después ese modelo presente aristas, que haya que corregir como consecuencia de la evolución (en muchos casos, deriva) que ha ido sufriendo el estado de las autonomías.
Lejos ya del apasionamiento por buscar un contra punto al estado centralizado y de la carrera por las competencias de los primeros años, resulta necesario un análisis jurídico, desde la serenidad, de las ineficacias existentes, así como voluntad política, desde la firmeza, para afrontar las reformas que la situación actual demanda.
Entiendo la aversión al cambio y la comodidad de la inercia, pero habrá que rendirse a la evidencia de que ese modelo fue diseñado para aquel tiempo y que la situación actual es muy distinta. Considero que existen competencias atribuidas a un nivel de Administración, que han devenido obsoletas y anacrónicas, y que por ello debe analizarse si otra Administración puede ejercerlas con mayor eficacia.
No pretendo abordar el sistema de distribución de competencias en España con carácter general, que –por su condición manifiestamente mejorable- la doctrina ha calificado como un “inextricable universo” (Muñoz Machado, Informe sobre España. Crítica. 2012. Pág. 99) o un “laberinto de difícil salida” (prólogo de Carmen Iglesias al ensayo de Sosa Wagner –Fuertes, El Estado sin territorio. Marcial Pons. Pág. 9). Sí en cambio analizar un caso concreto –el turismo- no sólo por las ineficacias que presenta que su competencia sea autonómica, sino porque –y ese es un dato relevante- otros países de nuestro entorno han corregido la competencia territorial y la han elevado al estado.
Ciertamente el turismo no se encuentra entre las competencias exclusivas del Estado (art. 149.1 CE), motivo por el cual todos los estatutos de autonomía asumieron desde un primer momento esta competencia. Sin embargo, muy pronto se pudo notar cómo una materia con vocación transfronteriza era regulada territorialmente en España (L. Martín-Retortillo, prólogo al libro de Omar Bouazza Ordenación del territorio y turismo. Atelier. 2006). El resultado es que en España cualquier institución turística (alojamiento, transporte, oferta complementaria) cuanta nada menos que con 17 regulaciones distintas y que un mismo operador turístico se somete a normas distintas en función del lugar en que desarrolla su actividad.
En su edición de 18 de marzo de 2019 del Diario del Derecho de Iustel ya hice notar cómo –a propósito de una intoxicación alimentaria en un restaurante de Valencia- exactamente el mismo hecho podía ser sancionado con multas muy dispares en función de dónde se hubiera producido la infracción. Y ciertamente escapa al sentido común que el mismo hecho que lleva a cabo un mismo sujeto en España sea tratado de manera liviana en un territorio y de forma ejemplar en otro. Es un ejemplo intolerable de ineficacia del ordenamiento jurídico.
Curiosamente países de nuestro entorno, a la luz de la experiencia, han corregido la competencia territorial del turismo y la han reconducido a la visión global y de conjunto de la Administración del Estado. Así, Portugal en la Ley de Turismo de 1956 hizo acopio de una política turística regional, y en la reforma de 1991 el proceso descentralizador sufrió un notable impulso al proporcionar a las regiones turísticas más competencias para la ordenación de sus recursos e infraestructuras, o al permitirles desarrollar sus propios planes turísticos y promoción. Sin embargo, a partir de 2006 y con ocasión de una reestructuración de la Administración del Estado, creó el Instituto de Turismo de Portugal, que asumió la ordenación del sector y la promoción, con la excepción de las Regiones Autónomas de Madeira y Azores. Por tanto este país invirtió la descentralización para apostar por una regulación unitaria, que sin duda otorga seguridad jurídica tanto a los prestadores como a los consumidores de servicios turísticos.
No muy distinta es la situación en Francia, que cuenta con un Código de Turismo (aprobado por Ordenanza 2004-1391, de 20 de diciembre de 2004, ratificada por el Parlamento mediante Ley 2006-437, de 14 de abril de 2006. El Código de Turismo no impide que las Administraciones territoriales ejecuten políticas de turismo, de manera que se reduce a la unificación del derecho del turismo. La diferencia con nuestro país es que –mientras en España existen 17 parlamentos productores de normas para las mismas materias y sub materias- en cambio en Francia las 22 regiones (sin perjuicio de las de ultramar), los 96 departamentos, las 1.500 agrupaciones de municipios y los 36.000 municipios) aplican el mismo derecho, cada entidad con sus correspondientes competencias ejecutivas.
Italia también ha corregido la competencia legislativa territorial del turismo. Esta materia ha sido competencia de las regiones hasta 2011, fecha en que se aprueba el Decreto Legislativo núm. 79, de 23 de mayo de 2011, denominado Código de la normativa estatal en materia de ordenación y mercado de turismo.
Al igual que en Francia, Italia elaboró un código legislativo unitario al objeto de evitar la dispersión normativa. El Decreto Legislativo fue impugnado por varias regiones ante el Corte Constitucional italiana en defensa de la autonomía local y en Sentencia núm. 80 de 2012 la Corte Constitucional considera que el código es conforme a la Constitución italiana porque el Estado puede regular aquellas materias de interés supra regional.
La consecuencia de todo lo anterior es que los países de nuestro entorno han rectificado la competencia legislativa del turismo, elevándola del nivel territorial al estatal. Ello tiene sentido porque esta materia tiene una vocación netamente internacional, acusada con el uso de la tecnología, que permite la contratación directa de servicios turísticos por el usuario final sin necesidad de intermediación y desde cualquier parte del mundo. Y ni el mercado ni la competencia son capaces de dar solución a esta problemática (José Eugenio Soriano, Viajes y Derecho, Revista General de Derecho del Turismo núm. 1. Iustel).
Es más, la contratación turística debería articularse en torno a principios informadores uniformes, al objeto de resolver problemas que a día de hoy afrontan las partes de las relaciones jurídicas y comerciales como la determinación de la norma aplicable, el foro jurisdiccional en el que accionar y sin duda la Unión Europea es una organización natural para evitar distorsiones a la libre circulación de mercancías, personas y capitales.
Volviendo al tema que no ocupa, considero que España debería revisar el listado de competencias que se atribuyen al Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, y analizar si cada materia se residencia en el nivel óptimo de Administración, o si por el contrario la ineficacia demanda un cambio.
García de Enterría hizo notar cómo el servicio público del gas fue una competencia municipal (asociada a la construcción de vías públicas por la luz de gas, y en consecuencia al urbanismo) hasta el reglamento de 1956, en que se convirtió en una competencia estatal (Problemas actuales del régimen local. Thomson Civitas. 2007. Pág. 91). Es por esto que el cambio de atribución de una materia no es nuevo y que el modelo de 1978 no puede convertirse en dogma inquebrantable con unas competencias que no sean susceptibles de variación si la realidad así lo aconseja.
En el caso concreto del turismo creo que debiera existir una legislación estatal básica, dictada al amparo de los títulos que la Constitución atribuye al Estado (planificación general de la economía y régimen de las Administraciones Públicas), que permitiera a las Comunidades Autónomas desarrollar sus particularidades, si bien siempre dentro de un régimen uniforme y homogéneo mínimo en todo el territorio nacional.
Esta sugerencia es constitucionalmente viable, no impide a ninguna Administración ejercer competencias de gestión sobre el turismo, y no imposibilita que los parlamentos autonómicos regulen las especialidades que tengan justificación.
Esta uniformidad normativa incorporaría una visión de conjunto en todo el Estado, con una planificación general del turismo y no cuarteada como a día de hoy. La proyección exterior del turismo aprovecharía no sólo economías de escala, sino economías de alcance.
En síntesis, considero que un código de turismo en España es una cuestión de sentido común y el ordenamiento no puede renunciar a algo tan elemental como el sentido común.
Felio José Bauzá Martorell es profesor titular de derecho administrativo de la Universidad de las Islas Baleares, pertenece al Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado y es consejero del Consejo Consultivo de las Islas Baleares y vocal permanente de la Comisión General de Codificación del Ministerio de Justicia.
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