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Ante una nueva Ley de Presupuestos; por Javier Lasarte, catedrático emérito de Derecho Financiero y Tributario

14/08/2019
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El día 14 de agosto de 2019, se ha publicado en el diario El Mundo, un artículo de Javier Lasarte, en el cual el autor aboga por un nuevo pacto presupuestario entre los poderes ejecutivo y legislativo concebido y vigilado por el buen Derecho como corresponde en una democracia.

Según el artículo 134.1 de la Constitución Española (CE), la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) corresponde al Gobierno; su examen, enmienda y aprobación, a las Cortes Generales. Por tanto, dado que tienen carácter anual, los PGE se formalizan en cada ejercicio en una Ley que incluye, según el apartado 2, “la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal”.

Como es lógico, el importe exacto de los ingresos es imposible de conocer antes de que los derechos de la Hacienda Pública estatal se hayan hecho efectivos durante el año correspondiente; su cuantía real depende de múltiples circunstancias. Por ello, siempre se ha advertido que las Leyes de PGE contienen sólo previsiones de ingresos que, además, deben adaptarse a las normas fiscales vigentes en ese momento puesto que no puede aprovecharse este vehículo legal para crear tributos ni para modificarlos (salvo que una ley sustantiva así lo prevea). En cambio, el significado de las partidas de gastos es distinto; son auténticas autorizaciones de gastos que obligan a su realización para lograr el funcionamiento del Estado. La Administración sólo podrá y deberá gastar cada año la cantidad asignada en la correspondiente partida y para la finalidad consignada en la misma. Este pan para este queso y este queso para este pan.

Un lector poco avisado podría llegar a la apresurada conclusión de que los PGE habitan en el correcto mundo de la legalidad propio de una visión utópica del Estado de derecho. Pero tal conclusión está lejos de la realidad de las cosas.

Es difícil que pueda llevarse a cabo la ejecución estricta de un Presupuesto elaborado y presentado por el Gobierno tres meses antes de la finalización del ejercicio anterior y aprobado por las Cortes, en el mejor de los casos pocos días antes de que finalice dicho ejercicio; y es prácticamente imposible conseguirlo cuando las circunstancias políticas obligan a la prórroga del Presupuesto anterior y a la tardía aprobación del nuevo. Las situaciones económicas, sociales y políticas cambian con velocidad produciendo múltiples incidencias en los ingresos y gastos públicos, que se agravan en un mundo globalizado y, especialmente, en el escenario de la Unión Europea.

La adaptación de los Presupuestos a esta realidad es cada día más necesaria y más urgente. Un Gobierno y una Administración encorsetados por el comportamiento de los ingresos y las autorizaciones de los gastos pueden ver muy reducido su espacio de maniobra política y de actuaciones eficaces. Hay, pues, que buscar mecanismos de equilibrio entre las exigencias de la legalidad y el respeto de las decisiones adoptadas por las Cortes Generales, por una parte; y, por otra, la eficacia de las actuaciones gubernamentales y administrativas en la difícil tarea de adaptación a la realidad de datos económicos mutables, exigencias sociales propias de una democracia que reclaman determinados gastos, urgencias extraordinarias o compromisos inesperados en nombre de la estabilidad política. El Presupuesto del Estado es una plaza fuerte en situación de continuo asedio.

Una manifestación clásica de este problema es la limitación constitucional de la iniciativa legislativa de las Cortes una vez aprobada la correspondiente Ley de PGE. A partir de ese momento, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley sobre aumentos de gastos o disminución de ingresos del ejercicio; las Cortes adoptarán las decisiones que estimen pertinentes. Pero toda proposición o enmienda que tenga esos efectos “requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación” (artículo 134, apartados 5 y 6 CE). Si el poder ejecutivo tiene que ajustarse a las reglas del juego aprobadas por el poder legislativo, éste no podrá cambiarlas durante el ejercicio sin consentimiento de aquél.

Y una manifestación actual de este problema, de distinto signo, que afecta igualmente a ambos poderes del Estado es la exigencia del cumplimiento de los criterios de convergencia exigidos por la Unión Europea en defensa de la estabilidad presupuestaria. Las limitaciones del volumen de deuda pública y de la cuantía del déficit estructural obligan tanto a las Cortes cuando aprueban la Ley de PGE como al Gobierno cuando la ejecuta. Sus exigencias se ven limitadas por el relativismo con que las autoridades europeas y los Estados miembros interpretan y aplican estos criterios de convergencia así como los plazos para su cumplimiento; pero es una cuestión de tal importancia para la política económica nacional y europea que nos vimos obligados a hacer una apresurada reforma de la CE con el fin de incorporar a su artículo 135 dichas reglas comunitarias. El respeto anual de esos límites exige a lo largo del ejercicio múltiples modificaciones que afectan a la cuantía de los ingresos previstos y de los gastos autorizados.

La función de las Cortes, titulares de la potestad legislativa, va perdiendo contenido sustancial en el ámbito de las Leyes de PGE y de su estabilidad a lo largo del correspondiente ejercicio. Son disposiciones que en el periodo anual de su vigencia reflejan una legalidad inestable. Y, en consecuencia, la función del Gobierno y de su Administración va adquiriendo cada día mayor importancia.

Los Ministerios de Economía y Hacienda, entre otros órganos y organismos, siguen de cerca los datos económicos nacionales y comunitarios, así como de los principales países con los que mantenemos relaciones comerciales y financieras. Toda esta información es básica para la concepción y aplicación de políticas económicas y presupuestarias nacionales por parte del Gobierno adaptadas a la realidad desde la perspectiva de su propia ideología e intereses políticos, que llevan inevitablemente a correcciones y modificaciones de la correspondiente Ley de PGE. Las Cortes carecen de tales conocimientos y no es su función el diseño de esas cambiantes políticas; controladas por la mayoría parlamentaria que ha constituido el Gobierno, se ven arrastradas a la aceptación de las nuevas realidades presupuestarias.

No deducimos de las consideraciones anteriores que haya que fortalecer y aumentar las actuales potestades administrativas gubernamentales en el ámbito presupuestario. El Ejecutivo ya dispone de un amplio campo de maniobras. Como ejemplo paradigmático nos remitimos a los artículos 61 a 63 de la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003). Todos ellos se refieren a la atribución de competencias en materia de modificaciones de crédito al Gobierno, al ministro de Hacienda o a los titulares de los ministerios afectados. Recordemos también la amplitud de la potestad reglamentaria que faculta al Gobierno para dictar “cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de esta Ley”. Y no olvidemos el amplio margen de libertad real de que disponen el Gobierno y su Administración a la hora de la efectiva ejecución presupuestaria. En este punto los controles actuales no son eficaces. La voluntad política de hacer o no hacer pasa por encima de la fuerza de ley de las autorizaciones de gastos.

Esta Ley 47/2003 General Presupuestaria responde a un planteamiento tradicional que centró su atención en los difíciles aspectos técnicos de la programación presupuestaria, del Tesoro y la deuda pública, la contabilidad y el control. Las cuestiones a que acabamos de referirnos son ajenas a sus preocupaciones y objetivos. En buena medida es una disposición que responde a un esquema anticuado, descendiente directo de la valiosa Ley de 1 de julio de 1911 de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública. Pero eran otros tiempos.

Hay que reconocer que los profesores de Derecho Financiero y Tributario debemos asumir nuestra cuota de responsabilidad en la situación actual de la regulación presupuestaria. Aunque en los 60 y 70 se hicieron meritorios esfuerzos en el estudio y enseñanza del Derecho Presupuestario, esta materia fue casi barrida de las preocupaciones académicas por el protagonismo adquirido por el sistema fiscal estatal y autonómico tras la CE. Las decisiones políticas sustanciales sobre gastos públicos campan a su aire por un amplio territorio pretendidamente controlado por los principios indeterminados de asignación equitativa, eficiencia y economía (artículo 31.2 CE) y por las declaraciones de buena voluntad de la actual Ley General Presupuestaria (en especial, artículos 26 y 27). Y el TC no está, pero se le espera.

Sería pues conveniente una meditación serena sobre la situación actual que nos permitiera elaborar un esquema convincente, por una parte, de la función de las Cortes, sin minusvaloración del principio de legalidad presupuestaria; y de otra, de la función del Gobierno, cuyo protagonismo en esta materia es innegable, para regular las potestades administrativas necesarias en los tiempos actuales, que en lugar de parapetarse tras dificultades técnicas y crípticas decisiones se alejaran de la discrecionalidad o arbitrariedad y se orientaran hacia el respeto de los principios constitucionales sobre gastos públicos. Una especie de nuevo pacto presupuestario entre ambos poderes concebido y vigilado por el buen Derecho como corresponde en una democracia. Todo un reto.

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