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Mutaciones; por Santiago Muñoz Machado, Catedrático de Derecho administrativo y Académico de Número de la Real Academia Española y de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas

02/07/2018
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El día 30 de junio de 2018 se ha publicado, en el diario La Vanguardia, un artículo de Santiago Muñoz Machado, en el cual el autor considera que la reforma constitucional es la forma rigurosa de adaptar la Constitución a necesidades nuevas o de corregir sus defectos y es la única capaz de mantener su prestigio y valor simbólico y acrecentar las lealtades imprescindibles para que siga siendo la norma que rige la convivencia de un pueblo.

MUTACIONES

“La Constitución es lo que dice el Tribunal Supremo que es”. Esto dijo el juez Ch. U. ­Hugher a la vista de que una parte sustancial de la Constitución de Estados Unidos era distinta y mucho más detallada de la que aprobaron los founder fathers en 1787. No figuraba, esa Constitución ensanchada, en el texto del siglo XVIII ni en el de sus reformas posteriores, sino que estaba escrita en las sentencias del Tribunal Supremo que la han interpretado a lo largo de más de doscientos años. El Alto Tribunal ha fijado muchos principios y reglas nuevas que probablemente no habían tenido en sus honorables cabezas los autores del texto primitivo. Esa tarea creativa ha sido corriente en todos los sistemas constitucionales avanzados. Pero en Estados Unidos se ha mantenido, por épocas, una viva crítica contra la jurisprudencia que innova la Constitución so pretexto de interpretarla. Muchos jueces del Tribunal Supremo se han atenido con firmeza al original intent, es decir a la búsqueda, en caso de dudas, de la intención que tuvieron los constituyentes al escribir cada palabra de la norma suprema.

Sustitúyase el nombre de Tribunal Supremo por el de Tribunal Constitucional, que es el garante de la Constitución en España, y lo dicho podrá aplicarse sin ninguna dificultad a nuestro país.

La Constitución española, por tanto, es lo que dice el Tribunal Constitucional que es. Esta realidad puede valorarse positivamente, pero también presenta graves inconvenientes. La interpretación de nuestra ley fundamental por el Tribunal Constitucional ha facilitado que, a lo largo de treinta y ocho años, la norma se haya ido adaptando a realidades sociales y políticas nuevas, ­creando reglas y reconociendo derechos, sin necesidad de utilizar los procedimientos formales de reforma constitucional; es decir, sin tocar su texto. Sin embargo, en esta tarea también se han dictado sentencias discutidas por no respetar la intención originaria de los constituyentes, reinventando, por ejemplo, el orden de relaciones entre el Estado y los poderes territoriales. Pero lo que el Tribunal Constitucional ha dicho sólo puede ser cambiado por él mismo, si no se quiere acometer una reforma constitucional que establezca de nuevo las reglas del juego.

Estas transformaciones de la Constitución, alcanzadas al margen de los procedimientos establecidos en ella misma para reformarla, han animado a algunos ilustres miembros de la atribu­lada comunidad política a considerar posibles adaptaciones de la Constitución sin necesidad de recurrir a la reforma. No incluyo entre ellos a los representantes montagnards del secesionismo catalán instalados en el Parlament, o que forman parte de su Govern, que aprueban leyes y formulan declaraciones ­contrarias por completo a una Constitución española cuyo carácter normativo y vinculante menosprecian. Esto no es una adaptación de la Constitución sino su vulneración directa y masiva. Lo saben, desde luego, pero han resuelto que esa Constitución no es la de Catalunya.

No me refería a estos últimos extremismos sino a quienes creen que la norma fundamental puede ser adaptada a la situación política de Catalunya mediante leyes, ordinarias u orgánicas, específicas, o también mediante acuerdos o convenciones constitucionales celebrados al margen de los procedimientos de reforma expresamente contemplados en los artículos 167 y 168 de la Constitución.

No niego que se pueda hacer bastante modificando determinadas leyes. Pero el legislador no puede sobreponerse al bloque que forman la Constitución escrita y la enorme masa de sentencias que han establecido interpretaciones limitativas de la original disponibilidad del legislador, sometiéndolo a sus dictados. Este problema es insalvable si no es reformada la Constitución o cambiada la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

También hay quien piensa que la reforma de la ley fundamental puede ser sustituida por un simple acuerdo entre las principales fuerzas políticas que dé a la Constitución otra orientación y satisfaga algunas de las reclamaciones independentistas.

Una convención constitucional que aclare u oriente la interpretación en una dirección política y jurídica determinada no es una operación desconocida en la historia del constitucionalismo europeo. Incluso en España tuvimos un ejemplo en los pactos autonómicos de 1981 y la Loapa. Aquellos pactos trataron de establecer una determinada interpretación de la Constitución sin reformarla. Pero una parte de los mismos, la que sirvió para aprobar la Loapa, fue considerada, por la sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de agosto de 1983, una reforma irregular de la Constitución.

No hay que descartar del todo las convenciones constitucionales y, desde luego, la aprobación de leyes nuevas que, en la medida en que la jurisprudencia constitucional lo permita, reorienten la interpretación de la Constitución, aclaren conflictos y refresquen las relaciones intergubernamentales entre las instituciones del Estado y las de los territorios que lo integran. Pero no conviene sobrevalorar esta posible vía de actuación.

Señalo cuatro de las más evidentes reservas que pueden oponérsele: primera, no es lo mismo transferir competencias a la Generalitat utilizando una ley orgánica, como permite el artículo 150.2 de la Constitución, que su reconocimiento en la norma fundamental o estatutaria de Catalunya; aquellas transferencias pueden ser revocadas libremente por el Estado; las que gozan de reconocimiento estatutario, no. Segundo, una convención constitucional será anulada por el Tribunal Constitucional si contiene normas contrarias a la Constitución. Tercero, el esfuerzo político para lograr un consenso para aprobar leyes y acordar convenciones puede aplicarse con más productividad y rigor a reformar la Constitución. Cuarta, la reforma constitucional es la forma rigurosa de adaptar la Constitución a necesidades nuevas o de corregir sus defectos. Es la única capaz de mantener su prestigio y valor simbólico y acrecentar las lealtades imprescindibles para que siga siendo la norma que rige la convivencia de un pueblo.

La Constitución mutante

Las prácticas en contrario, convenciones, interpretaciones o decadencias por desuso forman parte del género de las mutaciones constitucionales. Se denominan así los cambios constitucionales producidos sin seguir el procedimiento de reforma. Jellinek y Laband analizaron a finales del siglo XIX el fenómeno de las mutaciones constitucionales en Alemania ilustrando mucho ejemplos prácticos. Estos fenómenos se multiplicaron en la época de la República de Weimar y los estudió monográficamente un chino llamado Hsu Dau-Lin, discípulo de Rudolf Smein. Concluyó que, entre todos los casos que examinó, las interpretaciones de la Constitución a través de la jurisprudencia, y las prácticas políticas, eran las vías más frecuentes que seguían las mutaciones. Pero ninguna desviación de la Constitución o reinterpretación general de la misma sería hoy aceptada por el Tribunal Constitucional (consúltese la SSTC sobre la Loapa y la famosa 31/2000) si no se instrumenta como reforma constitucional.

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