Klaus Tuori es Investigador en el Centre of Excellence in Foundations of European Law and Polity, Universidad de Helsinki.
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 39 (octubre 2013). Traducción de Ana María de la Encarnación Valcárcel.
La crisis financiera ha colocado a muchos actores europeos en situaciones en las que han sido capaces de, e incluso se han visto forzados a, adoptar nuevos roles que, en muchas ocasiones, son el resultado de decisiones ad hoc. Las implicaciones constitucionales derivadas de estas prácticas apenas han sido abordadas y, si acaso, sólo de forma superficial y en exclusiva por expertos. A nadie se le oculta que, aun cuando muchas de estas decisiones no han conseguido alcanzar sus objetivos explícitos, sí han dado lugar a una amplia lista de consecuencias inesperadas e imprevistas.
Este artículo se centra en el Banco Central Europeo (BCE). Naturalmente, esta institución es sólo una parte de la compleja estructura financiera e institucional implicada en la crisis financiera. Aun así, su actuación es la que más dudas jurídicas ha levantado: el debate acerca de su posible desviación respecto de las funciones que le fueron atribuidas constitucionalmente y de las consecuencias imprevistas que pudieran resultar de esas decisiones adoptadas ad hoc, es tan relevante como vigente. Buena prueba de ello es que los jueces del Tribunal Constitucional alemán deliberan estos días acerca de la compatibilidad de algunos programas del BCE con la Constitución alemana. El objeto de estas páginas es explicar cómo se ha llegado a tal extremo y poner de manifiesto qué riesgos entraña esta situación.
Empezaremos describiendo la posición constitucional otorgada originariamente al BCE de acuerdo a los principios constitucionales de la Unión Económica y Monetaria (UEM). En segundo lugar, analizaremos los dos roles que pueden ser asignados a los órganos administrativos (los de experto y actor político), además de un tercero (el de parte interesada) que resulta de la corrupción de alguno de los dos primeros. Dedicaremos especial atención a los límites que existen entre cada uno de esos roles antes de examinar en detalle qué funciones ha desempeñado el BCE durante la crisis económica. Para finalizar, estudiaremos esos roles desde una perspectiva constitucional, prestando atención a los mecanismos de control dispuestos para cada uno de ellos. No resultará sorprendente que los previstos para el rol de experto apenas sean suficientes para el de actor político o el de parte interesada. Esto nos remitirá a la cuestión de la legitimidad democrática del BCE y de sus acciones.
I. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA POLÍTICA MONETARIA COMÚN
El punto de partida para nuestro análisis constitucional debe ser el papel que el propio Tratado de Maastricht definió para el BCE, pero las disposiciones legales en él incluidas solo proporcionan una base que precisa de otros instrumentos jurídicos para ser considerada un todo funcional, un conjunto coherente de principios constitucionales. Ese material complementario incluye tanto el constitucionalismo económico en general como la teoría de la constitución económica, influencia determinante, junto con el consenso acerca de la economía monetaria que surgió a finales de los años 70 y se prolongó hasta la ratificación del Tratado de Maastricht a principios de los 90, para el establecimiento del Bundesbank alemán como modelo de banco central común. La interpretación de las disposiciones de aquel Tratado a la luz de estos elementos complementarios se materializa en los seis principios constitucionales que a continuación referimos(1).
La estabilidad de precios (I) juega un papel primordial no sólo para el BCE y el Eurosistema, sino también para la política económica europea en conjunto, poniendo de manifiesto que los precios estables constituyen una parte fundamental de la estructura económica y social acordada, y no una mera cuestión de optimización económica basada en sesgadas investigaciones empíricas y teóricas. El BCE no puede comprometer esa estabilidad ni compensarla con otros objetivos, porque podría poner en peligro los fundamentos de la sociedad liberal.
La prohibición de financiación pública (II) es un principio de protección que salvaguarda el objetivo principal. Pero en el contexto de la Unión Europea esta prohibición también protege a los Estados miembros frente a la acumulación de pasivo por parte del BCE, que de forma indirecta podría conducir a una pérdida del control presupuestario nacional. En este sentido, también es un reflejo de la cláusula de no corresponsabilidad financiera (<<no-bail out>>) recogida en el Tratado, que mantiene la responsabilidad presupuestaria dentro de las fronteras nacionales. En este contexto, es evidente que el margen de maniobra garantizado al BCE para incluir la compra de bonos en sus operaciones de política monetaria deba ser interpretado con extrema cautela. Además, el papel del BCE como acreedor frente a los gobiernos de los Estados miembros, que podría resultar de esas operaciones, sería contrario al equilibrio institucional y constituye por tanto un argumento añadido contra la financiación del sector público por el BCE.
La independencia del banco central (III) es un elemento institucional primordial protegido mediante diversos mecanismos y respaldado por el contexto constitucional complementario a los Tratados al que se ha hecho referencia anteriormente. De hecho, el amplio consenso a favor de la independencia del banco central fue una de las razones que permitieron la creación de la UEM. Sólo si esa independencia constituía el fundamento de su diseño institucional resultaba verosímil trasladar la política monetaria al ámbito comunitario, en donde estaría al margen del control efectivo de los gobiernos (siempre que esa transferencia no implicase la creación de controles democráticos adicionales).
La promoción y el respeto de los principios de la economía de libre mercado y libre competencia (IV) vinculan la política monetaria común a los objetivos de la constitución económica configurada en los Tratados. El BCE debe guiarse, en su actuación, por la racionalidad económica basada en la economía de mercado, valorando el impacto de sus objetivos y decisiones conforme a los principios de una economía de mercado basada en la libre competencia.
El papel del BCE debe limitarse a conseguir objetivos preestablecidos, excluyendo la adopción de decisiones con un componente de discrecionalidad política (V). Las competencias del BCE están bien delimitadas y difícilmente pueden ampliarse, aun cuando se contase con el consentimiento del Consejo Europeo. Concebido como una organización independiente no sometida a control democrático alguno, su acción no debe ir más allá de las tareas preestablecidas, que siempre pueden ser objeto de fiscalización judicial. Como corolario de sus limitadas competencias y de la ausencia de control democrático, se excluye de sus funciones cualquier tipo de elemento redistributivo que necesariamente requiera de decisiones políticas.
Disponer de una estrategia definida y unos objetivos operativos (VI) son los principios constitucionales menos evidentes. Es necesaria la existencia de una estrategia predefinida para favorecer la rendición de cuentas del BCE frente a ciudadanía de la Eurozona. Además, la comunicación previa de esta estrategia y de los objetivos intermedios fue parte importante en la configuración institucional del Bundesbank, favoreciendo de facto su independencia y la confianza pública en él.
Estos seis principios constitucionales perfilan los límites del BCE, describiendo un modelo de banco central que ejerce la función de un experto independiente al que se le otorga, dentro de estos límites, una amplia discrecionalidad para definir y dirigir la política monetaria común.
II. PRINCIPALES ROLES DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS EN TANTO QUE INSTITUCIONES POLÍTICO-ECONÓMICAS
A continuación se describen los tres roles que emplearemos en nuestro análisis de la actividad del BCE: experto, político y parte interesada(2). Los dos primeros roles se corresponden con el ejercicio de las dos funciones básicas que pueden ser atribuidas a este tipo de instituciones, ya sea la de actuar como agencia reguladora independiente (experto) o como órgano de dirección, o al menos de gestión, de la política económica (político). El tercer rol, como parte interesada, no resulta de un diseño institucional predeterminado, sino de la desvirtuación de cualquiera de las dos funciones señaladas. Se trata de una situación de facto y, por tanto, no prevista en el diseño constitucional inicial.
Estos roles difícilmente pueden ser considerados como exclusivos de la banca central o de la gobernanza económica. De hecho, los conceptos teóricos empleados en nuestro análisis tienen relación directa con las teorías de la gobernanza a nivel nacional y transnacional, de ahí que el presente estudio recurra a las teorías de legitimidad desarrolladas en disciplinas científicas conexas(3).
EXPERTO
En el contexto de la teoría de la constitución económica, el concepto de experto independiente es determinante. De hecho, resulta esencial en ciertas áreas clave para la gestión de la economía. De forma general, este rol requiere dos condiciones previas. En primer lugar, es necesario que exista una arraigada convicción acerca de que la función de experto es la más adecuada para desempeñar ciertas tareas en la sociedad. Normalmente, este tipo de función exige un conocimiento específico y concreto, que en cualquier organización es de carácter acumulativo. El contenido esencial de esta función también requiere la aplicación de herramientas e informaciones científicas o cuasi-científicas a cuestiones concretas. Como es evidente, las sociedades modernas cuentan con multitud de tareas que requieren especialización, desarrolladas por organizaciones gestionadas o financiadas públicamente. Por lo general estas funciones están al cargo de ministerios o de órganos autónomos con, al menos, algún tipo de control político de primer nivel. Ese control político puede resultar, por ejemplo, de la financiación del órgano experto independiente o de la legislación de la que tal financiación depende.
El segundo requisito, este más concreto, exige que la actividad se desarrolle con total independencia de influencias externas, especialmente de las políticas. En la práctica, un experto puede ser independiente. De hecho se espera que lo sea: debe obviar cualesquiera otros asuntos que excedan de su ámbito de responsabilidad. La información que ha de tener en cuenta debe corresponderse exclusivamente con las necesidades “científicas” del proceso. En cualquier caso, la independencia de un experto en la práctica de su actividad no debe confundirse con su independencia intencionada o incluso formal. En el último caso, se corre el riesgo de una intervención política, que en este contexto se percibe como especialmente dañino. De ahí, por ejemplo, que una organización experta verdaderamente independiente no deba recibir, ni tampoco aceptar, órdenes o recomendaciones de órganos políticos. En este sentido, una organización formal e intencionadamente independiente siempre será una excepción, por lo que sería necesario un razonamiento específico más contundente para adjudicarle tal posición.
Habermas calificó de modelo tecnocrático a esta forma de toma de decisiones, en la que no existe margen para un proceso político de adopción de decisiones, dado que la racionalización científica reduce las opciones disponibles a una sola. Las decisiones se fundamentan en el modo más eficiente de implementar las técnicas disponibles para resolver problemas, asumiendo que hay un continuum de racionalidad objetiva que puede y debe ser aplicado(4).
Quizá entre los ejemplos más clásicos de la función que desarrolla un experto independiente estén los tribunales y las autoridades de defensa de la competencia. En el caso de los primeros, la protección constitucional de su independencia es un logro sorprendentemente reciente(5). En cualquier caso, resulta evidente que en la actualidad uno de los principios fundamentales del Rechtstaat es la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Incluso la tan debatida confusión de funciones entre el ejecutivo y el legislativo en el contexto de la Unión Europea ha mantenido intacta la posición del Tribunal de Justicia en tanto que experto independiente, aun con la reserva de que el Tribunal puede ser criticado por ir demasiado lejos con sus interpretaciones, asumiendo por ejemplo roles políticos.
La asignación del rol de experto independiente a las autoridades para la defensa de la competencia comenzó a ganar apoyos, teóricos y prácticos, durante la primera mitad del siglo XX. Europea, más concretamente ligada al ordo-liberalismo alemán, es la idea de que la función realizada por estas autoridades, aplicando de forma estricta las normas sobre competencia, es crucial para el correcto funcionamiento del sistema económico y, llegado el caso, de la sociedad liberal(6). Con objeto de que estas autoridades lleven a cabo tal tarea, resultan necesarios un conocimiento técnico profundo y una independencia absoluta. Sin conocimiento técnico no se pueden aplicar de forma coherente normas muy específicas a las diferentes situaciones que se presenten. La independencia debe ser garantizada puesto que los intereses económicos en juego son tales que podrían llegar a capturar la institución, con consecuencias especialmente dañinas no sólo para el sistema económico, sino incluso para el propio sistema político(7).
El papel de experto independiente de los bancos centrales es un fenómeno aún más reciente. La idea de un banco central independiente tiene su origen en consideraciones económicas teóricas y empíricas. Del lado teórico, las mayores novedades tuvieron lugar en los 70, con la aplicación de las expectativas racionales y de la teoría de juegos a la dirección de la política económica. Al mismo tiempo, evidencias empíricas sugerían que las tendencias inflacionistas de las economías occidentales tendrían consecuencias negativas para el crecimiento y la estabilidad económicos. La solución propuesta fue básicamente la de seguir las prácticas del Bundesbank alemán, que había logrado una independencia de facto en el desarrollo de una política monetaria orientada hacia la estabilidad de precios. Como resultado, los países comenzaron a otorgar independencia a sus autoridades monetarias a partir de los años 80(8), recomendación que aun hoy en día hace el FMI respecto del diseño institucional de la política monetaria.
... (Resto del artículo) ...
NOTAS:
(1). Una explicación más detallada en Klaus Tuori, “Enlarged scope and competences of the ECB - Economic constitutional analysis”, trabajo presentado en el seminario Constitutional Implications of the European Union Economic Crises, organizado por el Centre of Excellence in Foundations of European Law and Polity, en Helsinki, del 28 al 29 de marzo de 2012 (de próxima publicación).
(2). La utilización del término “rol” en este contexto pretende aglutinar una amplia variedad de elementos, en particular su diseño y funcionamiento, así como los mecanismos de control y responsabilidad, conforme a los cuales aclarar el posicionamiento constitucional del órgano concreto.
(3). Véase Jurgen Habermas, Towards a Rational Society: Student Protest, Science and Politics, Beacon Press, Boston, 1971; también Fernando Losada, “Exacerbated economic governance in the European Unión –or when did we forget about democratic legitimacy?”, en Helsinki Legal Studies Research Papers, 24 (2013).
(4). Jurgen Habermas, op. cit. supra nota 3 (pp. 63-64).
(5). Véase, por ejemplo, Friedrich Hayek, The Constitution of Liberty, The University of Chicago Press, Chicago, 1960 (pp. 168-173).
(6). Resulta evidente que no se debe infravalorar la importancia de la tradición americana, que promovió la implementación de las autoridades de defensa de la competencia en Alemania después de la guerra.
(7). Esto hace referencia a la pesadilla ordo-liberal de la sociedad conformada por grupos de interés que tan bien fue descrita, por ejemplo, por Walter Eucken en Fundamentos de política económica, Rialp, Madrid, 1956 [1952].
(8). Uno de los ejemplos más influyentes es la independencia de facto no inflacionista otorgada a la Reserva Federal americana durante el período de Paul Volcker entre 1979 y 1987.
