Giandomenico Majone es Catedrático Emérito de Políticas Públicas, Instituto Universitario Europeo de Florencia
El artículo fue publicado en El Cronista n.º 29 (junio 2012)
I. INTRODUCCIÓN: THESMOS CONTRA NOMOS
En algún momento a finales del siglo VI d. de C., el término thesmos, utilizado para referirse a la ley entendida como norma otorgada por un legislador en beneficio del pueblo, fue reemplazado por la palabra nomos, esto es, la ley aprobada y promulgada por el propio pueblo (Maddox 1989). Pese al papel fundamental atribuido al Derecho en la unificación del viejo continente –de hecho, “Integración a través del Derecho” es el título de uno de los primeros libros, todavía influyente, sobre integración europea– pareciera que los líderes de la Unión Europea siempre han ignorado una distinción básica que fue bien comprendida por los líderes griegos anteriores a Pericles. No les falta compañía en esta ignorancia: uno de los aspectos más destacados de la ilustración europea del siglo XVIII es la creencia de los gobernantes en la posibilidad de cambiar la economía y la sociedad a través de la legislación. De ahí la importancia que José II de Austria y Federico II de Prusia atribuían a la legislación y a la codificación. Por supuesto, la concepción que ellos manejaban del Derecho no era la de nomos, sino la del Derecho como concesión en beneficio del pueblo (themos). Los actuales tecnócratas son la versión actualizada de los gobernantes ilustrados de la era pre-democrática, por lo que no es sorprendente, después de todo, que la perspectiva funcionalista de la integración desarrollada por Monnet estuviese dirigida a difuminar la distinción entre estos dos concepciones diferentes del Derecho.
La esencia de la filosofía de Monnet ha sido acertadamente resumida por Pascal Lamy, antiguo comisario europeo, lugarteniente del Presidente de la Comisión Jacques Delors y actual Director General de la OMC: “Desde un principio, Europa fue construida de manera ‘saint-simoniana’ [es decir, tecnocrática]; ésa era la perspectiva de Monnet: la gente no estaba preparada para dar su consentimiento a la integración, por lo que hubo que proceder sin informarles demasiado acerca de lo que estaba sucediendo” (citado en Ross 1995: p. 194). Esta también era la postura de Ernst Haas y de otros miembros de la escuela neo-funcionalista. Haas señalaba que los grupos de élite preocupados con mayor intensidad sobre un determinado asunto son quienes tienen la mayor influencia en la toma de decisiones al respecto a nivel nacional, por lo que una mayoría, en estricto rigor, no es necesaria para decidir las políticas públicas (Moravcsik 2005: p. 352; véase también Majone 2009, capítulo 1). Para Haas y su escuela, el problema fundamental no era cómo “europeizar a las masas”; en realidad, la cuestión era cómo desarrollar “Europa sin los europeos” (Schimitter 2005). Así, aunque el neo-funcionalismo pretendía servir como una teoría de la integración política, quienes lo pusieron en práctica minusvaloraron excesivamente la importancia del apoyo popular para la viabilidad a largo plazo del proyecto europeo. Se presuponía que la capacidad privilegiada de las instituciones supranacionales para resolver problemas generaría una base normativa suficiente para promover la transferencia progresiva, desde el nivel nacional al europeo, de las lealtades y las demandas políticas de los grupos sociales. A esto se refería Haas cuando hablaba de integración política: “La integración política es el proceso en el que los actores políticos de diversos entornos nacionales están convencidos de desplazar sus lealtades, expectativas y actividades políticas a un nuevo centro, cuyas instituciones posean o reivindiquen una jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes” (Haas 1958: p. 16).
Siguiendo a Haas, la naturaleza burocratizada de los Estados europeos implica que todas las decisiones claves son adoptadas por las élites: los responsables de diseñar políticas públicas, las élites económicas, sindicatos, asociaciones profesionales, lobbies empresariales, etc. Por otra parte,
en general se considera a la opinión pública irrelevante (Haas 1958: p. 17). Una consecuencia directa de esta visión elitista del proceso de integración y del fracaso en la conversión a la causa de la integración política de una mayoría, o siquiera de una minoría significativa, de europeos, es el “déficit democrático” de la UE –la ausencia o desarrollo incompleto a nivel europeo de las instituciones y prácticas de la democracia parlamentaria–. Como escribía Heinrich Wefing en Die Zeit el 29 de septiembre de 2011, no es que la UE no esté democratizada, sino que está “sub-democratizada” (unterdemokratisiert). A falta del apoyo popular para la unificación política del continente, los padres fundadores de la Europa comunitaria, y todos los líderes pro-integracionistas que les siguieron, se enfrentaron al dilema fundamental que opone democracia e integración –y se decantaron constantemente a favor de la integración–. La caracterización que Pascal Lamy hace de la perspectiva de Monnet da buena idea de la atmósfera que predominaba, entonces y ahora, no solo en Bruselas sino también en muchas capitales nacionales. En efecto, como ha demostrado la actual crisis de la zona euro, la distancia que separa a los ciudadanos europeos de las instituciones y los líderes de la UE va en aumento. Así, la propuesta de llevar a cabo en Bruselas un examen previo de los presupuestos nacionales, con anterioridad a su análisis por parte de los parlamentos nacionales, podría transformar el déficit democrático en una verdadera bancarrota democrática. Del mismo modo, la creación de una autoridad supranacional que gestione una suspensión de pagos ordenada de un país incapaz de pagar su deuda –un plan que en algún momento fue seriamente sopesado por Wolfgang Schaeuble y otros miembros del gobierno alemán– colocaría al país deudor en la misma posición de un territorio ocupado. A medida que la crisis se agrava, todas las soluciones propuestas tienden a acentuar el déficit democrático y, de manera más general, el déficit de legitimidad dentro de la UE. Además, no solo se está excluyendo a los ciudadanos del debate acerca del futuro de la zona euro: también se sustrae de él a la mayoría de los gobiernos nacionales, así como a las instituciones europeas –incluido el BCE–. Ahora se espera que las soluciones provengan de las deliberaciones entre los líderes de Francia y Alemania –países que, no obstante, son en gran parte responsables de la actual situación, en especial tras haber debilitado el Pacto de Estabilidad en 2003 y negado al Eurostat los medios necesarios para el control de los datos económicos proporcionados por Atenas en 2004 y 2005.
Pero no sólo los líderes políticos han fallado al negarse a asumir la realidad durante largo tiempo; muchos (quizás la mayoría) de los estudiosos de la integración europea han compartido con los políticos y burócratas de Bruselas lo que denomino la “cultura política del optimismo total”. De ahí los elogios a “la capacidad inherente del proceso de integración de la UE para reinventarse constantemente como parte de un proceso evolutivo de supervivencia política y económica” y la convicción de que “fundamentalmente, la perspectiva de la integración seguida durante medio siglo es todavía válida y capaz de evolucionar en respuesta a las presiones cambiantes y a las nuevas prioridades”. Estas citas están tomadas de artículos académicos firmados por juristas (citados en Majone 2009: p. 207). Los politólogos europeos, por su parte, han sido incluso más entusiastas en su valoración de los logros de esta perspectiva de la integración predominante durante medio siglo. Incluso un distinguido economista monetarista llegó a escribir, solo unos años atrás: “El éxito del euro no es solo técnico y económico, es también y por sobre todo, político. El euro es ahora el símbolo más visible y práctico en Europa del progreso por medio de una unión política” (De Grauwe 2004: p. 363).
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