Iustel
La Sala declara que la invocación de la autonomía presupuestaria y de la independencia en el ejercicio de sus funciones por el Tribunal de Cuentas para sustentar la exclusión de la aplicación de la citada norma no puede prosperar, porque no es incompatible con la primera el sometimiento a la Ley ni impide la segunda la aplicación a los empleados públicos del Tribunal de Cuentas de normas establecidas con carácter general para todas las Administraciones Públicas ante la gravedad de la actual situación económica.
Tribunal Supremo
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 9 de abril de 2012
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 259/2011
Ponente Excmo. Sr. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
En la Villa de Madrid, a nueve de Abril de dos mil doce.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso contencioso administrativo n.º 259/2011, interpuesto por don Jesús Carlos, funcionario del Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas, contra la desestimación por silencio de los recursos de alzada por él interpuestos el 27 de julio de 2010, y en sucesivos meses, ante el Pleno del Tribunal de Cuentas contra los actos que dieron lugar a la determinación y aprobación de la reducción de la cuantía de sus nóminas correspondientes a los meses de junio a diciembre de 2010.
Ha sido parte demandada el TRIBUNAL DE CUENTAS, representado por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por escrito presentado el 27 de abril de 2011 en el Registro General de este Tribunal Supremo, don Jesús Carlos, funcionario del Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas, interpuso recurso contencioso- administrativo contra la desestimación por silencio de los recursos de alzada por él interpuestos el 27 de julio de 2010, y en sucesivos meses, ante el Pleno del Tribunal de Cuentas contra los actos que dieron lugar a la determinación y aprobación de la reducción de la cuantía de sus nóminas correspondientes a los meses de junio a diciembre de 2010.
SEGUNDO.- Por diligencia de ordenación de 3 de marzo de 2011 se admitió a trámite el recurso y se requirió al Tribunal de Cuentas la remisión del expediente administrativo y que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción. Recibido, se dio traslado al recurrente a fin de que formulara la demanda.
TERCERO.- Don Jesús Carlos evacuó el trámite conferido mediante escrito presentado el 15 de julio de 2011 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que
"(...) se dicte sentencia en la que se declare la nulidad o la anulación de los actos administrativos, resoluciones o acuerdos -- del Pleno del Tribunal de Cuentas y otros órganos del mismo--, en aplicación del Decreto Ley indicado (8/2010) y que implican la reducción de las retribuciones de este funcionario de carrera".
Por Primer Otrosí Digo, interesó el recibimiento a prueba, consistente en la aportación por el demandado de los documentos que relaciona. Y suplicó que
"(...) tras los trámites que sean de rigor, dicte en su día Auto por el que se acuerde el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional de suerte que cuando por parte de éste se dicte sentencia declarando la inconstitucionalidad del Decreto-Ley 8/2010, el órgano jurisdiccional al que tengo el honor de dirigirme dicte a su vez sentencia por la que estime el presente recurso contencioso-administrativo, condenando a la Administración a la devolución de las cantidades indebidamente impagadas en la nómina que se recurre, con los correspondientes intereses legales y moratorios hasta que se produzca su completo reintegro al funcionario que suscribe".
Y, nuevamente, pidió a la Sala Tercera del Tribunal Supremo que
"(...) tras los trámites que sean de rigor, de suerte que cuando por parte de éste se dicte sentencia declarando la nulidad y/o anulabilidad del acto administrativo de reducción de retribuciones en aplicación del Decreto-ley 8/2010, y que el órgano jurisdiccional al que tengo el honor de dirigirme dicte sentencia por la que estime el presente recurso contencioso-administrativo, condenando a la Administración del Tribunal de Cuentas a la devolución de las cantidades indebidamente impagadas en las nóminas que se recurren, con los correspondientes intereses legales y moratorios hasta que se produzca su completo reintegro al funcionario que suscribe".
CUARTO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito registrado el 5 de septiembre de 2011 en el que suplicó a la Sala que
"(...) previos los trámites legales, dicte resolución por la que se inadmita el recurso o, en su defecto, sentencia por la que lo desestime, con expresa imposición de costas a la demandante".
Por Otrosí Dice, señaló la cuantía del recurso en indeterminada. Y, por Tercero, solicitó el trámite de conclusiones escritas, no estimando necesaria --dijo-- la celebración de vista.
QUINTO.- No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, a fin de que presentaran sus conclusiones. Trámite evacuado por escritos presentados el 28 de septiembre y el 10 de octubre de 2011, incorporados a los autos.
SEXTO.- Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia de 29 de febrero de 2012 se señaló para la votación y fallo el día 28 de marzo del corriente, en que han tenido lugar.
En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Don Jesús Carlos, funcionario del Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas, ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio por el Pleno del Tribunal de Cuentas de sus recursos de alzada contra los actos que dieron lugar a la determinación y reducción de sus nóminas de junio a diciembre de 2010 en las que se reflejaba de una manera singular e individualizada la reducción de sus retribuciones impuesta por el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de agosto, por el que adoptan medidas extraordinarias para reducción del déficit público.
Ya desde el primer momento nos anuncia el Sr. Jesús Carlos que, si bien la actuación objeto de su recurso es "exclusivamente un acto administrativo del Tribunal de Cuentas",
"es una consecuencia de la aplicación a los empleados públicos del Tribunal de Cuentas del Decreto-ley 8/2010 (...) norma que (...) considera contraria al ordenamiento jurídico por contravenir (...) determinados preceptos constitucionales y normas con rango de Ley dictadas en desarrollo directo de los derechos fundamentales y libertades públicas y de los derechos de los ciudadanos, contemplados en el Capítulo II del Título I de la Constitución".
Ahora bien, a continuación, el recurrente se detiene en una serie de argumentos dirigidos a demostrar que este Real Decreto- Ley no puede ser aplicado directamente al personal al servicio del Tribunal de Cuentas, de un lado, porque se debe observar para modificar sus retribuciones el régimen específico que le es propio por su posición y por los cometidos que el ordenamiento jurídico le atribuye. Y, de otro lado, porque el Real Decreto-Ley 8/2010 no incluye a ese personal en su ámbito de aplicación.
Respecto de lo primero, subraya el recurrente la autonomía presupuestaria del Tribunal de Cuentas y su competencia para aprobar sus relaciones de puestos de trabajo y sus modificaciones. En este contexto afirma que el Gobierno "no puede mediante un Decreto-ley, establecer las retribuciones complementarias del Tribunal de Cuentas pues solamente su Pleno es competente para ello. Entiende el recurrente que, "en cuanto órgano constitucional de control y fiscalización del gasto público que depende de las Cortes, (...) no pued(e) aplicar directa y automáticamente un Decreto-ley que afecta a las competencias legales (de su) órgano superior, el Pleno. Insiste en que tanto la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, como la Ley 7/1988, de 8 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, atribuyen al Tribunal y, en particular, a su Pleno, la aprobación del anteproyecto de su presupuesto y que la segunda le encomienda la aprobación de sus relaciones de puestos de trabajo y sus modificaciones.
Dice luego que la nómina es un acto de aplicación presupuestaria que no puede vivir sin que la Ley de Presupuestos Generales del Estado prevea la dotación correspondiente del funcionario y que el Tribunal de Cuentas no ha motivado su reducción. Para el recurrente la falta de transparencia en la aplicación por este órgano del Real Decreto-Ley 8/2010 determina su nulidad. A su entender, del expediente resultan indicios de su aplicación automática a los empleados públicos del Tribunal de Cuentas cuando lo procedente, de estar incluidos entre los afectados por ese Real Decreto-Ley, hubiera sido la incoación de un expediente de modificación del crédito presupuestario que incluyera una memoria justificativa, informes de la Oficina Presupuestaria y de la Intervención del Tribunal de Cuentas y acuerdo de su Pleno de modificación de las Relaciones de Puestos de Trabajo reduciendo las retribuciones complementarias y aprobando la modificación reductora del presupuesto.
En fin, afirma que el Real Decreto-Ley 8/2010 no incluye al personal al servicio del Tribunal de Cuentas en su ámbito de aplicación porque no lo menciona expresamente. La única referencia que hace al respecto, precisa, es la de su disposición adicional primera, la cual, remitiéndose al artículo 27 de la Ley 26/2009, de Presupuestos Generales del Estado para 2010, solamente comprende a los consejeros del Tribunal de Cuentas.
Prosigue la demanda esta parte de sus fundamentos resaltando que el déficit no ha sido provocado por la gestión presupuestaria del Tribunal de Cuentas ni de la Administración de Justicia, sino por las Administraciones autonómicas y locales y, en particular, por las empresas y televisiones públicas de esos ámbitos. Y critica que en la lógica del Gobierno deban los empleados públicos afrontar la mala gestión de tales entidades y no sus responsables políticos. Asimismo, recuerda que estamos ante un Real Decreto-Ley único en la historia constitucional española en el que se advierten incongruencias, como la exclusión de los empleados de AENA y que se aplica en una situación de pérdida del poder adquisitivo de las retribuciones públicas por lo que ve en él una obra de ingeniería social dirigida "a convertir a los empleados públicos, especialmente a los más cualificados de las Administraciones y especialmente de la Administración de Justicia en mileuristas".
Argumenta, además, el recurrente que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010 convirtió en derecho subjetivo consolidado el de los empleados públicos al sueldo y a su mantenimiento y termina la demanda sosteniendo la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010, en primer lugar, por infringir los artículos 134 de la Constitución y 135 y siguientes del Reglamento del Congreso de los Diputados, pues para llevar a cabo modificaciones presupuestarias durante la vigencia de los presupuestos exigen ley formal, según el artículo 55 de la Ley General Presupuestaria, y, en segundo término, por vulnerar los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad proclamados por el artículo 9.3 del texto fundamental.
En razón de todo ello nos pide que planteemos cuestión de constitucionalidad sobre el Real Decreto-Ley 8/2010 y que, una vez resuelta, declaremos la nulidad o anulabilidad del acto administrativo de reducción de sus retribuciones en aplicación de esa disposición y que condenemos al Tribunal de Cuentas a devolverle las cantidades indebidamente impagadas en sus nóminas más los intereses legales y rotatorios hasta que se produzca el completo reintegro.
SEGUNDO.- El Abogado del Estado aduce, en primer lugar, la falta de jurisdicción de esta Sala ya que, a su parecer, el recurso tiene por exclusivo objeto solicitar el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad y eso ni es un derecho del recurrente ni le confiere legitimación. Dado que, por otra parte, continúa la contestación a la demanda, no se hacen tachas de ilegalidad a la actuación administrativa, "es forzoso admitir que el recurso" plantea "algo que es completamente ajeno al ámbito de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitado por los artículos 1 y 2" de su Ley reguladora.
Seguidamente, el Abogado del Estado recuerda que el Tribunal Constitucional en su auto de 7 de junio de 2011 --dictado en la cuestión de inconstitucionalidad 8173/2010 -- ha contestado ya a todos los motivos del recurso y pasa a afirmar que: (1.º) no existe vulneración del derecho a la libertad sindical en su modalidad de negociación colectiva; (2.º) tampoco hay vulneración del artículo 86 de la Constitución; (3.º) ni infracción de su artículo 134 por reformar un Real Decreto-Ley la Ley de Presupuestos; (4.º) no se ha producido vulneración alguna del principio de igualdad ni de los artículos 31 y 35 de la Constitución; (5.º) ni existe, tampoco, infracción del principio constitucional de seguridad jurídica.
Termina la contestación a la demanda pidiendo que inadmitamos o desestimemos el recurso y que impongamos las costas a la recurrente.
TERCERO.- Este recurso contencioso-administrativo es uno más de los que han sido interpuestos ante distintos órganos de la Jurisdicción Ordinaria para combatir la reducción de las retribuciones de los empleados públicos dispuesta por el Real Decreto- Ley 8/2010. Su propósito y argumentos coinciden en lo sustancial con los hechos valer en otras sedes e, incluso, ante esta misma Sala y Sección. Estos últimos han merecido todos sentencias desestimatorias a partir de la que dictamos el 30 de enero de 2012 en el recurso 209/2011 [ sentencias de 12 (recursos 531, 534 y 535/2010 ) y 13 de marzo de 2012 (recurso 539/2010 )]. Pronunciamiento al que también hemos de llegar en este caso, según vamos a ver.
El recurso no es inadmisible, como sostiene el Abogado del Estado, porque, si bien la argumentación central en la que descansa afirma la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010, razón por la que pide que planteemos cuestión de constitucionalidad, además sostiene que no es aplicable al personal al servicio del Tribunal de Cuentas y que, en todo caso, para hacer efectiva la reducción de las retribuciones de sus empleados deberían haberse dado unos pasos que se han omitido en el presente caso. Por eso, no cabe acoger la excepción opuesta en la contestación a la demanda, tal como, por lo demás, aduce en su escrito de conclusiones el recurrente al reprochar a la Administración no haber dado respuesta a los extremos por él suscitados.
Tampoco cabría considerarlo inadmisible aunque se hubiera limitado a razonar sobre la inconstitucionalidad de la norma con fuerza de Ley aplicada para reducir sus retribuciones pues, tal como hemos dicho en nuestra sentencia de 30 de enero de 2012 (recurso 209/2011 ), el recurrente ha impugnado una actuación administrativa susceptible de recurso contencioso-administrativo: el contenido de sus nóminas y, en particular, la reducción que han experimentado las retribuciones que en ellas se recogen como consecuencia de lo dispuesto por el citado Real Decreto-Ley. Actuación administrativa, por tanto, que aplica directamente esa disposición general. Estas circunstancias hacen que no proceda la inadmisión del recurso que preconiza el Abogado del Estado porque, aun siendo cierto que el Sr. Jesús Carlos persigue expresamente que promovamos la cuestión de inconstitucionalidad, también es verdad que el juicio sobre la legalidad de esas nóminas no se puede separar de la conformidad al ordenamiento jurídico del Real Decreto-Ley en cuestión de manera que, si la Sala tuviera dudas de su adecuación a la Constitución, debería atender la petición del actor que, por otro lado, la formuló, como es obvio, antes de que el Tribunal Constitucional se manifestara sobre los extremos que nos ha sometido.
CUARTO.- Los aspectos, en parte, nuevos que plantea la demanda se refieren, de un lado, a la inaplicabilidad del Real Decreto- Ley 8/2010 a los empleados públicos del Tribunal de Cuentas y, de otro, a la inviabilidad de la aplicación automática de esa disposición a ese personal.
Por lo que hace al primer asunto, la demanda utiliza un argumento que ya se ha hecho valer a propósito de los funcionarios de las Cortes Generales y, tal como sucedía en el recurso 531/2010, desestimado por nuestra sentencia de 12 de marzo de 2012, no profundiza en él pues se limita a decir que el Real Decreto-Ley no menciona expresamente al personal al servicio del Tribunal de Cuentas y que la única referencia explícita que en él se contiene es a los consejeros del mismo. Fuera de ello no hay más que apelaciones genéricas a la posición propia de ese órgano y a los cometidos constitucionales que le corresponden. Sin embargo, no explica por qué una normativa que se dirige a reducir, por las razones recogidas en el preámbulo del Real Decreto- Ley 8/2010, las retribuciones del personal al servicio de todas Administraciones, no sería de aplicación al del Tribunal de Cuentas.
La invocación de su autonomía presupuestaria y de su independencia en el ejercicio de sus funciones no es suficiente porque ni la una ni la otra conducen a la conclusión que defiende el recurrente pues no es incompatible con la primera el sometimiento a la Ley ni impide la segunda la aplicación a los empleados públicos del Tribunal de Cuentas de normas establecidas con carácter general para todas las Administraciones Públicas. Y las facultades de gobierno y régimen interno de dicho Tribunal tampoco se conciben al margen de la legalidad establecida. En cuanto a la inclusión de previsiones específicas para los consejeros, nos parece que, en vez de reforzar la tesis del recurrente, concurre a desautorizarla porque no supone más que poner de manifiesto el mismo tratamiento para ellos que el dedicado a los miembros de los demás órganos constitucionales y de relevancia constitucional. En definitiva, si en el mencionado recurso 531/2010 no apreciamos en la demanda argumentos que justificaran la inaplicabilidad del Real Decreto-Ley 8/2010 a los funcionarios de las Cortes Generales, lo mismo hemos de decir ahora a propósito del personal al servicio del Tribunal de Cuentas.
Establecido su sometimiento a las prescripciones de las normas con fuerza de Ley contenidas en esa disposición y confirmada por el Tribunal Constitucional, según veremos a continuación, la constitucionalidad de modificar mediante un Real Decreto-Ley la de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado en vigor, los argumentos formales del recurrente han de decaer. Ni las manifestaciones de la autonomía propia del Tribunal de Cuentas ni lo establecido en sus relaciones de puestos de trabajo son obstáculos a la aplicación a su personal de la reducción de las retribuciones en los términos conocidos. La mejor prueba de todo ello, es que ese órgano no ha puesto ningún obstáculo al respecto sino que, por el contrario, ha llevado a cabo con diligencia esa disminución, entendiendo, por tanto, que el Real Decreto-Ley 8/2010 es aplicable tanto a los miembros del Tribunal de Cuentas cuanto al personal a su servicio.
Cuestión distinta es la falta de transparencia de la que se queja el Sr. Jesús Carlos y el incumplimiento por el Pleno del Tribunal de Cuentas del deber que corresponde a toda Administración de resolver expresamente. No obstante, la posibilidad de entender desestimados sus recursos de alzada ante el silencio de ese órgano, e impugnar esa desestimación por silencio ante esta Sala excluye toda indefensión.
QUINTO.- Por lo demás, sobre las cuestiones de forma y fondo que la demanda suscita, hemos de repetir cuanto dijimos al respecto en la citada sentencia de 30 de enero de 2012 (recurso 209/2011 ) y en las sucesivas.
En efecto, no sólo en el auto invocado por el Abogado del Estado, el 85/2011, de 7 de junio (cuestión de inconstitucionalidad n.º 8.173/2010), sino en varios otros, el Tribunal Constitucional se ha ocupado de este Real Decreto-Ley 8/2010 al inadmitir las cuestiones de inconstitucionalidad elevadas por distintos tribunales y juzgados de los órdenes social y contencioso- administrativo.
En ellos ha confirmado la concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad exigido por el artículo 86.1 de la Constitución ( autos 179 y 184/2011 ) diciendo que:
"(...) por lo que se refiere a las dudas del órgano judicial relativas al pretendido carácter no imprevisible o sobrevenido de la situación económica a la que el Real Decreto-ley 8/2010 trata de dar respuesta, baste señalar que, al margen de que nada impide, claro está, que una determinada situación extraordinaria que se hubiera producido en el pasado pueda volver a presentarse, demandando de nuevo -incluso con mayor motivo- una respuesta urgente mediante las medidas que se aprecien como necesarias, como ha señalado este Tribunal en diversas ocasiones la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida puede ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación, pues 'lo que aquí debe importar no es tanto la causa de las circunstancias que justifican la legislación de urgencia cuanto el hecho de que tales circunstancias efectivamente concurran' ( SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 6; y 68/2007, de 28 de marzo, FJ 8, por todas), que es justamente lo que resulta acreditado en el presente caso.
En consecuencia, que la gravísima situación económica en general y de las finanzas públicas en particular pudiera haberse previsto de alguna manera por la Unión Europea desde unos meses antes, o que el Gobierno pudiera haber adoptado ya medidas al respecto cuando remitió a las Cortes los presupuestos generales del Estado para 2010, constituyen hipótesis que, aun cuando fueren ciertas, no tienen por qué afectar a la constatación de la existencia unos meses más tarde de una situación de extraordinaria y urgente necesidad que legitima la adopción de medidas urgentes para hacer frente a la misma, como las contenidas en art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010.
En fin, cabe señalar que tampoco concurren razones para dudar de la existencia de la necesaria conexión exigida por nuestra doctrina entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad de reducción del déficit público definida y las medidas que el Real Decreto-ley 8/2010 adopta para afrontarla, en particular la reducción de la masa salarial del sector público en un 5 por 100 en términos anuales, máxime desde la perspectiva que nos otorga en estos momentos el conocimiento de la evolución de la situación, en España y en otros países de la Unión Europea, dado el tiempo transcurrido desde la aprobación del Real Decreto- ley 8/2010."
En suma, por lo expuesto, hemos de rechazar que el Real Decreto-ley 8/2010 haya excedido los límites impuestos por el art. 86.1 CE en lo que se refiere al requisito del presupuesto habilitante".
Asimismo (autos 85, 101 a 106, 109 a 115 y 179, todos de 2011), ha excluido que afecte en términos prohibidos por ese precepto al derecho a la negociación colectiva reconocido en el su artículo 37. Además, reitera en ellos --citamos el auto 115/2011-- que
"del art. 37.1 CE no emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida" puesto que "en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no sólo a la ley formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario". En consecuencia, "los preceptos legales cuestionados no suponen una 'afectación' en el sentido constitucional del término, del derecho a la negociación colectiva reconocido en el art. 37.1 CE, en cuanto ni regulan el régimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales, por lo que no han franqueado el límite material que al Decreto-ley impone el art. 86.1 CE de no afectar a los derechos, deberes y libertades del título I CE".
Razonamiento éste que lleva directamente a rechazar las alegaciones relativas a la infracción del artículo 134 de la Constitución --con lo que decaen igualmente las relativas a los preceptos del Reglamento del Congreso de los Diputados invocados por la demanda-- pues resulta aplicable a los pactos y acuerdos previstos ahora por el Estatuto Básico del Empleado Público. Rechazo, por lo demás, que ya manifiestan expresamente los autos 179 y 184/2011 ). En términos de este último:
"(...) aunque en la parte dispositiva del Auto de planteamiento de la cuestión no se alude a la supuesta infracción del art. 134 CE por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, sí lo hace en la fundamentación del mismo, considerando el órgano judicial que la Ley de presupuestos no puede modificarse mediante decreto-ley porque el art. 134 CE exige que los presupuestos se aprueben mediante una ley ordinaria, que tiene la consideración en la doctrina constitucional de "ley singular". Pues bien, esta duda de constitucionalidad resulta, asimismo, notoriamente infundada, por las razones que ya indicamos en el ATC 179/2011, FJ 8, al que ahora procede remitirse y en el que consideramos que "[l]a medida de reducción de la cuantía global de las retribuciones de los empleados públicos que introduce el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010 modificando los preceptos correspondientes de la Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010, no vulnera el art. 134 CE, pues no invade materia reservada a la ley de presupuestos generales del Estado".
A su vez, el auto 180/2011 excluye la vulneración del artículo 31.1 de la Constitución con estos razonamientos:
"Entiende asimismo el Juzgado proponente de la cuestión que la reducción de retribuciones impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 (y por extensión la Ley de la Comunidad de Extremadura 6/2010) vulnera la reserva de ley establecida en el art. 31 CE, porque la verdadera naturaleza de esta medida es la de una prestación patrimonial de carácter público, determinada con arreglo a la capacidad económica de los funcionarios, de alcance progresivo, que supone en la práctica la creación de un impuesto encubierto (que tendría, además, un alcance casi confiscatorio, al incidir sobre derechos adquiridos y gravar por segunda vez las rentas de trabajo del empleado público).
Esta duda de constitucionalidad del órgano judicial carece por completo de fundamento, puesto que, como acertadamente señala el Fiscal General del Estado, la reducción de retribuciones de los empleados públicos impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 (y aplicada en Extremadura por la Ley 6/2010) no configura un tributo encubierto, por cuanto no establece un hecho imponible al que se anude una obligación de contribuir, de acuerdo con el deber constitucional de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, por lo que no cabe considerar que se haya producido lesión alguna de lo dispuesto en el art. 31 CE. Obvio es que la reducción de retribuciones cuestionada es una medida dirigida a la contención de los gastos de personal que afecta a la partida de gastos del presupuesto de las distintas Administraciones públicas, no al presupuesto de ingresos, mientras que para los empleados públicos significa la percepción de retribuciones en cuantía inferior a la anteriormente percibida, que nada tiene que ver con la obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos mediante el pago de tributos configurados mediante ley ( art. 31.3 CE ) conforme a los principios establecidos en el art. 31.1 CE, en contra de lo afirmado con argumentos sofísticos por el órgano judicial promotor de la presente cuestión".
Y tampoco ha advertido el Tribunal Constitucional (auto 184/2011 ) que el Real Decreto-Ley 8/2010 suponga la infracción de los artículos 14 y 33 de la Constitución. Los argumentos que sustentan su juicio son éstos:
"(...) el Juzgado promotor de la presente cuestión entiende que la reducción de retribuciones de los empleados públicos impuesta por el Real Decreto-ley 8/2010 afecta al derecho reconocido en el art. 33 CE por cuanto considera que tiene carácter expropiatorio de un derecho adquirido como sería la percepción de una determinada cuantía del salario futuro. Reducción de retribuciones que sería, además, discriminatoria y contraria al art. 14 CE. Por ambas razones considera que resulta infringido el art. 86.1 CE en cuanto prohíbe que los Decretos-leyes puedan afectar a derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE. Pues bien, el Real Decreto-ley cuestionado no "afecta" a los derechos reconocidos en los arts. 14 y 33 CE, en el sentido que a dicha expresión ha dado la doctrina constitucional como límite material negativo del art. 86.1 CE ya que, como ha recordado muy recientemente el Tribunal en el citado ATC 179/2011, de 13 de diciembre, FJ 8 indicando que "lo que le está vedado al Decreto-ley es la regulación del 'régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE' o que 'vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos'" ( STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, doctrina que se reitera en las SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 7; 137/2003, de 3 de julio, FJ 6; 108/2004, de 30 de junio, FJ 7; y 189/2005, de 7 de julio, FJ 7, por todas).
Igualmente por remisión a lo ya decidido en el citado ATC 179/2011, de 13 de septiembre, procede descartar la duda de constitucionalidad planteada en cuanto a la pretendida vulneración del art. 33 CE en cuanto que el Real Decreto-ley 8/2010 recortaría derechos económicos adquiridos de los funcionarios públicos reconocidos para toda la anualidad presupuestaria por la Ley 26/2009 de presupuestos generales del Estado para 2010. En efecto, como ya señalamos en el ATC 179/2011, FJ 7 c) "tal argumento carece de fundamento, por cuanto la reducción de retribuciones impuesta por el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, mediante la modificación de los arts. 22, 24 y 28 de la Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010, lo es con efectos de 1 de junio de 2010 respecto de las retribuciones vigentes a 31 de mayo de 2010, esto es, afecta a derechos económicos aún no devengados por corresponder a mensualidades en las que aún no se ha prestado el servicio público y, en consecuencia, no se encuentran incorporados al patrimonio del funcionario, por lo que no cabe hablar de derechos adquiridos de los que los funcionarios hayan sido privados sin indemnización ( art. 33.3 CE ), ni de una regulación que afecta retroactivamente a derechos ya nacidos". Y con respecto a la pretendida afectación a un derecho adquirido de los funcionarios y empleados públicos indicamos que "[c]onviene recordar al respecto que, como advertimos en la STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 a), resulta inapropiado el intento de aplicar la controvertida teoría de los derechos adquiridos en el ámbito estatutario, toda vez que 'en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la ley ha de respetar... Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso..., porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE )'".
Por ello no cabe sino concluir que "la reducción de las retribuciones no devengadas de los empleados públicos, cuando concurra una situación de extraordinaria y urgente necesidad derivada de una alteración sustancial en las circunstancias económicas, es una decisión que puede ser legítimamente adoptada mediante la figura del decreto-ley". [ ATC 179/2011, FJ 7 c)]
Además, tampoco se aprecia la alegada lesión del art. 14 CE porque la reducción de las retribuciones de los empleados públicos que realiza el real decreto-ley cuestionado se haga de manera "discriminatoria", como afirma el Auto de planteamiento, ya que no se indica que preceptos producen la aducida lesión ni tampoco porqué motivo o respecto de qué colectivos, con lo que no es posible realizar el enjuiciamiento solicitado".
SEXTO.- Según hemos visto, el propio Tribunal Constitucional ha afrontado directamente todos los argumentos que se han hecho valer en la demanda y ha confirmado la improcedencia de fundamentar en ellos pretensiones dirigidas a sostener la inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 8/2010, incluidos los relativos a la infracción de la seguridad jurídica y al respeto a los derechos consolidados, carácter que atribuye a los derivados de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010.
Por tanto, no procede plantear la cuestión de inconstitucionalidad que nos pide el Sr. Jesús Carlos, sino desestimar su recurso.
SÉPTIMO.- Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
FALLAMOS
1.º Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo n.º 259/2011, interpuesto por don Jesús Carlos contra la desestimación por silencio por el Pleno del Tribunal de Cuentas de sus recursos de alzada contra los actos que dieron lugar a la determinación y reducción de sus nóminas de junio de 2010 y siguientes.
2.º Que no hacemos imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
