Iustel
La Sala declara en primer término que la pretensión ejercitada de que el Gobierno estableciera las condiciones a las que debían adecuarse los planes de estudios que habilitaran para el ejercicio de la profesión regulada de Geólogo no puede formularse utilizando el derecho fundamental de petición reconocido en el art. 29 CE, porque queda fuera del ámbito de lo estrictamente discrecional o graciable. No obstante resolviendo el fondo del asunto, el TS señala que las pretensiones del recurrente parten de una premisa equivocada, la de considerar la de Geólogo una profesión regulada, pues sólo lo es a los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones, lo que supone que no existe obligación del Gobierno de acceder a las pretensiones del recurrente, ya que según el TC sólo las profesiones reguladas, que merecen ese calificativo por la relevancia social de su ejercicio, requieren de la existencia de una Ley que las discipline y regule su ejercicio.
Tribunal Supremo
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 14 de febrero de 2012
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 478/2010
Ponente Excmo. Sr. SANTIAGO MARTÍNEZ-VARES GARCÍA
En la Villa de Madrid, a catorce de Febrero de dos mil doce.
Visto por la Sección Cuarta, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso contencioso administrativo número 478 de 2.010, interpuesto por la Procuradora Doña Carmen Palomares Quesada, en nombre y representación del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos (ICOG), contra la desestimación, por silencio, de la petición realizada por el Ilustre Colegio Oficial de Geólogos al Gobierno de España y al Ministerio de Educación el 19 de julio de 2.010 para que llevaran a cabo las acciones necesarias para el establecimiento, de acuerdo con lo previsto en el art. 12.9 y en la Disposición Adicional Novena del Real Decreto 1.393/2.007, de la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de Geólogo. Como Administración demandada compareció la del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El veintiocho de octubre de dos mil diez, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día dos de noviembre de dos mil diez, y por Diligencia de Ordenación, se tuvo por presentado el recurso y se tuvo por personado y parte recurrente a la Procuradora Doña Carmen Palomares Quesada, en nombre y representación del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos, con quien habrían de entenderse éstas y las sucesivas diligencias y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción, ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma.
SEGUNDO.- El veintidós de marzo de dos mil once, se dictó Diligencia de Ordenación en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada, entendiéndose con el, las sucesivas actuaciones. Al mismo tiempo se hace entrega de dicho expediente a la Procuradora Sra. Palomares Quesada, para que deduzca la demanda en el plazo de veinte días.
TERCERO.- El trece de junio de dos mil once, la Sala dictó Diligencia de Ordenación, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda y dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.
CUARTO.- Contestada la demanda en legal forma por la representación de la Administración demandada, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a la representación de la parte demandante Ilustre Colegios Oficial de Geólogos el término de diez días para que presentase escrito de conclusiones sucintas de los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoyara. Por Diligencia de Ordenación de siete de octubre de dos mil once, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones conferido a la parte recurrente y se dispuso la entrega de copias a la parte recurrida, Administración del Estado, otorgándole el plazo de diez días para que presentase las suyas. Por Diligencia de Ordenación, se tuvo por evacuado el trámite de conclusiones que le fue conferido a la representación de la Administración demandada, y visto el estado en que se encontraban las presentes actuaciones, se declararon conclusas las mismas, quedando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno les correspondiera.
QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día siete de febrero de dos mil doce, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La representación procesal del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos interpone recurso contencioso administrativo frente a la desestimación por silencio administrativo por el Gobierno de la Nación de la petición realizada el diecinueve de julio de dos mil diez por el Colegio citado para que el Gobierno estableciera las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudios que habiliten para el ejercicio de esa profesión regulada y declare que es contraria a Derecho y la anule, y en consecuencia declare el derecho del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos a que el Gobierno ordene las enseñanzas universitarias oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de Geólogo y finalmente ordene al Gobierno establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la profesión regulada de Geólogo.
SEGUNDO.- La demanda afirma que el apartado 9 del artículo 12 del Real Decreto 1.393/2.007, que establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales prevé que el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios de las profesiones reguladas. Y añade que la Disposición adicional novena señala que: "El Ministerio de Educación y Ciencia precisará los contenidos del anexo I del presente real decreto, a los que habrán de ajustarse las solicitudes para la obtención de la verificación de los planes de estudios en los casos a que se refieren los arts. 12.9 y 15.4 de este real decreto, previo informe del Consejo de Universidades y oídos, en su caso, los colegios y asociaciones profesionales concernidos".
Cita seguidamente las profesiones que el Gobierno ha regulado por Acuerdos del Consejo de Ministros y continúa manifestando que según el Real Decreto 1.837/2.008 la profesión de Geólogo es una profesión regulada como en su día estableció el Real Decreto 1.665/1991, de 25 de octubre. Aduce también que la profesión de geólogo no solo es una profesión regulada sino que los geólogos ejercen actividades profesionales reguladas en el desempeño de su profesión. Así menciona el artículo 21 del Real Decreto 1.378/2.001, de 7 de diciembre, que otorga a los geólogos competencias en toda una serie de actividades profesionales cuyo ejercicio está regulado por leyes y normas reglamentarias, y cita alguna de ellas.
Por último cierra los antecedentes de la demanda afirmando que ante el incumplimiento por el Gobierno del mandato del Real Decreto 1.393/2.007 de adecuar el plan de estudios de la profesión de geólogo, el Colegio decidió solicitar ejercitando el derecho de petición al Gobierno y al Ministerio de educación que llevasen a cabo las acciones necesarias para dar cumplimiento al Real Decreto citado, entregándose la petición el día 19 de julio de 2.010, y acordando la Junta de Gobierno en 5 de octubre siguiente interponer este recurso.
La demanda inicia los fundamentos de Derecho señalando que la inactividad reglamentaria es controlable en supuestos como el presente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Seguidamente manifiesta que la profesión de geólogo es una profesión regulada y que estos profesionales realizan actividades profesionales reguladas. Sitúa esa afirmación en el ámbito de la Unión Europea y en la supresión de obstáculos para la libre circulación de personas de modo que se permita a cualquier nacional de un Estado miembro ejercer una profesión en Estado distinto de aquél en que hayan obtenido su cualificación profesional.
Se refiere a las que denomina Directivas del sistema general 89/48 y 92/51, esta última se refería ya a tres niveles de cualificación como eran el título, el certificado y el certificado de competencia. Estas Directivas se traspusieron mediante los Reales Decretos 1665/1991 y 1396/1995. Se refiere también a la Directiva 2001/19 del Parlamento y del Consejo que modificó los dos sistemas establecidos, y concluye refiriéndose a la Directiva 2005/36, que se incorporó a nuestro sistema por el Real Decreto 1.837/2.008, con dos objetivos principales.
Por un lado, se trataba de refundir toda la legislación comunitaria sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales, acabando con la dispersión anterior y recogiendo toda la normativa en un único texto. Por otro lado, aunque se mantienen los fundamentos esenciales del sistema anterior, incluyendo la distinción entre un régimen general y un reconocimiento basado en la coordinación de las condiciones mínimas de formación, la Directiva incorpora importantes elementos nuevos y principios establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
En consecuencia con los objetivos de la Directiva, el Real Decreto 1.837/2.008 recoge en un solo texto, sin perjuicio de su necesario desarrollo para su aplicación por los diversos Ministerios y Comunidades Autónomas, la totalidad de la regulación del reconocimiento de cualificaciones profesionales de la Unión Europea.
El concepto de "profesión regulada" por tanto responde al Derecho Comunitario y su regulación, valga la redundancia, tiene como objetivo último la supresión de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios entre los Estados miembros.
Es profesión regulada ( art. 4 RD 1.837/2.008 ) la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exige, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
La profesión de Geólogo se encuentra recogida expresamente en el Anexo VIII (Relación de profesiones y actividades a efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones).
Y añade que como exponía en el hecho cuarto, el RD 1.378/2.001 en su artículo 21 regula las actividades profesionales que pueden desempeñar los geólogos. Numerosas leyes y normas reglamentarias regulan diversos y múltiples aspectos del ejercicio de la profesión de Geólogo y reflejan de forma evidente que la regulación de la profesión de Geólogo no lo sea sólo formal -porque lo establezca así el RD 1.837/2.008- sino material, porque el desarrollo de la actividad profesional está profusísimamente regulada".
Cita supuestos en que los geólogos desarrollan actividades profesionales reguladas y concluye que por ser profesión regulada y ejercer actividades profesionales reguladas el Gobierno está obligado a establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios de las profesiones reguladas.
Se refiere a continuación al mandato al Gobierno que éste se niega a cumplir, y trascribe del Real Decreto 1.393/2.007, de 29 de octubre, que establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales el artículo 12.9 que expresa que: "Cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones.
Hasta la aprobación de la Ley de servicios profesionales, excepcionalmente, y sólo en aquellos supuestos en que la normativa comunitaria imponga especiales exigencias de formación, el Gobierno podrá establecer las condiciones a las que se refiere el párrafo anterior, aún cuando el correspondiente título de Grado no habilite para el ejercicio profesional de que se trate pero constituya requisito de acceso al título de Máster que, en su caso, se haya determinado como habilitante".
Insiste en la Disposición Adicional Novena del mismo Real Decreto que impone que el Ministerio de Educación precise en el Anexo I los contenidos a los que habrán de ajustarse las solicitudes para la obtención de los planes de estudios en los supuestos tanto del artículo 12.9 como del 15.4 del Real Decreto, previo informe del Consejo de Universidades y oídos, en su caso, los colegios y asociaciones profesionales concernidos.
Considera que la actitud del Gobierno es arbitraria y vulnera el principio de igualdad puesto que ese mandato se ha cumplido respecto a 35 profesiones reguladas pero no lo ha hecho en relación con la de Geólogo. Y de igual modo se ha comportado el Ministerio de Educación a través de las órdenes dictadas. Se refiere a la respuesta del Gobierno que los Geólogos no han obtenido, y que éste dirigió a los Colegios de Biólogos, Físicos o Químicos y que trascribe en el sentido de que el Gobierno solamente desarrolla directrices en los supuestos en que "el título habilite para el ejercicio de profesiones reguladas, entendiendo por tales aquellas cuyo acceso o ejercicio esté reservado por la Ley a los poseedores de un determinado título".
Y sostiene que no es cierto que todas las profesiones desarrolladas haya una Ley que reserve el acceso o ejercicio de un determinado título y afirma que la única definición de profesión regulada en nuestro ordenamiento se contiene en el Real Decreto 1.837/2.008 cuyo artículo 4 define qué es una profesión regulada. Y esas condiciones las cumple la profesión de Geólogo.
TERCERO.- Por su parte la contestación a la demanda que formula el Sr. Abogado del Estado plantea que el ejercicio del derecho de petición no es una reclamación administrativa ni una demanda o un recurso ante la Jurisdicción. La petición puede incorporar una sugerencia o una información, una iniciativa, pero en cualquier caso se refiere a decisiones discrecionales o graciables y concluye en este sentido que es un derecho que poseen todos los ciudadanos que les permite dirigirse a los Poderes Públicos. Cita la STC 161/1.988.
Sin embargo ese derecho se agota en la mera posibilidad de ejercitarlo y obliga a la Administración a reconocer su recepción y comunicar al interesado la resolución que se adopte sin que ello incluya el derecho a obtener una respuesta favorable a lo interesado.
No existe vulneración de la LO 4/2.001 de 12 de noviembre y en especial de su artículo 11.3. Como consecuencia de ello solicita la inadmisión del recurso de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley citada. Y añade que dirigió la petición de modo incorrecto por lo que no obtuvo respuesta, algo que no ocurrió en los supuestos de los Colegios de Biólogos, Físicos y Químicos.
Ya en el fondo del asunto considera que el recurrente yerra al afirmar el carácter de profesión regulada de la de Geólogo sobre la idea de que la misma aparece contenida en el Anexo VIII del Real Decreto 1.837/2.008. Frente a ello señala la contestación a la demanda que el artículo 4.1 de ese Real Decreto deja claro cuál es el alcance de esa inclusión.
Para acreditar esa realidad trascribe ese precepto cuando dispone que: "A los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en este real decreto, se entenderá por “profesión regulada” la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas".
Y de ahí deduce que no puede darse a la profesión de Geólogo el tratamiento que la ordenación específica universitaria reserva a los títulos habilitantes para el ejercicio de las profesiones reguladas, aquéllas cuyo acceso o ejercicio queda reservado por mandato legal en cumplimiento de la reserva establecida por el artículo 36 de la Constitución a los poseedores de determinados títulos.
Para ratificar esa posición hace una exposición del cambio sustancial operado en el ámbito universitario en relación con los títulos, y tras mencionar la Ley de Reforma Universitaria de 1.983 y el Real Decreto 1.497/1.987 que disponían que los títulos oficiales los creaba el Gobierno mediante Real Decreto en el que se fijaban como habían de ser los planes de estudios impartidos por las Universidades se pasa a la reforma operada por la Ley Orgánica 4/2.007 que cambia radicalmente esa situación "de modo que en lo sucesivo los títulos serán propuestos por las universidades en aplicación del principio constitucional de autonomía universitaria, que los deberán someter a la verificación del Consejo de Universidades, de acuerdo con el procedimiento contenido en el Real Decreto 1.393/2.007 y a la autorización de la correspondiente Comunidad Autónoma. Producidos estos dos actos, el Gobierno, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros declarará el carácter oficial del citado título y ordenará su inscripción en el RUCT. Desaparece así el control ex ante del Gobierno y con el, su intervención en la fijación de las denominaciones y contenidos de los títulos, desapareciendo en consecuencia la propia noción de catálogo oficial a la que antes se ha hecho referencia.
El principio general descrito solo decae en aquellos supuestos en que el título habilite para el ejercicio de profesiones reguladas. En estos supuestos, como es el caso que nos ocupa, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1.393/2.007, el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, establece previamente las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la correspondiente profesión. Y en un plano posterior, el Ministerio de Educación, mediante orden ministerial, viene a establecer los requisitos para la verificación de los correspondientes títulos universitarios oficiales.
Dicho de otro modo, la capacidad del Gobierno para recortar la autonomía universitaria a la hora de la creación de los títulos sólo es admisible en el supuesto de que éstos pretendan habilitar para el ejercicio de una profesión regulada, concepto éste que por su propia naturaleza de limitativo de un derecho fundamental como es el de la autonomía universitaria consagrado por el artículo 27.10 CE, ha de entenderse necesariamente con carácter restrictivo. Y en este punto no cabe entender tal carácter sin que la regulación haya sido establecida por norma con rango de Ley y ello por expreso mandato del artículo 36 de nuestra Constitución.
Precisamente por ello, el Gobierno no puede llevar a cabo la regulación profesional que se pretende de contrario; únicamente le cabe establecer las condiciones que han de reunir los títulos que pretenda habilitar para el ejercicio de la correspondiente profesión regulada, pero una vez que ésta ha sido previamente establecida por una norma con rango de Ley, conforme a lo establecido en el art. 36 de la Constitución. De ahí que el propio Real Decreto 1378/2001, de 7 de diciembre, citado por el actor establezca expresamente en su artículo 21: "Conforme a lo previsto en el art. 36 de la Constitución Española, la Ley regulará el ejercicio de la profesión titulada de Geólogo y las actividades para cuyo ejercicio es obligatoria la incorporación al Ilustre Colegio Oficial de Geólogos de España".
Y es lo cierto que, contrariamente a lo manifestado por la actora, hasta la fecha no ha sido promulgada Ley alguna en tal sentido, razón por la que, precisamente, el Gobierno no puede establecer condiciones para los títulos académicos en este ámbito".
CUARTO.- La contestación a la demanda que formula el Sr. Abogado del Estado plantea en primer término la inadmisión del recurso de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2.001, por que afirma que el ejercicio del derecho de petición no es una reclamación administrativa ni una demanda o un recurso ante la Jurisdicción. La petición puede incorporar una sugerencia o una información, una iniciativa, pero en cualquier caso se refiere a decisiones discrecionales o graciables y se agota en la mera posibilidad de ejercitarlo, y obliga a la Administración a reconocer su recepción y comunicar al interesado la resolución que se adopte, sin que ello incluya el derecho a obtener una respuesta favorable a lo interesado.
Por ello no existe vulneración de la Ley Orgánica 4/2.001 de 12 de noviembre, y en especial de su artículo 11.3. Y añade que el Colegio recurrente dirigió la petición de modo incorrecto por lo que no obtuvo respuesta, algo que no ocurrió en los supuestos de los Colegios de Biólogos, Físicos y Químicos.
Esta pretensión de no admisión del recurso no puede estimarse. Y ello aún coincidiendo con las afirmaciones que contiene la contestación a la demanda de la defensa del Estado en relación con la naturaleza del Derecho de petición, y de las obligaciones que la Administración debe cumplir cuando se le dirige una petición de aquéllas a las que se refiere el artículo 3 de la Ley Orgánica 4/2.001 cuando afirma que podrán versar sobre cualquier asunto o materia comprendido en el ámbito de competencias del destinatario.
Y no se puede proceder de ese modo porque la Administración no cumplió con la obligación que tenía frente a la Corporación recurrente de recibir la petición, y actuar, después, del modo que considerara oportuno como hizo en otros supuestos a los que existen referencias en el proceso.
Consta en el expediente administrativo la respuesta que ofrece el Subdirector General de Coordinación Académica y Régimen Jurídico del Ministerio de Educación a la petición de esta Sala de remisión del expediente administrativo relativo a este proceso en la que afirma que "las primeras noticias sobre la petición escrita del Colegio Oficial de Geólogos se han producido con motivo de la aportación que ha hecho este colegio del correspondiente documento en el recurso interpuesto ante el Tribunal Supremo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la misma, recurso trasladado ahora a esta Unidad y objeto de la presente petición de expediente.
Examinado el mencionado documento se constata que no fue presentado en un registro oficial sino en el departamento llamado "control de reparto", que tiene el carácter de oficina auxiliar de la Sección de Asuntos Generales del Ministerio de Educación, y desde la cual no se dio traslado alguno". Y concluye esa comunicación "poniendo de manifiesto la voluntad de la Dirección General de Política Universitaria de dar respuesta a las peticiones efectuadas por los cuatro Colegios Oficiales interesados en este asunto, si bien, en el caso del Colegio Oficial de Geólogos no ha sido posible al no tener constancia de petición formal al respecto".
Que ello es así no ofrece duda a este Tribunal, como tampoco nos la ofrece que pese a ello la Corporación que presentó el escrito, aún aceptando que errase en el lugar de presentación, no puede resultar perjudicada frente a la Administración que, en todo caso, debió enderezar esa conducta errónea favoreciendo convenientemente de ese modo a la persona jurídica que deseaba dirigirse a la Administración para obtener de ella una respuesta.
El artículo 6.1 de la Ley Orgánica 4/2.001 reguladora del derecho de petición dispone que: "El escrito en que se deduzca la petición, y cualesquiera otros documentos y comunicaciones, podrán presentarse ante cualquier registro o dependencia admitida a estos efectos por la legislación reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
En consecuencia la Ley Orgánica citada contiene en ese precepto una remisión expresa a la Ley 30/1.992 en cuanto a la presentación de los escritos de petición en el sentido de que podrán presentarse ante cualquier registro o dependencia admitida a estos efectos por la legislación citada. Y acudiendo a esa norma su artículo 38.1 dispone que: "Los órganos administrativos llevarán un registro general en el que se hará el correspondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado o que se reciba en cualquier unidad administrativa propia" y añade en el apartado 2 que "los órganos administrativos podrán crear en las unidades administrativas correspondientes de su propia organización otros registros con el fin de facilitar la presentación de escritos y comunicaciones. Dichos registros serán auxiliares del registro general, al que comunicarán toda anotación que efectúen".
Y en desarrollo de esa normativa legal el Real Decreto 772/1.999, de 7 de mayo, que regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, y en relación con el artículo 38 de la Ley, señala en su artículo 2 como "lugares de presentación por los ciudadanos de las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a los órganos de cualquier Administración pública (...) en cualquiera de los siguientes lugares del ámbito de la Administración General del Estado: a) En las oficinas de registro del órgano administrativo al que se dirijan". Y ese mismo Real Decreto en su artículo 12 al referirse a las oficinas de registros generales y auxiliares afirma que: "1. Tienen la consideración de oficina de registro general aquellas que ejercen funciones de recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones para uno o varios órganos administrativos. Todo órgano administrativo tendrá asignada una única oficina de registro general, sin perjuicio de que ésta tenga tal carácter para varios órganos administrativos. 2. Tienen la consideración de oficinas de registro auxiliares aquellas que, ejerciendo idénticas funciones y para los mismos órganos administrativos que la oficina de registro general, se encuentran situadas en dependencias diferentes de aquélla. De cada oficina de registro general podrán depender varias oficinas de registro auxiliares".
Y por último, y en lo que ahora interesa, el artículo 13 de esta norma reglamentaria cuando se refiere a las funciones de las oficinas de registro sostiene en su apartado a) que además de la recepción de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a cualquier órgano o entidad de cualquier Administración pública, tienen la obligación de acuerdo con el apartado d) de efectuar la remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones a las personas, órganos o unidades destinatarias, obligaciones de recepción y remisión que han de cumplir en todo caso de conformidad con lo dispuesto en los arts. 2 y 3 del mismo Real Decreto.
En consecuencia el error cometido por quien presentó el escrito de petición en el departamento llamado "control de reparto" no excusa a la Administración de cumplir con su deber de remitir el escrito de petición que le fue dirigido al órgano competente la Dirección General de Política Universitaria, pues aquella oficina auxiliar de la Sección de Asuntos Generales del Ministerio (control de reparto) debió de encauzar adecuadamente el escrito para que llegase al órgano idóneo para su tramitación y posterior resolución.
Por cuanto antecede no prospera la pretensión de inadmisión solicitada.
QUINTO.- Entrando ahora a conocer del fondo del asunto por obvias razones de tutela judicial efectiva, el recurso no puede prosperar. En primer término porque el mismo estuvo mal planteado. Una cuestión como la que constituye la pretensión ejercitada, y que resulta del suplico de la demanda, para que el Gobierno estableciera las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudios que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de Geólogo y declare el derecho del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos a que el Gobierno ordene las enseñanzas universitarias oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de Geólogo no puede ser objeto de una pretensión que se deduzca utilizando el derecho fundamental de petición reconocido en el artículo 29 de la Constitución, porque queda fuera del ámbito de lo estrictamente discrecional o graciable, y su reconocimiento exige la formulación a través de los diferentes procedimientos específicos de carácter parlamentario, judicial o administrativo que se contemplan en nuestro Ordenamiento Jurídico.
Y junto a lo anterior por que como veremos a continuación, ya desde el punto de vista de la regulación normativa vigente, no se puede acceder a la pretensión que constituye el objeto del recurso.
SEXTO.- La demanda en síntesis sostiene que la profesión de Geólogo tiene la condición de profesión regulada y los profesionales que la ejercen realizan actividades profesionales reguladas. Para alcanzar esa conclusión se refiere a las Directivas de la Unión y a su transposición al Ordenamiento patrio, y de ello deduce que el concepto de profesión regulada se inspira en el Derecho Comunitario, para a continuación mantener que es profesión regulada a tenor del artículo 4 del Real Decreto 1.837/2.008, de 8 de noviembre, "la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas". Y como la profesión de Geólogo se encuentra expresamente recogida en el Anexo VIII de ese Real Decreto, y en los Estatutos del Colegio de Geólogos, Real Decreto 1.378/2.001, se regulan las actividades profesionales que pueden desempeñar los Geólogos, se está en el caso de que el Gobierno utilice el mandato que le otorgan los artículos 12.9 y 15.4 del Real Decreto 1.393/2.007 y disponga las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios de la profesión que el Colegio representa como le corresponde a una profesión regulada cuyos profesionales ejercen actividades reguladas.
Para rechazar la pretensión que se ejercita en el proceso (consideración de la profesión de Geólogo en España como profesión regulada, que no titulada) sería suficiente con transcribir parcialmente el preámbulo del Real Decreto 1.837/2.008. En ese texto se puede leer que: "El anexo VIII recoge la relación de profesiones y actividades reguladas en España, a efectos de la aplicación del presente real decreto. Como se ha señalado, el de “profesión regulada” es el concepto central del sistema, pues las profesiones y actividades no reguladas se entiende que son de ejercicio libre y, por tanto, no requieren ningún reconocimiento.
En el anexo IX se recogen las profesiones reguladas para cuyo ejercicio se exige un conocimiento preciso del derecho nacional y en las que, por tanto, no cabe la opción de la persona solicitante del reconocimiento entre prueba de aptitud y período de prácticas.
Este real decreto se limita a recoger, en dichos anexos VIII, IX y X, las profesiones y actividades que, con el apoyo de una diversa casuística normativa pueden considerarse reguladas a efectos de su inclusión en el ámbito de aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones establecido en la presente norma. Como es bien sabido, la regulación profesional es competencia exclusiva de los Estados miembros. En el caso de España, el art. 36 de la Constitución establece una reserva de Ley que debe entenderse sin perjuicio de la vigencia, en su caso, de las regulaciones profesionales preconstitucionales materializadas a través de instrumentos normativos de menor rango. La mera creación de un título oficial relacionado con un determinado ámbito profesional, o incluso la existencia, en dicho ámbito, de un Colegio Profesional, no ha de implicar por sí misma que esa profesión haya de considerarse regulada.
Cuando razones de interés social aconsejen acometer la regulación y ordenación de una determinada profesión o actividad profesional, será el legislador quien delimite las diferentes atribuciones que le son propias y, en su caso, su vinculación con la posesión de un determinado título oficial. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, compete en exclusiva al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuándo una profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión regulada.
Puesto que el conjunto de profesiones y actividades consideradas reguladas en los anexos VIII, IX y X, lo son a los solos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones, esta declaración no tiene otros efectos fuera de este ámbito. Así, serán de plena aplicación a estas actividades y profesiones los instrumentos de liberalización de las actividades de servicios, como la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, en todo aquello que se refiera a la regulación de la actividad, pero que no constituya una reserva de actividad a determinados titulados. Asimismo, la inclusión en el listado no puede ni debe servir de base a reivindicaciones de regulación de las condiciones básicas de los títulos universitarios.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que el listado de profesiones reguladas a los efectos de este real decreto incluye tanto profesiones en sentido estricto como actividades reguladas, de acuerdo con la distinción precisada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 386/1993 ".
Y con toda claridad plasma esas ideas el artículo 4 del Real Decreto 1.837/2.008 cuando expresa que: "A los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en este real decreto, se entenderá por “profesión regulada” la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
A estos efectos, las profesiones y las actividades que entran dentro del ámbito de aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones según la definición anterior son las que se relacionan en el anexo VIII sin que de dicha inclusión puedan derivarse otros efectos fuera de ese ámbito".
De ahí que cuando la demanda trascribe ese precepto para asegurar que la de Geólogo es una profesión regulada omita que esa expresión lo es "a los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones".
Sobre esta cuestión de los títulos universitarios y su obtención y regulación ha incidido de modo trascendental la reforma de la Ley Orgánica 6/2.001 de Universidades por la Ley Orgánica 4/2.007, que haciendo valer el principio de autonomía universitaria dispuso que los títulos serán propuestos por las universidades que los someterán a la verificación del Consejo de Universidades y a la autorización de las respectiva Comunidad Autónoma, procediendo el Consejo de Ministros mediante el Acuerdo correspondiente a declarar el carácter oficial del título y ordenando su inclusión en el Registro de Universidades, Centros y Títulos, todo ello en el marco de la competencia exclusiva del Estado que sobre la materia reconoce el artículo 149.1.30.ª de la Constitución.
En este marco general la excepción a esta regla la constituyen los supuestos que contempla el Real Decreto 1.397/2.007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, modificado por el Real Decreto 861/2.010, cuyos artículos 12.9 y 15.4 invoca la demanda, y que se refieren a la competencia que posee el Gobierno para la adecuación y aprobación de los planes de estudios que conduzcan a la obtención de los títulos de Grado y Máster que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas y no solo tituladas en España, y que deberán ajustarse en su caso a la norma europea que resulte de aplicación.
En el bien entendido que esta excepción solo se contempla para aquellos supuestos en que el legislador actúe de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 de la Constitución que exige que "por Ley se regule (...) el ejercicio de las profesiones tituladas".
Y es que siendo todas profesiones tituladas existen en el derecho interno español profesiones tituladas que se regulan de acuerdo con el artículo 36 de la Constitución citado, de modo que las mismas requieren de la existencia de una norma con rango de Ley que determine cual es el ámbito específico de las mismas y las competencias que les son propias una vez obtenido el título que habilita para su ejercicio, siendo estas profesiones reguladas (de las que constituyen una subespecie las tituladas) aquellas que se caracterizan por la afectación real del interés público que supone la actividad profesional que desarrollan y la relación existente entre la titulación que se exige y las actividades que integran la competencia profesional que supone el título que se obtiene.
En palabras del Tribunal Constitucional en la sentencia del Pleno de 24 de julio de 1.984, sentencia 83/84 "Este es el caso, (...) del ejercicio de las profesiones tituladas, a las que se refiere el art. 36 CE, y cuya simple existencia (esto es, el condicionamiento de determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos, protegido incluso penalmente contra el intrusismo) es impensable sin la existencia de una Ley que las discipline y regule su ejercicio". Y en la sentencia 42/1986, de 10 de abril el propio Tribunal Constitucional insiste en esta idea afirmando que: "Compete, pues, al legislador atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuándo existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión titulada.
Por ello, dentro de las coordenadas que anteriormente se han mencionado, puede el legislador crear nuevas profesiones y regular su ejercicio, teniendo en cuenta, como se ha dicho, que la regulación del ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en el criterio del interés público y tener como límite el respeto del contenido esencial de la libertad profesional".
En el bien entendido, igualmente, que el ámbito de estas profesiones reguladas debe tener un tratamiento restrictivo y por ello aplicable solo, como ya se ha dicho, a las actividades profesionales que afecten a los intereses públicos y generales.
Requisitos estos que el legislador pese a lo que expresa el artículo 21 de los Estatutos del Colegio Oficial de Geólogos entiende que no concurren en la profesión titulada de Geólogo, de modo que si no existe Ley que la contemple como tal profesión regulada no existió la inactividad reglamentaria que se achaca al Gobierno.
SÉPTIMO.- Al desestimarse el recurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas al Colegio recurrente al estimar la Sala que la acción ejercitada no se ha interpuesto incurriendo en temeridad o mala fe procesal.
EN NOMBRE DE SU MAJESTAD
EL REY
Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
FALLAMOS
Desestimamos el recurso contencioso administrativo n.º 478/2.010, interpuesto por la representación procesal del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos frente a la desestimación por silencio administrativo por el Gobierno de la petición realizada el diecinueve de julio de dos mil diez por el Colegio citado para que el Gobierno estableciera las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudios que habiliten para el ejercicio de esa profesión regulada y declare que es contraria a Derecho y la anule, y en consecuencia declare el derecho del Ilustre Colegio Oficial de Geólogos a que el Gobierno ordene las enseñanzas universitarias oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de Geólogo y finalmente ordene al Gobierno establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la profesión regulada de Geólogo, y todo ello sin hacer expresa condena en costas a la Corporación demandante.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.
