TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 18 de mayo de 2011
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 35/2010
Ponente Excmo. Sr. JOSE DIAZ DELGADO
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil once.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación en interés de la ley número 35/2010, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuellar, contra la Sentencia dictada el 11 de marzo de 2010 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, por el que se estimaba el recurso contencioso administrativo número 556/2009 instado por Loreto contra el Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña, y contra las sentencias recaídas en los procedimientos abreviados 555/2009,564/2009,579/2009,588/2009,628/2009,631/2009 y 627/2009.
Se ha personado la parte recurrida, la Administración, representada por el Abogado del Estado y ha comparecido el Ministerio Fiscal.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sentencia recurrida dispone literalmente en su parte dispositiva lo siguiente: " Que estimo el recurso presentado por Doña Loreto, contra la desestimación por silencio administrativo de su reclamación de fecha 4 de diciembre de 2008, por la que solicitaba el pago de trienios correspondientes a los cuatro años anteriores a la fecha de su solicitud y anulo la resolución impugnada en todas sus partes ".
SEGUNDO.- La Generalidad de Cataluña, a través de sus Servicios Jurídicos, interpuso, por escrito presentado el 5 de mayo de 2010, en el Registro General de este Tribunal Supremo, recurso de casación en interés de la ley contra las referidas Sentencias.
Una vez admitido el recurso de casación en interés de ley, fueron remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, se reclamaron las del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, ordenándole que emplazara a cuantos hubiesen sido parte en las mismas para su comparecencia en este Tribunal Supremo.
TERCERO.- Recibidos los autos y el expediente administrativo, y los emplazamientos de las partes, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal, para que formulara alegaciones en el plazo de treinta días.
a) El Ministerio Fiscal consideró procedente la desestimación del recurso.
b) El Abogado del Estado solicitó la declaración de haber lugar al recurso de casación en interés de ley interpuesto al entender que la interpretación de la legalidad realizada por la sentencia impugnada ha incurrido en error al considerar que el reconocimiento de los efectos retributivos de trienios que el art. 25.2 de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público prevé para los funcionarios interinos, ha de limitar sus efectos a la entrada en vigor de la citada norma, sin aplicación del carácter retroactivo al abono de los mismos.
c) La parte recurrida no estima viable el recurso interpuesto.
CUARTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 6 de abril de 2011.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La Generalidad de Cataluña ha solicitado a esta Sala que dicte en su día sentencia por la que, estimando el recurso de casación en interés de la Ley, fije la doctrina legal correcta que declare que: "De conformidad con el artículo 25.2 del EBEP, y respecto de las reclamaciones de abono de trienios formuladas después de su entrada en vigor, los funcionarios interinos sólo tienen derecho al abono de los trienios devengados con posterioridad a la entrada en vigor del EBEP ".
SEGUNDO.- Para determinar la validez de dicha solicitud procede tener en cuenta las siguientes circunstancias:
La Administración recurrente, después de hacer referencia al cumplimiento de los requisitos que la ley establece para esta modalidad casacional, sostiene, en síntesis, que la doctrina seguida por esa Sentencia es errónea pues de acuerdo con el tenor literal de lo dispuesto en el artículo 25.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, el reconocimiento de los efectos retributivos de trienios a funcionarios interinos se limitará, únicamente, a la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público, sin que el abono de tal retribución pueda establecerse con carácter retroactivo.
En apoyo de esta pretensión la Administración recurrente niega el efecto directo de la Directiva 1999/70 /CE invocada de adverso, y señala que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea establece como límite a la aplicación de una directiva comunitaria, el Derecho nacional, sin que el juez nacional pueda llevar a cabo una aplicación “contra legem” del mismo apoyándose en el contenido de la normativa comunitaria.
La parte recurrida se opone a la estimación del presente recurso de casación en interés de ley alegando, fundamentalmente, la primacía y el efecto directo de la Directiva 1999/70 / CE del Consejo de 28 de junio de 1999 relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada.
En apoyo de esta pretensión, invoca la cláusula cuarta del Acuerdo marco, aprobado por la Directiva 1999/70 /CE, la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de septiembre de 2007 (Asunto C-307/2005, Caso del Cerro Alonso contra el Servicio Vasco de Salud ) sobre igualdad de reconocimiento de criterios de antigüedad relativos a determinadas condiciones de trabajo para trabajadores con contrato de duración determinada y para los trabajadores fijos y defiende la aplicación retroactiva del art. 25.2 del EBEP 7/2007, respecto al abono de los efectos retributivos de trienios a funcionarios interinos con anterioridad a la entrada en vigor del Estatuto señalando que la tardía transposición del Gobierno de España de la Directiva 1999/70 /CE al Derecho interno a través del Estatuto Básico del Empleado Público, no puede perjudicar a los funcionarios interinos.
El Abogado del Estado defiende en su escrito de alegaciones, la concurrencia de los requisitos exigidos por los arts. 100 y 101 de la LJCA, y el posible perjuicio de la sentencia impugnada en aras del interés general.
e) El Ministerio Fiscal sostiene la improsperabilidad del recurso aduciendo que la formulación prevista es coincidente, en lo sustancial, con la literalidad del precepto.
TERCERO.- Comenzando el análisis de la procedencia del recurso de casación en interés de ley interpuesto, conviene recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, este Tribunal Supremo ha declarado en reiteradas ocasiones que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada ( sentencias, por todas, las de 26 de junio de 2009 (casación en interés de ley n.º 19/2007 ) y 7 de junio de 2010 (casación en interés de ley n.º 27/2009 ), constituyéndose como un remedio excepcional y subsidiario, sólo viable cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme, por no caber contra ella recurso de casación ordinario ni para unificación de doctrina, y cuya única finalidad es la corrección de la doctrina errónea contenida en la sentencia recurrida mediante la formación de una "doctrina legal" que para el futuro evite que se incida en el error jurídico corregido.
En consecuencia, además de la observancia de los requisitos formales y procesales exigidos en el artículo 100.1 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna-, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia interprete o aplique incorrectamente la normativa legal de carácter estatal y sea gravemente dañosa para el interés general, debiendo proponer el recurrente con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que postule y que en este caso coincide, sustancialmente, con el tenor literal del artículo 25.2 del EBEP, razón subrayada por el Ministerio Fiscal como determinante de la improcedencia del recurso y que esta Sala asume.
Así, hemos señalado en sentencia de esta misma Sala y Sección de 8 de junio de 2005 (casación en interés de ley n.º 21/2004 ), y luego reiterado en sentencias de 21 de diciembre de 2006 (casación en interés de ley 8/2005 ) y de 12 de febrero de 2007 (casación en interés de ley n.º 1/2005 ), a través del recurso de casación en interés de la ley no se revisa la sentencia del Tribunal "a quo" sustituyéndola por otro pronunciamiento más ajustado a derecho, incidiendo sobre la situación jurídica debatida; lo que se hace es delimitar para el futuro la correcta interpretación de normas jurídicas, cuando esa interpretación ha sido erróneamente realizada y de ella se derivan o pueden derivar daños para el interés general.
CUARTO.- En todo caso, para analizar la doctrina contenida en la sentencia recurrida y que acoge la pretensión formulada por el recurrente en la instancia en cuanto solicita que le sean abonados por la Generalidad de Cataluña, con el límite del plazo de prescripción procedente, los trienios devengados con anterioridad a la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público, los servicios prestados como funcionario interino y funcionario en prácticas, procede sintetizar el fundamento jurídico en el que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de A Coruña basa su razonamiento del modo siguiente:
- El régimen del personal interino carecía de una regulación detallada y precisa antes del vigente estatuto del empleado público, por lo que había que hacer una labor interpretativa para resolver cada caso con la genérica referencia que se hacía en el artículo 105 del texto articulado de la Ley de funcionarios civiles del Estado, aprobado por Decreto 315/ 1964, de 7 de febrero, pues no se les abonaban los trienios porque no pertenecían, en rigor, a un determinado cuerpo o escala, como exigía el artículo 23.2.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública.
- Desde lo declarado en el artículo 25.2 de la LEBEP se les reconoce tal derecho, sin que ello justifique ninguna sospecha de arbitrariedad: aunque es verdad que, en la actualidad, ambos regímenes se han aproximado (así lo recuerdan las SSTC 37/ 1981, 57/1982 y 99 / 1987 ).
- El derecho a que se les reconozca el complemento que retribuye la antigüedad (aquí los trienios ) a los empleados públicos sujetos a un régimen temporal se contempla en la STJUE de 13.09.07 que resuelve una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 1999/70 /CEE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEF sobre el trabajo de duración determinada, que ciertamente. se planteó en el marco de un litigio diferente al que aquí se analiza, pero que tiene como marco subjetivo de referencia a cualquier trabajador o empleado sujeto por la normativa del Estado miembro a una relación temporal pues no se le puede tratar "de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas", de manera que, como refiere la indicada sentencia de 13.09.07, cuando no existen "razones objetivas" que justifiquen la diferente percepción de la retribución que se dispensa a los empleados sujetos a contrato temporal respecto de los sujetos a una relación estatutaria fija, debe entenderse que es discriminatoria y atentatoria al principio de igualdad esa diferencia de trato.
- Ese pronunciamiento viene reforzado por lo que se reconoce expresamente en el artículo 25.2 de la LEBEP, a reserva del límite temporal que contraviene la referida Directiva, lo que comporta que se deba tener en cuenta la jurisprudencia del TJUE recogida en las sentencias de 09.03.78, "Simmenthal", 26.02.86, " Marshall 1 " y 20.03.03, dictada en el asunto C -187100 (entre otras), en el sentido de que cuando el precepto de una directiva sea suficientemente preciso como para ser invocado por un justiciable contra el Estado miembro, debe ser aplicado por el juez nacional para impedir la aplicación de cualquier disposición que no sea conforme con aquél.
QUINTO.- La cuestión objeto de debate se centra en determinar si el reconocimiento de los trienios prestados ha de producir efectos retributivos de los mismos con anterioridad a la entrada en vigor del la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, con los límites de prescripción que marca la Ley, respecto del personal interino y para ello procede señalar que la cuestión planteada ha sido resuelta mediante Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de fecha 22 de diciembre de 2010, asuntos C-444/2009 y C-456/2009, en cuestiones prejudiciales formuladas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de A Coruña y n.º 3 de Pontevedra y en el marco de tal resolución analizamos, en síntesis, los siguientes puntos:
1.º) Aplicabilidad directa de la Directiva 1999/70 /CE: La Directiva 1999/70 tuvo por objeto la aprobación de un Acuerdo Marco para garantizar la igualdad de trato a los trabajadores con un contrato de duración determinada, protegiéndolos contra la discriminación, estableciendo un conjunto de condiciones mínimas que garantizaran la aplicación de estos principios, y que sirvieran a los Agentes Sociales y Gobierno de cada Estado miembro para articular la transposición de tales objetivos contenidos en el Acuerdo marco (así, sentencia de 13 de septiembre de 2007, Asunto C-307/05, Caso del Cerro Alonso, apartado 36; sentencia de 15 de abril de 2008, Asunto C-268/06, Caso Impact, apartado 111; sentencia de 23 de abril de 2009, Asuntos acumulados C-378/07 a C-380/07, Caso Angelidaki y sentencia de 24 de junio de 2010, Asunto C-98/09, Caso Sorge, todas ellas en relación con la norma comunitaria controvertida). También la sentencia de 22 de diciembre de 2009 del TJUE (p. 77 y 78), señala que la aplicabilidad directa puede y debe de aplicarse a aquellos acuerdos que como el presente “Acuerdo marco, han nacido de un diálogo mantenido, sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 1, entre interlocutores sociales en el ámbito de la Unión y han sido aplicados, conforme al apartado 2 de este artículo, mediante una directiva del Consejo de la Unión Europea, de la que, entonces, forman parte (sentencia Impact, apartado 58)."
2.º) Ámbito de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco: Entiende el Tribunal de Justicia que la misma: "prohíbe de manera general y en términos inequívocos cualquier diferencia de trato no justificada objetivamente respecto a los trabajadores con contratos de duración determinada por lo que se refiere a las condiciones de trabajo. De este modo, su contenido es lo suficientemente preciso para que pueda ser invocada por un justiciable y aplicada por el juez (sentencias Impact, antes citada, apartado 60, y de 22 de abril de 2010, Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, C-486/08, Rec. p. I-0000, apartado 24)."
3.º) Eficacia retroactiva: La STJUE de 22 de diciembre de 2010 reconoce que las autoridades competentes del Estado miembro de que se trata están obligadas, en virtud del Derecho de la Unión y en relación con la cláusula 4 del Acuerdo marco dotada de efecto directo, a conferir a los funcionarios interinos el derecho al pago de trienios con efecto retroactivo desde la fecha de expiración del plazo impartido a los Estados miembros para la transposición de la Directiva al Derecho interno, sin perjuicio del respeto de las disposiciones pertinentes del derecho español en materia de prescripción.
SEXTO.- Después de sintetizar los criterios más relevantes de la STJUE de 22 de diciembre de 2010 y de directa incidencia en este caso, ha de recordarse, en este punto, que cuando no es posible proceder a una interpretación y aplicación de la normativa nacional conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, los órganos jurisdiccionales nacionales y los órganos de la Administración están obligados a aplicarlo íntegramente y a tutelar los derechos que éste concede a los particulares, así como abstenerse de aplicar, en su caso, cualquier disposición contraria del Derecho interno (en este sentido, las sentencias del TJUE de 22 de junio de 1989, Costanzo, 103/88, Rec. p. 1839, apartado 33, y de 14 de octubre de 2010, Fuß, C-243/09, Rec. p. I-0000, apartado 63).
SEPTIMO.- Los argumentos precedentes conducen al reconocimiento de la eficacia directa de la Directiva 1999/70 /CE y sin que ello justifique la completa equiparación entre el régimen aplicable a funcionarios interinos y a funcionarios de carrera, obliga al cumplimiento de la norma comunitaria, procediendo el abono retroactivo de los haberes devengados en función de los trienios reconocidos, y con el límite de prescripción previsto por el Ordenamiento Jurídico, en coherencia con lo manifestado por la sentencia recurrida en casación en interés de ley reconociendo, como subraya el Ministerio Fiscal, que la Ley 12/2001 de 9 de julio (BOE 10 de julio ) procede a incorporar al ordenamiento interno el contenido de la Directiva 1999/70 / CE del Consejo de 29 de junio.
OCTAVO.- Los razonamientos expuestos conducen a la conclusión que procede desestimar la pretensión deducida por la Generalidad de Cataluña, ya que no concurren los presupuestos básicos para apreciar la existencia de un recurso de casación en interés de ley al no necesitar el texto legal de ulterior interpretación ni tampoco los términos suficientemente claros de la STJUE de 22 de diciembre de 2010, sin hacer expresa imposición de costas, dada la naturaleza y carácter de este recurso.
FALLAMOS
No ha lugar al recurso de casación en interés de la ley número 35/2010, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuellar, contra la Sentencia dictada el 11 de marzo de 2010 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 17 de Barcelona, por el que se estimaba el recurso contencioso administrativo número 556/2009 instado por Loreto contra el Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña, y contra las sentencias recaídas en los procedimientos abreviados 555/2009, 564/2009, 579/2009, 588/2009, 628/2009, 631/2009 y 627/2009, sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
