TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 09 de diciembre de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1251/2009
Ponente Excmo. Sr. ENRIQUE LECUMBERRI MARTI
En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, el recurso de casación número 1251/2009 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador don Isacio Calleja García, en nombre y representación del Ayuntamiento de Salamanca, contra la sentencia dictada el diecinueve de diciembre de dos mil ocho en los autos número 31/2006, por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Habiendo comparecido en calidad de partes recurridas el Abogado del Estado y el Abogado de la Generalidad de Cataluña en las representaciones que les son propias.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en los autos número 31/2006 dictó sentencia el día diecinueve de diciembre de dos mil ocho, cuyo fallo dice: ““ Que no se considera necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad contra el artículo 4.2 de la Ley 21/2005. Se desestiman las cuestiones de inadmisibilidad alegadas por las partes demandadas y se desestima el recurso contencioso administrativo número 31/2006, interpuesto por el Ayuntamiento de Salamanca, y en su nombre y representación el Procurador don Isacio Calleja García, contra la Orden de la Ministra de Cultura de fecha 18 de enero de 2006, y se confirma el contenido de la misma, al ser conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace expresa imposición en cuanto al pago de las costas.”“
SEGUNDO.- El representante procesal del Ayuntamiento de Salamanca interpuso recurso de casación por escrito de fecha cinco de marzo de dos mil nueve.
TERCERO.- Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala, el día veintinueve de octubre de dos mil nueve, se declara la admisión del recurso de casación interpuesto y se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el catorce de enero de dos mil diez, confiriéndose traslado a las partes recurridas para formular oposición.
CUARTO.- El Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito de oposición el día cinco de marzo de dos mil diez, presentándolo la Abogacía del Estado el veintiocho de mayo del mismo año.
QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo de este recurso el día veintitrés de noviembre de dos mil diez, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Impugnada en la instancia la Orden del Ministerio de Cultura de dieciocho de enero de dos mil seis por la que se acuerda la restitución a la Generalidad de Cataluña de los documentos incautados con motivo de la Guerra Civil custodiados en el Archivo General de la Guerra Civil Española y de creación del Centro Documental de la Memoria Histórica, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en sentencia de fecha diecinueve de noviembre de dos mil ocho desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Salamanca.
SEGUNDO.- Contra la referida sentencia se aducen tres motivos de casación:
. el primero, fundamentado en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión
. el segundo, fundamentado en el apartado d) del citado artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 26, 27 y 62.1a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, 4.1 y 4.2 de la Ley 21/2005, de 17 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 426/1999, de 12 de marzo, y
. el tercero, se formula sin determinar el motivo, para el supuesto de prosperar el motivo de casación segundo, punto segundo, y en él se solicita al amparo del artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional la integración de los hechos omitidos por el Tribunal de instancia.
TERCERO.- Entiende la Administración municipal recurrente que la Sala mediante resolución de dieciséis de marzo de dos mil siete, admitió y declaró pertinente la prueba pericial propuesta en el apartado a) del tercer otrosí de su escrito fundamental de demanda, consistente en la emisión de un informe histórico archivístico, que fue encomendado a la Real Academia de Historia y al no haber sido practicada debidamente esta prueba se solicitó al Tribunal que por la Real Corporación se aclarara tal informe y concretara los documentos que fueron incautados a personas físicas o jurídicas privadas, pues, si el objeto de la pericia era determinar qué documentos no formaron parte del archivo institucional de los órganos de gobierno de la Generalidad, su Administración, entidades dependientes y Parlamento de Cataluña, era obvio que reconociendo que había documentos que pertenecían a personas privadas, quedaban excluidos por no haber formado parte de su archivo institucional, y, sin embargo, la Sala por providencia de nueve de julio de dos mil ocho, denegó la aclaración solicitada, e interpuesto recurso de súplica contra aquel proveído desestimado por auto de nueve de julio del mismo año, entendió el Tribunal que más que una aclaración era una ampliación del objeto de la pericia ya que este extremo no se solicitó al tiempo de formular el escrito de proposición de prueba, ni se recoge en el otrosí tercero de la demanda.
Este motivo debe ser desestimado por las razones que tuvo la Sala para denegar la aclaración solicitada, pues, una cosa es que se identificaran los documentos que formaban parte del archivo institucional de la Generalidad o del Parlamento, y otra, que se identifiquen los documentos que fueron incautados a personas naturales o jurídicas de carácter privado, ya que como correctamente observó la Abogacía del Estado al oponerse -en su escrito de doce de septiembre de dos mil ocho- al recurso de súplica, la aclaración solicitada era absolutamente irrelevante a los efectos del litigio, dado que los documentos restituidos en virtud de la Orden Ministerial impugnada son los contemplados en el artículo 4.2 de la Ley 21/2005, que, a su vez, son parte de los descritos en el artículo 2.1 del mismo texto legal; y ninguno de los citados preceptos utiliza como criterio de identificación de los documentos que han de ser restituidos, la naturaleza jurídica de las personas a las que les fueron incautados, sino si dichos documentos pertenecieron al archivo institucional de los órganos de gobierno de la Generalidad de Cataluña, de su Administración o de sus entidades dependientes o del Parlamento de Cataluña.
CUARTO.- En el segundo motivo de casación sostiene la Administración recurrente con la cita de los preceptos que antes reseñamos, que la sentencia impugnada, a pesar de constatar que se omiten trámites esenciales del procedimiento como es el preceptivo informe que sobre cualquier salida de documentos debe emitir, según el Real Decreto 4.2.e), el Pleno del Patronato del Archivo General de la Guerra Civil Española, o no haberse adoptado acuerdo por la Comisión Mixta o no existir un estudio previo por el Grupo de Trabajo de acuerdo con al artículo 4.2 de la Ley 21/2005, y además se incumplieron las normas de formación de voluntad de los órganos colegiales, por lo que denuncia la recurrente la nulidad radical del acto impugnado.
La Sala de instancia, aborda en estos términos estas cuestiones:
A) Respecto de la omisión del informe preceptivo del Pleno del Patronato del Archivo de la Guerra Civil Española dice:
““ Efectivamente el R.D. 426/1999 de 12 de marzo, que crea el Archivo General de Guerra Civil Española, prevé la creación del Patronato Rector de dicho Archivo, regula su composición, formas de actuar y funciones. Ente ellas, y en su Artículo 4.2.e) establece como función: e) Emitir preceptivamente informe sobre cualquier propuesta de salida de fondos del archivo.
Realizando una interpretación con arreglo a los criterios establecidos en el artículo 3 del Código Civil, y utilizando un primer criterio literal, no cabe lugar a dudas, que la redacción del precepto es clara en cuanto que este informe deberá emitirse preceptivamente sobre cualquier propuesta de salida de fondos del archivo, sin que haga distinción sobre salidas temporales, como pueden ser para investigación, exposiciones u otros eventos, como alguna posible salida permanente.
El precitado informe no consta se haya emitido, lo que daría lugar a estimar la concurrencia de un defecto de trámite esencial que produciría la nulidad absoluta de la Orden 18 de enero de 2006.
Ahora bien, en el presente caso, se procede a convocar a los miembros que constituyen el Pleno del Patronato, para la sesión plenaria que tendrá lugar el día 10 de enero de 2006 a las 11 de la mañana indicando el lugar de reunión, y se fijaba como orden del día, entre otros puntos "3.- Emisión de informe sobre la salida de fondos como consecuencia de la aplicación de la Ley 21/2005 de 17 de noviembre de Restitución a la Generalidad de Cataluña de los documentos incautados con motivo de la Guerra Civil Española y de creación del Centro de Documentación de la Memoria Histórica."
Y el Pleno se celebra con asistencia de 17 de sus miembros presidido por la Ministra de Cultura y asistido por el Secretario del mismo, y se somete a debate la emisión del informe sobre la salida de documentos como consecuencia de la aplicación de la Ley 21/2005, abriéndose un turno de intervenciones. ““, y
B) Respecto al incumplimiento del requisito exigido en el artículo 4.1 de la Ley 21/2005, consistente en la constitución de la Comisión Mixta Estado-Generalidad, señala que:
““ Si bien es cierto que se constituye en fecha 12 de enero de 2006, también lo es que en esta primera sesión no se procede a identificar ningún documento, si no que se limita a acordar se constituya un Grupo de Trabajo de Identificación y su composición, sin que se haya llevado a cabo ningún trabajo de identificación especifico sobre los documentos y efectos a que se refiere la Orden de 18 de enero de 2006, es cierto que se les da cuenta verbal y da su visto bueno, al informe que se le presenta en relación a los documentos que fueron objeto de identificación por la comisión creada para la ejecución del Convenio de microfilmación de documentos de la antigua Generalidad de Cataluña de 18 de noviembre de 1982.
Debe rechazarse esta afirmación, puesto que la Comisión Mixta se constituyó y en cumplimiento de lo preceptuado en dicho artículo 4.1 se reúne y aprueba y acepta el informe sobre identificación de aquellos documentos que podían presentar dudas sobre la procedencia de su remisión a la Generalitat de Catalunya; por lo que puede afirmarse, que se ha cumplido con el requisito indicado en base a la aplicación de la construcción doctrinal de motivación "in aliunde", ( SS 11 de Marzo 1. 978, 16 de Febrero 1.988 ) 11 ( STS. 2 de Julio de 1.991 ), entendiendo que la motivación puede no venir contenida en el propio acto administrativo, sino en los informes o dictámenes que le preceden y sirven de sustento argumental, dado que "... la jurisprudencia, al examinar la motivación de los actos administrativos, no los ha aislado, sino que los ha puesto en interrelación con el conjunto que integra los expedientes, a los que ha atribuido la condición de unidad orgánica, sobre todo en los supuestos de aceptación de informes o dictámenes.
Pero también sucede, que el propio artículo 4.2 de la citada Ley 21/2005, establece que: En todo caso, los documentos, fondos documentales y otros efectos que ya hayan sido identificados en cumplimiento del Convenio sobre microfilmación de documentos de la antigua Generalidad de Cataluña, celebrado por el Ministerio de Cultura y la Generalidad de Cataluña el 22 de octubre de 1982, serán entregados a la Generalidad en el plazo máximo de tres meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley.
Es decir, que el propio legislador prevé dos situaciones: una para el futuro identificación de documentos que merezcan ser objeto de restitución, y otra que resuelve sobre los documentos que ya han sido objeto de identificación como consecuencia de la aplicación del Convenio de 22 de octubre de 1982, pues ya se había procedido a la identificación de un grupo de documentos y se habían clasificado, en base a lo acordado en aquel: El ministerio de Cultura, a través del Centro Nacional de Conservación y Microfilmación Documental y Bibliográfica realizará la microfilmación de los documentos procedentes de la antigua Generalidad de Cataluña durante los años 1932 a 1939, que se conservan en la Sección Guerra Civil del Archivo Histórico Nacional, situado en Salamanca, con entrega de un ejemplar positivo con destino al Archivo General de Cataluña.
Solamente, respecto de aquellos que se tiene duda, se hace un informe por técnicos en archivos y se somete a su aprobación a la Comisión Mixta que lo hace suyo.
Por tanto se puede afirmar que formalmente se ha cumplido, con el requisito de la identificación de los documentos, fondos documentales y otros efectos por la Comisión Mixta Gobierno-Generalidad de Cataluña integrada por representantes designados por ambas Administraciones, tanto por la aplicación del sistema de identificación previsto en el punto dos del artículo 4 de la citada Ley 21/2005; como por la labor identificadora prevista en su número 1.º, habiendo tenido conocimiento de aquellos documentos que podían presentar dudas sobre la procedencia de su remisión a la Generalitat de Catalunya en base al informe rendido ante la Comisión reunida al efecto, que acepta y hace suyo.”“
En la articulación de este motivo la recurrente, como si nos hallásemos ante un recurso de apelación, viene a reiterar lo que dijo en su escrito fundamental de demanda acerca de esta cuestión nuevamente planteada, sin precisar la conexión o relación de causalidad entre los vicios denunciados y la sentencia misma.
La conclusión a que llegó la Sala de instancia para afirmar que correctamente se cumplimentó por la Orden de 18 de enero de 2006, los presupuestos o requisitos formales para proceder al traslado y posterior entrega a la Generalidad de Cataluña de los fondos documentales y otros efectos depositados en el Archivo General de la Guerra Civil Española, es correcta y por ende ajustada a Derecho, pues ninguna de las infracciones que se denuncian por el Ayuntamiento recurrente ni formalmente son imputables a la Administración, ni desde luego, tienen una indubitada transcendencia jurídica para poder acarrear la nulidad de pleno derecho de la Orden ministerial impugnada, al no dictarse prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido pues, si bien es cierto, y así lo declara como probado la Sala de instancia que el Pleno del Patronato no emitió el preceptivo informe, exigido por el artículo 4.2.f) del Real Decreto 426/1999, de 12 de marzo, no es menos cierto que este Organismo convocó a los miembros que lo constituían para la sesión plenaria que se celebró el día diez de enero de dos mil seis -con la asistencia de diecisiete de sus miembros presidida por la Ministra de Cultura- a fin de emitir su preceptivo y no vinculante informe sobre la salida de fondos como consecuencia de la aplicación de la Ley 21/2005, de 17 de noviembre; de ahí, al cumplimentarse por la Orden impugnada lo dispuesto por el citado artículo 4.2.e) del Real Decreto 426/1999, entendemos que fue ajustada a derecho la decisión a que llegó el Tribunal de instancia en el fundamento jurídico octavo de su sentencia.
Tampoco se conculcó por la Sala de instancia el artículo 4.1 de la Ley 21/2005, pues, como se declara como probado en el fundamento jurídico noveno la Comisión Mixta se constituyó y en cumplimiento de lo ordenado en el citado precepto acepta el informe sobre la identificación de aquellos documentos que podían presentar dudas sobre la procedencia de su remisión a la Generalidad de Cataluña, y lo mismo sucede respecto de la denunciada vulneración del apartado 2 del mencionado precepto, pues, como precisa el Tribunal "a quo" el propio legislador previó dos situaciones: una para la futura identificación de documentos que merezcan ser objeto de restitución y otra, para resolver sobre los documentos que ya habían sido objeto de identificación en ejecución del Convenio de veintidós de octubre de mil novecientos ochenta y dos, sobre microfilmación de documentos de la antigua Generalidad de Cataluña, en el que ya se había procedido a su identificación, por lo que, sería absurdo que determinado este grupo de documentos tuviera que ser examinado nuevamente por la Comisión Mixta, cuando ya existía un acuerdo previo en el mencionado Convenio.
Por ello, una vez identificados los documentos previstos en el artículo 2.1 y 2 de la Ley 21/2005, de 17 de noviembre, que fueron incautados por el Decreto de veintiséis de abril de mil novecientos treinta y ocho, éstos debieron restituirse a la Generalidad de Cataluña, cuando tales documentos hubieran pertenecido a sus órganos de gobierno, a su Administración, o de sus entidades dependientes, así como al Parlamento de Cataluña, pues, respecto de los documentos, fondos documentales, y otros efectos incautados en Cataluña a personas naturales o jurídicas de carácter privado, con residencia, domicilio, delegación o secciones en Cataluña, están sujetos a otro procedimiento, el contenido del artículo 5 de la mencionada Ley 21/2005 que establece que " El derecho a la restitución a los sujetos previstos en el artículo 2.2 deberá ejercitarse en el plazo de una año contado a partir del día siguiente a la notificación del acto de identificación a quienes puedan resultar sus legítimos titulares..."; exigiendo la precitada norma legal: " la identificación precisa de los documentos, fondos documentales y otros efectos cuya restitución se solicita, y la acreditación documental, o por cualquier otro medio de prueba admitido en derecho, de su titularidad dominical en el momento de la incautación, o de la condición de sucesor legítimo en el caso de muerte o declaración de fallecimiento de los titulares que sean personas naturales, o de extinción en el caso de personas jurídicas "; extremo que no fue contemplado por la Orden de dieciocho de enero de dos mil seis, al referirse exclusivamente a los documentos, fondos documentales y otros efectos contemplados en el apartado 2 del artículo 4 de la Ley 21/2005.
En consecuencia este motivo debe ser desestimado, dado que tampoco apreciamos en atención a los argumentos que se esgrimen en este motivo la infracción de los artículos 26 y 27 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
QUINTO.- La misma suerte desestimatoria debe seguir el tercer motivo de casación en cuanto que lejos de fundamentarse en los supuestos que contempla el artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional para la viabilidad del recurso se solicita -con carácter subsidiario- al amparo del artículo 88.3 de la citada Ley Jurisdiccional, la integración de los hechos omitidos por el Tribunal de instancia.
El artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional sirve para integrar en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia otros que hubieran sido omitidos por ésta, y no, en cambio para considerar aquellos y construir, así, un supuesto de hecho de signo contrario al afirmado por el Tribunal.
SEXTO.- Por todo lo razonado procede desestimar el presente recurso de casación, así como la causa de inadmisibilidad aducida por la Abogacía del Estado respecto del primer motivo de casación, que ya hemos examinado.
SEPTIMO.- De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios de cada uno de los Abogados de las partes recurridas -Abogado del Estado y Abogado de la Generalidad de Cataluña- la cantidad de mil quinientos euros (1.500 E).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Salamanca contra la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha diecinueve de diciembre de dos mil ocho, recaída en los autos 31/2006; con expresa condena a la Administración recurrente de las costas de este recurso de casación dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico séptimo de ésta, nuestra sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.
