Las limitaciones edificatorias por aparición de un bien de interés cultural, no dan derecho a indemnización

TRIBUNAL SUPREMO

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5648/2005

Ponente Excmo. Sr. JUAN CARLOS TRILLO ALONSO

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Septiembre de dos mil diez.

Vistos por la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo, constituida por los Señores al margen anotados, el presente recurso de casación, que con el número 5648/05, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD AUTONOMA DE ARAGON, contra la Sentencia de fecha 4 de mayo de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en el recurso contencioso administrativo número 613/01, contra resolución del Consejero de Cultura de la D.G.A., de fecha 10 de abril de 2001, por la que se acuerda desestimar petición de responsabilidad patrimonial, siendo parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza y Gestión Inmobiliaria Actur, S.L

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "Fallamos: ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso interpuesto por GESTIÓN INMOBILIARIA ACTUR S.L. contra la Resolución dictada en el encabezamiento de esta Sentencia, que se REVOCA parcialmente, reconociendo el derecho de la actora a ser indemnizada en la cantidad que se fije en ejecución de sentencia atendido el valor del mercado por los 94,45 metros cuadrados de sótano y 77,88 metros cuadrados de planta baja del proyecto inicial y en la cantidad de 1.683.075 pts por gastos de nuevo proyecto, intereses legales, sin pronunciamiento sobre costas procesales".

SEGUNDO.- Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Aragón, presentó escrito, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación y, previos los trámites legales, se dictara Sentencia "... estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo desestimar el correspondiente recurso contencioso administrativo, con acogimiento de los motivos expresados por esta parte".

CUARTO.- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizaran sus escritos de oposición, lo que verificaron en tiempo y forma, impugnando los motivos del recurso de casación, en virtud de las razones que estimaron procedentes, suplicando la Procuradora Doña M.ª José Rodríguez Teijeiro, en nombre y representación de Gestión Inmobiliaria Actur, S.L., que la Sala dictara Sentencia "... desestimando el Recurso de Casación promovido, confirmando la sentencia recurrida y condenando en costas a la parte recurrente", y el Procurador Don Antonio Alvarez-Buylla Ballesteros, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, que dictara sentencia "... desestimando tal recurso de casación, confirmando la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 4 de mayo de 2005, y todo ello con imposición de costas a la parte recurrente".

QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día QUINCE DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL DIEZ, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso,.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el 4 de mayo de 2005, en el recurso contencioso administrativo n.º 613/01, por la que, con estimación parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto por la sociedad ahora aquí recurrida contra resolución del Consejero de Cultura de la Diputación General de Aragón, de fecha 10 de abril de 2001, desestimatoria de la petición de responsabilidad patrimonial por aquella sociedad formulada, revoca parcialmente la expresada resolución administrativa y reconoce el derecho a que dicha sociedad sea "indemnizada en la cantidad que se fije en ejecución de sentencia atendiendo al valor del mercado por los 94,45 metros cuadrados de sótano y 77,88 metros cuadrados de planta baja del proyecto inicial y en la cantidad de 1.683.075 pesetas por gastos de nuevo proyecto, intereses legales, sin pronunciamiento sobre costas procesales".

SEGUNDO.- Frente a la sentencia interpone la Comunidad Autónoma de Aragón recurso de casación con fundamento en siete motivos. Los tres primeros al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, y los motivos siguientes al amparo del artículo 88.1.d).

Para una mejor comprensión de los motivos, especialmente de los tres primeros, en los que se denuncia que la sentencia incurre en incongruencia interna (motivo primero), en incongruencia omisiva (motivo segundo), y que carece de motivación (motivo tercero), se hace aconsejable explicitar lo siguiente:

1.- En el suplico de la demanda se insta la condena de la Administración autonómica, hoy aquí recurrente, al pago de 174.003.775 pesetas, resultado de la suma de las partidas que a continuación se mencionan con indicación de conceptos: 99.045.950 pesetas por ocupación de terrenos en sótano y planta baja; 1.683.075 pesetas por honorarios de arquitecto originados por la redacción de proyectos modificados; 5.602.250 pesetas por las obras de cimentación exigidas para la conservación de la muralla; 59.062.500 pesetas por retraso en la ejecución de las obras de construcción del inmueble, y 8.610.000 pesetas por perjuicios financieros.

2.- La sentencia recurrida solo acoge, conforme ya indicamos en el fundamento de derecho primero, una indemnización por el concepto de "ocupación de terrenos", concretamente por la privación de 94,45 metros cuadrados de sótano y 77,88 metros cuadrados de planta baja con respecto al proyecto inicial, cuya cuantificación deja el Tribunal de instancia para ejecución de sentencia, y otra, por importe de 11.683.075 pesetas, en concepto de gastos de nuevo proyecto.

3.- A la vista del limitado alcance de la sentencia recurrida al reducir a dos los conceptos o partidas indemnizatorias, y en consideración a que la única parte recurrente en casación es la Administración autonómica, interesa resaltar que, según se infiere de la fundamentación jurídica de la resolución judicial, los hechos contemplados por el Tribunal de instancia pueden resumirse así: como consecuencia del hallazgo, en un solar propiedad de la recurrente, de restos de la muralla de Zaragoza y de su necesaria conservación, dicha parte se ve obligada a modificar su proyecto inicial de construcción de un inmueble en el solar de mención, privándola, con relación al proyecto inicial, de 94,45 metros cuadrados de sótano y 77,88 metros cuadrados de planta baja.

4.- El fundamento segundo de la sentencia dice así: " Alega la Administración que en el caso que nos ocupa no existe lesión al no tratarse de un supuesto de hallazgo casual que conllevaría el derecho de indemnización conforme a lo dispuesto en la Ley del Patrimonio y por otra parte la actuación administrativa ha contado en todo momento con la debida cobertura legal que impone a los propietarios de bienes catalogados una serie de cargas y por lo que concluye no ha existido lesión antijurídica alguna que deba ser indemnizada.

Efectivamente incumbe al Departamento de Cultura a través de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico el deber de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico conforme a la Ley de Patrimonio Histórico 6/1985 y por ello les corresponde la emisión de informes vinculantes, el condicionamiento de las licencias y actuaciones de demolición y edificación etc para evitar la pérdida o destrucción irreparable de dicho patrimonio. Por tanto su actuación en el expediente de referencia responden a un necesario funcionamiento de los servicios públicos para el logro del fin que tiene encomendado, y las cargas impuestas al propietario pueden encontrar cabida en las limitaciones del derecho de propiedad por la función social que comporta la protección del Patrimonio.

Ahora bien este sacrificio ““necesario”“ impuesto a los bienes y derechos del reclamante, no han de convertirse en un arbitrario y auténtico despojo sin contraprestación alguna para el propietario, por lo que se justifica el derecho de éste a la correspondiente indemnización, no solo porque así se infiere de la normativa sobre Expropiación Forzosa y artículo 139 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, sino porque principalmente lo exige el artículo 33.3 de la Constitución Española y el artículo 43 de la Ley de Patrimonio Histórico. Es decir el funcionamiento de los servicios públicas culturales que responden a un interés de esta última naturaleza produjo una lesión en los derechos y bienes de carácter particular de la entidad actora no solo por privarla de 94,45 metros cuadrados de sótano y 77,88 metros cuadrados de planta baja de su proyecto inicial, sino por la paralización de su actividad lo que ocasionó sin duda un daño singular, efectivo, susceptible de evaluación económica e individualizado ".

5.- En el escrito de contestación a la demanda de la Diputación General de Zaragoza se opuso la Administración autonómica a la pretensión indemnizatoria ejercitada con fundamento esencialmente en lo que continuación y muy esquemáticamente exponemos: A.- Ausencia de lesión antijurídica. B.- Falta de relación de causalidad entre los daños sufridos y la actuación de la Comunidad Autónoma.

Para lo primero, para negar la concurrencia del requisito de lesión antijurídica, sostuvo, en un amplio desarrollo argumental, que por ser la muralla romana, por declaración legal, un bien de dominio público (citaba al efecto los artículos 1 , 11 , 20 , 40 , 42 y 44 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español ), para la actora es una propiedad ajena que por disposición legal, si quiere construir, está obligado a respetar sin derecho indemnizatorio alguno.

Para lo segundo, para cuestionar la concurrencia del requisito de la relación de causalidad, aduce que las únicas actuaciones de la comunidad autónoma fue autorizar trabajos arqueológicos e informar favorablemente el proyecto técnico de construcción. Afirmó que los daños invocados por la actora proceden directamente de una disposición legal o, en su caso, de la actuación de la Administración municipal.

TERCERO.- Planteado el debate en los términos expuestos, razón asiste a la Administración autonómica recurrente cuando en los motivos primero, segundo y tercero denuncia que la sentencia incurre en incongruencia interna y en incongruencia omisiva (motivos primero y segundo) y que carece de motivación.

Si por incongruencia interna debe entenderse no solo la falta de lógica entre la conclusión plasmada en el fallo y las premisas previamente establecidas por el Tribunal en sus fundamentos jurídicos y fácticos, sino también la incompatibilidad entre los argumentos básicos de la sentencia, está fuera de toda duda que su invocación por la recurrente, con apoyo en lo que califica como razonamientos contradictorios de la fundamentación de la sentencia, debe prosperar. Y es que, en efecto, existe una evidente incompatibilidad entre la afirmación inicial expresada en el párrafo segundo del fundamento de derecho segundo, al decir que la actuación de la administración " responde a un necesario funcionamiento de los servicios públicos ", y la referida en el párrafo siguiente, calificando de " arbitrario y auténtico despojo " el proceder de aquella, justificada, como tendremos ocasión de ver, con la cita de unas disposiciones legales improcedentes, agravada por omitir un mínimo análisis de las mismas.

También es de observar en la sentencia incongruencia omisiva que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, se produce cuando en ella no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso.

La rigurosidad con la que, en efecto, en el orden jurisdiccional contencioso administrativo se examina el cumplimiento del principio de congruencia, que, con matización de una anterior doctrina, contempla como supuestos de incongruencia omisiva aquellos en los que en la sentencia, aún respondiendo al suplico de la demanda y de la contestación en su parte dispositiva, se produce en su fundamentación una preterición de la causa de pedir, es decir, de las alegaciones o motivos en que se fundamentan aquellos escritos rectores, habilita un juicio como el ya anunciado de que, en efecto, la sentencia incurre en incongruencia omisiva.

En la sentencia recurrida no se realiza una explícita consideración en relación al motivo de oposición esgrimido en el escrito de demanda y relativo a la inexistencia de una lesión antijurídica y tampoco se hace mención al otro motivo esencial de oposición, a saber, el concerniente a la falta de relación de causalidad entre el daño que se sostiene sufrido por la actora y la actuación de la Comunidad Autónoma. Cierto es que podría tenerse por suficiente una respuesta implícita, deducible del conjunto de los razonamientos expresados por el Tribunal de instancia en el fundamento de derecho segundo, pero debe significarse que la lectura del fundamento de derecho segundo realmente no permite aseverar la existencia de una respuesta tácita a los esenciales motivos de oposición esgrimidos por la Administración demandada en su escrito de contestación.

Lo expresado precedentemente constituye razón suficiente para la estimación del motivo fundamentado en la falta de motivación. Y es que si bien el derecho fundamental a la motivación de las resoluciones judiciales reconocido en el artículo 24 de la Constitución, solo exige, como recuerda el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias -valga la cita de la sentencia 37/2001, de 12 de febrero - un razonamiento suficiente, esto es, que permita percibir la causa de la decisión sin necesidad de una exhaustiva descripción del proceso intelectual, es claro que no se llena ese mínimo exigible en la sentencia recurrida, pues lo expresado en el fundamento de derecho segundo no permite conocer cuáles son los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión (sentencia 118/1998, de 2 de junio ). El Tribunal de instancia, además de no describir al menos mínimamente las circunstancias fácticas concurrentes en el supuesto enjuiciado, realmente ningún razonamiento ofrece sobre la alegada ausencia de lesión antijurídica y sobre la también argüida falta de relación causal, requisitos ambos configuradores de la responsabilidad patrimonial.

CUARTO.- Debiendo estimarse, en consecuencia con lo precedentemente expuesto, los tres primeros motivos, de conformidad con el artículo 95.1.c) y d) de la Ley Jurisdiccional, sin necesidad del examen de los demás motivos, procede resolver la litis dentro de los términos en que fue planteada y al respecto, parece obligado señalar, con relación al requisito de la antijuridicidad del daño, que definido esencialmente por una conducta contraria a derecho que la persona que la sufre no tiene el deber de soportarlo, mal vale calificar como antijurídicos los condicionamientos edificatorios impuestos a la sociedad actora y hoy aquí recurrida por la Ley 16/1985 , de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español, que, en cumplimiento de la finalidad u objetivo marcado en su artículo 1, califica en el artículo 44.1 como bienes de dominio público todos los objetos y restos materiales que posean los valores que son propios del Patrimonio Histórico Español y sean descubiertos como consecuencia de excavaciones, remociones de tierra y obras de cualquier índole o por azar.

Por ello, por ser la muralla romana de Zaragoza un bien de dominio público, no cabe entender que los condicionamientos edificatorios impuestos supongan expropiación alguna, como con error se sostiene por la sociedad aquí recurrida y por el Tribunal de instancia.

Lo que realmente se observa en el caso enjuiciado es una limitación legal al derecho edificatorio que la sociedad recurrida debe soportar.

Las Administraciones autonómica y municipal intervinientes, en el ámbito competencial que les corresponde en materia de patrimonio, se limitan, con sujeción estricta a la normativa de aplicación, a garantizar que con la ejecución de las obras proyectadas no se deterioren o desaparezcan los restos de la muralla romana de Zaragoza.

No hay, en consecuencia, lesión antijurídica. Conforme recuerda la sentencia de esta Sala de 20 de mayo de 1998 -recurso de casación 1339/94 -, la antijuridicidad o ilicitud " sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre de 1989, entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público ".

Por ello, por la inexistencia de lesión antijurídica, no resulta necesario examinar la también denunciada ausencia de relación de causalidad, que a la vista de lo expuesto, ciertamente no concurre.

QUINTO.- No se aprecian motivos para hacer un especial pronunciamiento de condena en costas.

FALLAMOS

PRIMERO.- Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD AUTONOMA DE ARAGON, contra la Sentencia de fecha 4 de mayo de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en el recurso contencioso administrativo número 613/01.

SEGUNDO.- Revocamos y dejamos sin efecto la sentencia de instancia y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la hoy aquí recurrida contra la resolución denegatoria de la petición de responsabilidad patrimonial.

TERCERO.- Sin hacer especial condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

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