TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 14 de julio de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3937/2006
Ponente Excmo. Sr. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 3937/2006 interpuesto por HOTEL SAN FERNANDO, S. A., representada por el Procurador D. Ignacio Aguilar Fernández y asistida de Letrado, siendo parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA, representada por el Procurador D. Jorge Deleito García y asistida de Letrado, y el AYUNTAMIENTO DE NÁJERA, representado por el Procurador D. Manuel Infante Sánchez y asistido de Letrado; promovido contra promovido contra la sentencia dictada el 17 de mayo de 2006 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en Recurso Contencioso-Administrativo n.º 443/2004, sobre Aprobación Definitiva del Plan General Municipal de Nájera.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, se ha seguido el recurso número 443/2004 promovido por HOTEL SAN FERNANDO, S. A. y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA y el AYUNTAMIENTO DE NÁJERA, sobre Aprobación Definitiva del Plan General Municipal de Nájera.
SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de mayo de 2006 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que desestimamos el presente recurso. Sin condena en costas".
TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del HOTEL SAN FERNANDO, S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 5 de junio de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
CUARTO.- Emplazadas las partes, HOTEL SAN FERNANDO, S. A. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 21 de julio de 2006, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "estimando el presente Recurso, declare como no ajustada a derecho la Sentencia recurrida por alguno de los motivos aducidos y, en consecuencia, la revoque dictando otra en su lugar por la que se estime alguno de los motivos contenidos en este escrito, todo ello con imposición de costas a la Administración".
QUINTO.- El recurso de casación fue admitido en parte por providencia de fecha 28 de mayo de 2007, ordenándose también, por providencia de 12 de septiembre de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el AYUNTAMIENTO DE NÁJERA en escrito presentado en fecha 2 de noviembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que dictara sentencia "desestimando dicho recurso, y confirmando la resolución impugnada, con expresa imposición de las costas causadas a la parte recurrente, por ser de justicia".
La COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA, en fecha de 2 de noviembre de 2007 formalizó el escrito de oposición y tras exponer los razonamientos que creyó pertinentes, solicitó a la Sala se inadmitiera o desestimara íntegramente el recurso con costas.
SEXTO.- Por providencia de fecha 4 de mayo de 2010 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 30 de junio de 2010, en que tuvo lugar.
SÉPTIMO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de La Rioja dictó en fecha de 17 de mayo de 2006, en su recurso contencioso administrativo número 443/2004, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad HOTEL SAN FERNANDO, S. A., contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado por la misma entidad recurrente ---para ante el Consejero de Política Territorial del Gobierno de La Rioja--- contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, adoptado en su sesión de 30 de enero de 2004, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Nájera; impugnación concretada en lo que afecta a la entidad recurrente en relación con el Plan General de Ordenación Urbana.
No obstante, en el escrito de demanda el recurso se hace extensivo a la Resolución de 15 de diciembre de 2004 del citado Consejero de Política Territorial del Gobierno de La Rioja, que, de forma expresa, desestimó el mencionado recurso de alzada.
SEGUNDO.- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:
a) La Sala deja constancia de la pretensión de la recurrente, señalando al efecto que "Alega, en esencia, la parte recurrente que los terrenos de su propiedad (en lo que a este recurso interesa) tienen como uso dotacional el de hotel, y que a los terrenos urbanos colindantes, calificados como residenciales el Plan les adjudica mayor altura edificable, lo cual considera el demandante discriminatorio, pues o se establece un reparto equitativo de beneficios y cargas derivados del planeamiento entre los diversos propietarios de referido suelo y usos. Pretende el actor que sus terrenos no sean destinados a uso dotacional sin establecer mecanismos de compensación y solicita que se deje sin efecto la asignación de uso de hotel y determine para aquellos la misma edificabilidad en altura que para el resto de la zona o suelo urbano En resumen, lo que el recurrente pretende con ocasión de la adaptación del Plan General es una recalificación de sus terrenos".
b) Y desestima la misma con esta breve referencia: "El Plan impugnado viene a adaptar las normas urbanísticas a la Ley Territorial 10/1998, de 2 de julio. En cuanto a los terrenos del actor el Plan ha mantenido la edificación y uso existentes: el hotel autorizado hace años. Nada hay pues que permita hablar de discriminación vulneración del principio general e igualdad y tampoco de los artículos 152 y 153 de referida Ley, pues los terrenos del actor eran dotaciones privadas, sin que tenga derecho alguno al cambio de uso que en definitiva pretende".
TERCERO--.- Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad HOTEL SAN FERNANDO, S. A., recurso de casación en el que esgrime tres motivos de impugnación, al amparo del artículo 88.1, apartados c) ---el primero--- y d), los dos restantes, de la Ley 29/1998 
, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ):
En el primer motivo (88.1.c de la LRJCA) se proclama la infracción de los artículos 245 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1.º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), 61 de la LRJCA y 24 de la Constitución Española, por no dar respuestas a todas las cuestiones controvertidas en el proceso las peticiones de la demanda: a) La existencia de diferencias fundamentales entre la propiedad de la recurrente y las del resto de los colindantes; b) La calificación del terreno de la recurrente como suelo urbano dotacional con uso específico de hotel frente a los inmuebles del entorno como suelo urbano de uso edificable residencial sin calificación específica de uso alguno; c) Las diferencias entre el uso específico dotacional entre los edificios de la recurrente respecto de los demás propietarios.
Lo que, en realidad, plantea la recurrente es la concurrencia del vicio de la incongruencia omisiva. La misma se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004 
, de 9 de febrero ).
Partiendo de la doctrina jurisprudencial citada y, vistas las concretas ---exiguas pero ciertas--- respuestas de la Sala de instancia en relación con las concretas pretensiones de referencia, tal y como hemos anticipado, no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a la concreta pretensión de la parte recurrente relativa a la recalificación del suelo de su propiedad. El contenido y sentido de la respuesta dada podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta a la pretensión formulada.
Obviamente, la sentencia no es un modelo de motivación razonada, pero no cabe duda de que responde al planteamiento recalificatorio de la entidad recurrente, señalando cual era la causa de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana, poniendo de manifiesto que, en relación con los terrenos de la recurrente, se mantienen la clasificación y la calificación existentes antes de la modificación, y, rechazando la vulneración del principio general de igualdad y de los artículos 152 y 153 de la Ley del Parlamento de la Rioja 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja.
CUARTO.- En el segundo motivo (al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA ) se denuncia la infracción del artículo 14 de la Constitución Española porque el PGOU establecía para los inmuebles del recurrente un uso dotacional de hotel ---cuando la concesión de los terrenos por parte del Ayuntamiento para tal fin ya no se estaba obligado a soportar al transcurrir más de 15 años desde la concesión---, y, tal uso, no solo no se asigna al resto de los inmuebles de la zona sino a ningún edificio dentro del PGOU.
Tampoco este segundo motivo puede prosperar. En la STS de 1 de diciembre de 1998 ---entre otra muchas--- señalamos que "No ofrece dudas el carácter discrecional del planeamiento, discrecionalidad que comporta un formidable poder en manos de la Administración municipal, puesto que, en definitiva, de dicha discrecionalidad depende el alcance concreto del derecho de propiedad a ejercer sobre cada parcela del territorio municipal. Este poder municipal no siempre tiene naturaleza estrictamente discrecional, pues en determinados extremos ha de ejercerse dentro de los términos legalmente establecidos, lo que sucede a la hora de fijar los Estándares Urbanísticos, el Suelo Urbano y el Suelo No Urbanizable de Especial Protección. En el ámbito de lo estrictamente discrecional puede afirmarse que el autor del planeamiento no puede actuar a su arbitrio pues sus decisiones son anulables si incurren en error, arbitrariedad, infracción de principios generales del derecho, o desviación de poder"; y en la STS de 19 de noviembre de 2002 añadimos que "Es sabido que el ejercicio de las potestades urbanísticas está intensamente teñido de discrecionalidad. Esta discrecionalidad comienza por la decisión de poner en marcha el procedimiento de elaboración del planeamiento. La discrecionalidad urbanística del proceso de elaboración del planeamiento no pierde este carácter por la circunstancia de que la opción urbanística elegida por la Administración sea equivocada, o legalmente improcedente".
En el supuesto de autos, tanto los terrenos de la recurrente como las manzanas colindantes se encontraban clasificados en el Plan General de Ordenación Urbana que se modificaba, como suelo urbano, el cual ha venido a transformarse en suelo urbano consolidado por la urbanización.
La diferencia estribaba en que los terrenos de la recurrente estaban destinados ---calificados--- a uso hotelero, esto es, dotacional privado, siendo el resto de los terrenos de uso residencial. La pretensión de la recurrente era sustituir el uso hotelero por el residencial, esto es, transformar el hotel en viviendas, y, con ello, conseguir mas altura en sus edificaciones; y a ello no ha accedido el Ayuntamiento en la Modificación del Plan que nos ocupa.
La parte recurrente no ha demostrado en absoluto que se haya infringido el principio de igualdad al no dar, la Modificación del Plan General que nos ocupa, a la parcela hotelera de autos, la misma ordenación urbanística que la correspondiente a las manzanas cercanas, no obstante haber mantenido la misma ordenación con la que contaba con anterioridad. En modo alguno se ha demostrado que en la sucesión de ordenaciones urbanísticas producidas con la modificación que se revisa, esto es, con el mantenimiento de uso dotacional privado hotelero, se le haya dotado a dicha parcela de unos parámetros urbanísticos irracionales o absurdos o ilegalmente distintos a los del mismo Polígono o Unidad de actuación, entre otros extremos, porque dicha parcela no se incluye en ninguna Unidad.
En concreto, la recurrente obtuvo sus terrenos por compra al Ayuntamiento con la obligación de destinarlos a uso hotelero al menos durante 15 años, consolidándose los mismos con la construcción del hotel. Mas ello solo implica el establecimiento de un modo en el contrato de compraventa, mas no un condicionante urbanístico; es mas, lo que consta es que son los únicos terrenos del municipio destinados a este fin hotelero, con lo que tal asignación, cuando la compraventa de los terrenos, y ahora mismo, no se nos presenta como ilógica o irracional.
El carácter reglando del urbanismo llega hasta la clasificación del suelo como urbano, y dada su consolidación, en el caso de autos, su continuidad era inevitable, pero, a partir de ahí, nos situamos en el terreno de la discrecionalidad, y, en consecuencia, debe acreditarse, como señalaba la jurisprudencia citada, que con el mantenimiento del uso expresado ---esto es, denegando la recalificación de los terrenos--- no se estaba adoptando una decisión arbitraria o contraria a los principios generales. Es mas, hasta su ubicación frente al aparcamiento de la Estación de Autobuses, que hemos podido comprobar en la planimetría que se nos aporta, se nos presenta como un dato objetivo para la ubicación de este necesario uso dotacional.
Estamos, pues, en el ámbito de la calificación urbanística (dotacional o residencial), sin que la clasificación de los terrenos como urbanos se vea afectada por el presente litigio. Y lo cierto es, según el Acuerdo impugnado, que ha decidido que dicha clasificación continúe ---como no podía ser de otro modo---, y que ---que es lo discutido--- que la calificación de los mismos como de uso dotacional privado, también siga. Pues bien, lo cierto también es que no hemos encontrado ---como no lo encontró la Sala de instancia--- justificación para su cambio ---pretendido por la recurrente--- a uso residencial.
No podemos, pues, apreciar la discriminación que se pretende, y, en consecuencia, el motivo ha de decaer.
QUINTO.- En el tercer motivo (también al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA ) se denuncia la infracción de los artículos 7 y 8 de la Ley del Suelo de 1992, por alteración del principio de igualdad en cuanto a los aprovechamientos.
Se tratan los citados de unos preceptos derogados, pero, en todo caso, lo que la entidad recurrente pretende plantear no es otra cosa que una vulneración del principio de equidistribución de beneficios y cargas que, en el momento de los hechos, se contenía en el artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.
Olvida, sin embargo la recurrente que los aprovechamiento se encontraban agotados, al tratarse de suelo urbano consolidado por la urbanización. No es el planeamiento el que debe llevarse a cabo de conformidad con la clasificación y calificación de los terrenos, por cuanto es el planeamiento el que lleva a cabo dichas actuaciones determinando la naturaleza de los terrenos ---si es que no lo estaban regladamente--- y los usos a los han de destinarse.
Por último, y por lo que hace referencia a la supuesta diferencia de aprovechamientos entre los terrenos de la recurrente y los circundantes, debe dejarse constancia de que la pretendida equidistribución no resulta posible en supuestos como el de autos en el que nos encontramos en presencia de suelo urbano consolidado por la urbanización, en el que los aprovechamientos quedaron agotados con la edificación de los mismos con destino hotelero expresado. Producida la consolidación no hay comparación posible.
También, pues, este motivo ha de decaer.
SEXTO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), con la limitación en cuanto a la minuta de los Letrados, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.000 euros, cada uno.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos de pertinente aplicación de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución .
FALLAMOS
1.º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 3937/2006, interpuesto por la entidad HOTEL SAN FERNANDO, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de fecha 17 de mayo de 2006, en su Recurso Contencioso-administrativo 443 de 2.004, la cual, en consecuencia, confirmamos.
2.º. Condenar a los recurrentes en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
