TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 20 de julio de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 202/2007
Ponente Excmo. Sr. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Señores reseñados al margen, el Recurso Contencioso-administrativo que con el número 202/2007, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Ana Lázaro Gogorza, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE PROPIETARIOS DE CHALETS Y PARCELAS " DIRECCION000 ", contra el Real Decreto 1367/2007 
, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas. Habiendo comparecido en calidad de recurrido el Abogado del Estado, en la representación que le es propia de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha de 21 de diciembre de 2007, la Procuradora de los Tribunales Doña Ana Lázaro Gogorza, presenta escrito en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE PROPIETARIOS DE CHALETS Y PARCELAS " DIRECCION000 ", interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1367/2007 , de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas.
SEGUNDO.- Esta Sala ---tras un previo requerimiento documental--- dicta Providencia con fecha 16 de septiembre de 2008 en la que se acuerda tener por personada y parte a la Procuradora de los Tribunales Doña Ana Lázaro Gogorza en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE PROPIETARIOS DE CHALETS Y PARCELAS " DIRECCION000 ", admitiendo el recurso a trámite y acordando se requiera a la Administración demandada para que remita el expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción, y ordena practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley. Igualmente se ordena la publicación del anuncio de interposición en el Boletín Oficial del Estado.
TERCERO.- Con fecha de 10 de diciembre de 2009, esta Sala dicta Providencia en la que ---tras varias diligencias--- se tiene por recibido los antecedentes para completar el expediente administrativo, se alza la suspensión ordenada a tal efecto de completar el expediente, concediendo a la recurrente el plazo que le restaba de los veinte días concedidos para que formalizara la demanda.
La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE PROPIETARIOS DE CHALETS Y PARCELAS " DIRECCION000 " presenta escrito con fecha de 28 de enero de 2010, formalizando el escrito de demanda, exponiendo los hechos y fundamentos de derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando a la Sala que tuviera por interpuesta la demanda contra el Real Decreto 1367/2007 , de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas, declarando nulos los artículos 7.2, 8, 10.3, 23.4, Disposición Transitoria Primera y Anexos II y III del Reglamento.
QUINTO.- Por Providencia de 27 de enero de 2010 se concedió al Abogado del Estado el plazo de veinte días para que contase a la demanda, lo que verificó con fecha de 3 de marzo de 2.010, en el que tras efectuar en los hechos una síntesis del contenido de la disposición recurrida y exponer los razonamientos jurídicos que tuvo por conveniente, terminó suplicando que se dictara sentencia por la que se inadmitiera o, subsidiariamente, se desestimara el recurso contencioso-administrativo por ser conforme a Derecho el Real Decreto recurrido, condenando en costas a la Asociación recurrente.
SEXTO.- Por Providencia de 4 de marzo de 2010, no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, y no considerándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes para el trámite de conclusiones, en cuyos escritos reiteraron las pretensiones articuladas y las argumentaciones vertidas en sus respectivos escritos de demanda y contestación.
SÉPTIMO.- Por Diligencia de Ordenación de 30 de abril de 2010, quedaron pendientes las actuaciones de señalamiento para votación y fallo, señalándose, posteriormente, a tal fin el día 6 de julio de 2010, fecha en la que efectivamente tuvo lugar.
OCTAVO.- Aparecen observadas en el presente recurso las formalidades esenciales de tramitación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Como hemos expresado, con carácter previo plantea la representación estatal la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por ausencia de Acuerdo corporativo, de conformidad con lo establecido en los artículos 69.b) y 45.2.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), con base, según se expresa en la contestación a la demanda, en que la Asociación recurrente no ha demostrado que haya obtenido o que por la misma se haya adoptado el Acuerdo de ejercicio de acciones que permitiera la iniciación del recurso contencioso-administrativo.
En la STS del Pleno de la Sala de 5 de noviembre de 2008 nos hemos ocupado, y con mayor amplitud que la que ahora se nos plantea, de la cuestión relativa a la aportación a las actuaciones jurisdiccionales del denominado acuerdo corporativo, resolviendo así las diversas dudas y contradicciones interpretativas que se habían suscitado incluso a nivel jurisprudencial del Tribunal Supremo.
Solo diremos, en relación con el tema planteado, como decíamos en dicha STS que "A diferencia de lo dispuesto en el artículo 57.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, que se refería sólo a las "Corporaciones o Instituciones" cuando imponía que al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se acompañara "el documento que acredite el cumplimiento de las formalidades que para entablar demandas exijan a las Corporaciones o Instituciones sus leyes respectivas"; hoy el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1998, de modo más amplio, más extenso, se refiere a las "personas jurídicas", sin añadir matiz o exclusión alguna, disponiendo literalmente que a aquel escrito de interposición se acompañará "el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado".
Por tanto, tras la Ley de 1998, cualquiera que sea la entidad demandante, ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo.
Una cosa es, en efecto, el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. Obvia es la máxima trascendencia que la acreditación de esto último tiene para la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues siendo rogada la justicia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, lo primero que ha de constatarse es que la persona jurídica interesada ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin, y que lo tome no cualquiera, no cualquier órgano de la misma, sino aquél al que la persona jurídica ha atribuido tal decisión, ya que en otro caso se abre la posibilidad, el riesgo, de iniciación de un litigio no querido, o que jurídicamente no quepa afirmar como querido, por la entidad que figure como recurrente".
Pues bien, de conformidad con tal doctrina, como hemos adelantado, debemos rechazar el motivo por cuanto, a requerimiento de la Sala, mediante providencia de 7 de julio de 2008, y con escrito presentado en fecha de 23 de julio siguiente, la Asociación recurrente acompañó Certificación del Secretario de la misma, de fecha 18 de julio de 2008, expresiva de que, en la reunión de la Junta Gestora de la Asociación, celebrada en fecha de 3 de diciembre de 2007, se acordó autorizar a D. Ramón María País Rodríguez, para la interposición del recurso en nombre de la Asociación contra el Real Decreto impugnado ante la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.
Con ello quedaba acreditado que la Procurador podía representar, con las facultades propias de un poder general para pleitos, a la Asociación recurrente, y que el órgano máximo de la misma (o sea, su Junta Gestora) había autorizado a su Presidente para otorgar poder, para el ejercicio de acciones contra el Real Decreto 1367/2007 , de 19 de octubre.
SEGUNDO.- La primera impugnación se concreta en la Tabla A.2 del Anexo III del Reglamento aprobado por el Real Decreto impugnado.
El ANEXO III del Reglamento se ocupa de las "Emisiones acústicas. Valores límite de inmisión", dedicando su Tabla A2 a los "Valores límite de inmisión máximos de ruido aplicables a infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias". En concreto, se incluyen en dicha Tabla cinco "Tipos de área acústica", adjudicando a cada Tipo un determinado "Índice de ruido", que se mide en "decibelios LAmax":
(En el apartado g del artículo 2.º del Reglamento se define "LAmax: (Índice de ruido máximo)" como "el índice de ruido asociado a la molestia, o a los efectos nocivos, producidos por sucesos sonoros individuales, que se describe en el Anexo I".
En el Anexo I.A.2.b) se añade: "Definición del Índice de ruido máximo Lamax: "El índice de ruido LAmax, es el mas alto nivel de presión sonora ponderado A, en decibelios, con constante de integración fast, LAFmax, definido en la norma ISO 1996-1:2003, registrado en el periodo temporal de evaluación" ).
1.º. Al Tipo de Área acústica e), "Sectores del territorio con predominio de suelo de uso sanitario, docente y cultural que requiera una especial protección contra la contaminación acústica", se le adjudica 80 decibelios Lamax.
2.º. Al Tipo de Área acústica a), "Sectores del territorio con predominio de suelo de uso residencial", 85.
3.º. Al Tipo de Área acústica d), Sectores del territorio con predominio de suelo de uso terciario distinto del contemplado en c), 88.
4.º. Al Tipo de área acústica c), Sectores del territorio con predominio de suelo de uso recreativo y de espectáculos, 90. Y,
5.º. Al Tipo de Área acústica b), Sectores del territorio con predominio de suelo de uso industrial, 90.
Pues bien, de entre los cinco Tipos de Áreas la impugnación se concreta, exclusivamente, en la Tipo a), esto es, "Sectores del territorio con predominio de suelo de uso residencial", en los que se permiten 85 decibelios Lamax. La única argumentación de la Asociación recurrente es que "Estos niveles de ruido causan daño a la salud de acuerdo con toda la literatura científica. Son, en consecuencia, contrarios al art. 15 CE, pues constituyen un atentado contra la integridad física de quienes, de acuerdo con este reglamento, deberían soportarlos".
Obviamente, en los términos en los que el recurso se plantea, y la argumentación utilizada en relación con el apartado a) de la Tabla A.2 del Anexo III del Reglamento impugnado, debe de ser rechazado. Si bien se observa el parámetro comparativo que se nos ofrece es "toda la literatura científica", y no un precepto legal concreto, olvidando que, para lo que estamos constitucionalmente habilitados, de forma expresa (artículo 106.1 de la Constitución Española), es para comprobar el ejercicio de la potestad reglamentaria, pero desde la perspectiva de su legalidad, sin que en la demanda se nos ofrezca referencia alguna de la Ley 37/2003 , de 17 de noviembre, del Ruido, o de la Directiva 2002/49 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, que nos pueda servir de término comparativo para ese juicio de legalidad que se nos pide.
No obstante, como quiera que el planteamiento de la recurrente cuenta con una perspectiva de constitucionalidad, por cuanto se dice infringido el artículo 15 de la Constitución Española y del derecho a la integridad física, debemos también añadir que no hemos contado ---el recurso se ha tramitado sin solicitud de recibiendo a prueba--- con datos concretos sobre los que poder articular la vulneración constitucional que se nos presenta.
En la STC 119/2001 
, de 29 de mayo, se puso de manifiesto que " En relación con el derecho fundamental a la integridad física y moral, este Tribunal ha tenido ocasión de señalar que su ámbito constitucionalmente garantizado protege “ la inviolabilidad de la persona, no sólo contra ataques dirigidos a lesionar su cuerpo o espíritu, sino también contra toda clase de intervención en esos bienes que carezca del consentimiento de su titular” (SSTC 120/1990 , de 27 de junio, F. 8; 215/1994, de 14 de julio, F. 4; 35/1996, de 11 de marzo, F. 3, y 207/1996, de 15 de diciembre, F. 2 ).
Por lo que se refiere al derecho a la intimidad personal y familiar, hemos declarado reiteradamente que tiene por objeto la protección de un ámbito reservado de la vida de las personas excluido del conocimiento de terceros, sean éstos poderes públicos o particulares, en contra de su voluntad (por todas, SSTC 144/1999 , de 22 de julio, F. 8, y 292/2000, de 30 de noviembre, F. 6 ). Igualmente, hemos puesto de relieve que este derecho fundamental se halla estrictamente vinculado a la propia personalidad y deriva, sin ningún género de dudas, de la dignidad de la persona que el art. 10.1 CE reconoce (STC 202/1999 , de 8 de noviembre, F. 2 y las resoluciones allí citadas), e implica “la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y el conocimiento de los demás, necesario, según las pautas de nuestra cultura, para mantener una calidad mínima de la vida humana” ( STC 186/2000 , de 10 de julio, F. 5 ).
Por último, este mismo Tribunal ha identificado como “domicilio inviolable” el espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y donde ejerce su libertad más íntima [por todas, STC 171/1999 , de 27 de septiembre, F. 9 b)]. Consecuentemente, hemos señalado que el objeto específico de protección en este derecho fundamental es tanto el espacio físico en sí mismo como también lo que en él hay de emanación de la persona que lo habita ( STC 22/1984 , de 17 de febrero, F. 5 ).
Partiendo de la doctrina aquí expuesta en apretada síntesis, debemos señalar que estos derechos han adquirido también una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a la plena efectividad de estos derechos fundamentales. En efecto, habida cuenta de que nuestro texto constitucional no consagra derechos meramente teóricos o ilusorios, sino reales y efectivos (STC 12/1994 , de 17 de enero, F. 6 ), se hace imprescindible asegurar su protección no sólo frente a las injerencias ya mencionadas, sino también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad tecnológicamente avanzada. A esta nueva realidad ha sido sensible la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como se refleja en las Sentencias de 21 de febrero de 1990, caso Powell y Rayner contra Reino Unido; de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra Reino de España, y de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia. En efecto, el ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas).
Consecuentemente, procede examinar, siempre en el marco de las funciones que a este Tribunal le corresponde desempeñar, la posible incidencia que el ruido tiene sobre la integridad real y efectiva de los derechos fundamentales que antes hemos acotado, discerniendo lo que estrictamente afecta a los derechos fundamentales protegibles en amparo de aquellos otros valores y derechos constitucionales que tienen su cauce adecuado de protección por vías distintas".
Pues bien, partiendo de tal planteamiento la propia STC que citamos señala que "Desde la perspectiva de los derechos fundamentales implicados, debemos emprender nuestro análisis recordando la posible afección al derecho a la integridad física y moral. A este respecto, habremos de convenir en que, cuando la exposición continuada a unos niveles intensos de ruido ponga en grave peligro la salud de las personas, esta situación podrá implicar una vulneración del derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE). En efecto, si bien es cierto que no todo supuesto de riesgo o daño para la salud implica una vulneración del art. 15 CE, sin embargo cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona, a consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos, rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud, podrá quedar afectado el derecho garantizado en el art. 15 CE ".
En consecuencia, tampoco esta exigencia constitucional necesaria para la vulneración del derecho a la integridad física (esto es la " exposición continuada a unos niveles intensos de ruido ponga en grave peligro la salud de las personas" ) se nos pone de manifiesto con la ausencia de relato fáctico alguno. Por no saber, no sabemos si el nivel de decibelios medios que se alcanzan en la zona en la que parecen residir los asociados de la recurrente.
TERCERO.- En segundo lugar se impugna, dentro el Anexo II del Reglamento, dedicado a los denominados "Objetivos de calidad acústica", un concreto particular de su Tabla A, dedicada a los "Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes". En concreto, su apartado f) dedicado a los "Sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclamen".
En dicha Tabla se contemplan hasta seis "Tipos de Áreas Acústicas", que se describen sucesivamente, aplicando a cada una de ellas tres "Índices de Ruido", que se denominan Ld, Le y Ln, y que, para cada Tipo de Área, se especifican en decibelios.
El problema surge para la recurrente porque en relación con su apartado f), dedicado, como hemos expresado, a los "Sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclamen", y en su tres apartados, no se concreta nivel de decibelios, sino que se expresa "Sin determinar", si bien se contiene una Nota al pié de la Tabla, con referencia a dicho Tipo de Área en la que se expresa que "En estos sectores del territorio se adoptarán las medidas adecuadas de prevención de la contaminación acústica, en particular mediante la aplicación de las tecnologías de menor incidencia acústica de entre las mejores técnicas disponibles, de acuerdo con el apartado a), del artículo 18.2 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre ".
Pues bien, mantiene la Asociación recurrente que con tal actuación reglamentaria se infringe el artículo 8.1 de la Ley del Ruido, según el cual "El Gobierno definirá los objetivos de calidad acústica aplicables a los distintos tipos de áreas acústicas, referidos tanto a situaciones existentes como nuevas", ya que, según se expresa, no es lo mismo establecer como objetivo de la calidad acústica un índice de ruido concreto ---como de hecho acontece en las otros cinco Tipos de Área de la Tabla--- que, simplemente, como se hace en la nota de referencia, establecer que se adoptarán las medidas adecuadas de prevención, pues las medidas de prevención son el medio para alcanzar el objetivo, y si éste no se establece pierden sentido los distintos mecanismos establecidos en la ley; también se añade que tal indeterminación conduce a la indefensión al remitirse al campo de las tecnologías disponibles, lo cual impide a los ciudadanos la exigencia a los poderes públicos.
En este particular, el recurso ha de ser estimado, dada la situación de indeterminación a la que conduce la técnica reglamentaria utilizada y que aquí se revisa. El análisis del resto del artículo 8 de la Ley del Ruido, que se invoca como infringido, nos permite llegar a tal conclusión. Efectivamente, en los apartados 2 y 3 del artículo se señala que "2. Para establecer los objetivos de calidad acústica se tendrán en cuenta los valores de los índices de inmisión y emisión, el grado de exposición de la población, la sensibilidad de la fauna y de sus hábitats, el patrimonio histórico expuesto y la viabilidad técnica y económica. 3. El Gobierno fijará objetivos de calidad aplicables al espacio interior habitable de las edificaciones destinadas a vivienda, usos residenciales, hospitalarios, educativos o culturales".
Esto es, que el legislador pretendió establecer un nivel de concreción de los objetivos de calidad para cada una de las zonas o áreas expresadas, y ello, además, de conformidad con los criterios o valores que el mismo precepto, en su apartado 2, establece. Por ello, cuando el Reglamento recurre a otra técnica de establecimiento de los objetivos para el Tipo de Área que nos ocupa, cual es la remisión ---mediante la nota antes reseñada--- a "las medidas adecuadas de prevención de la contaminación acústica, en particular mediante la aplicación de las tecnologías de menor incidencia acústica de entre las mejores técnicas disponibles", en realidad, está eludiendo y sorteando el nivel de concreción que el legislador había contemplado.
Por otra parte, lo que el artículo 18.2 de la Ley del Ruido, al que la nota se remite, impone a la Administraciones Públicas "en cualesquiera actuaciones previstas en la normativa ambiental aplicable y, en particular", en las relativas a otorgamiento de autorizaciones ambientales integradas, evaluaciones de impacto ambiental, licencias municipales de actividades clasificadas, y, en general, en el resto de autorizaciones, licencias y permisos que habiliten para el ejercicio de actividades o la instalación y funcionamiento de equipos y máquinas susceptibles de producir contaminación acústica, son dos actuaciones diferentes, esto es, en síntesis, un doble y distinto aseguramiento, que se especifican en el apartado 2 del artículo, según el cual:
a) Se adopten todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación acústica, en particular mediante la aplicación de las tecnologías de menor incidencia acústica de entre las mejores técnicas disponibles, entendiendo como tales las tecnologías menos contaminantes en condiciones técnica y económicamente viables, tomando en consideración las características propias del emisor acústico de que se trate.
b) No se supere ningún valor límite aplicable sin perjuicio de lo dispuesto en materia de servidumbres acústicas.
En consecuencia, con la técnica reglamentaria utilizada, con la ausencia de determinación de los "Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes", correspondientes, en concreto, al apartado f) de la Tabla, dedicado a los "Sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclamen", en realidad, se está excluyendo ---justamente por su indeterminación--- la posibilidad de control de los valores límites aplicables, a los que se refiere el artículo 18.2.b) y que exige el artículo 8.1 de la misma Ley del Ruido.
Tal indeterminación ha de ser rechazada, anulándose, en consecuencia el particular (apartado f, dedicado a los "Sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclamen" ), de la Tabla A, que establece los "Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes", del Anexo II del Reglamento, dedicado a los denominados "Objetivos de calidad acústica".
CUARTO.- En tercer lugar se impugna el mismo apartado, Tabla y Anexo que acabamos de mencionar, si bien desde la perspectiva del derecho a la integridad física y moral (artículo 15 de la Constitución Española).
El apartado está anulado, como acabamos de expresar en el Fundamento Jurídico anterior, como consecuencia de la indeterminación que implica, mas ello no nos permite considerar que tal actuación reglamentaria implique una vulneración del derecho fundamental invocado; los razonamientos ya expuestos al respecto en el Fundamento Jurídico Segundo, nos sirven ahora también para rechazar la anulación del apartado, Tabla y Anexo invocados, desde esta particular perspectiva.
En la STS de 13 de octubre de 2008 se señaló, en relación con la prueba necesaria para acreditar la vulneración del derecho fundamental invocado, que "hay que estar a lo señalado por el Tribunal Constitucional a propósito del artículo 15 de la Constitución. Es decir, al criterio, recogido en la Sentencia de instancia de que para atribuir a la acción u omisión de las Administraciones Públicas la vulneración del derecho a la integridad física o moral hace falta que los niveles de ruido a los que esté expuesto su titular causen daños graves e inmediatos en su salud o le coloquen en una situación en la que, sin llegar a producirse efectivamente ese daño, exista "un riesgo constatado de producción cierta, o potencial pero justificado ad casum, de la causación de un perjuicio para la salud". Es decir, que se acredite un riesgo relevante de que la lesión pueda llegar a producirse (STC 62/2007 ).
No contamos con alegación alguna al respecto y el recurso contencioso-administrativo tramitado ni siquiera ha contado con período probatorio, al no haber sido el mismo solicitado por las partes.
QUINTO.- En cuarto lugar se impugnan ---de forma confusa--- y, al parecer, en su integridad, la Tabla A del Anexo II del Reglamento, dedicada a establecer los "Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes", así como la Tabla A.2 del Anexo III, que establece, para las cinco Áreas Acústicas que contiene los "Valores límite de inmisión máximos de ruido aplicables a infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias".
En concreto, se señala que dichas Tablas vulneran los artículos 33.3 y 106.2 de la Constitución Española, así como los artículos 1.1, 9, 15, 24, 51 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, y 139 de la Ley 30/1992 , de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA). Con carácter general se señala que dichas Tablas establecen unas cargas para unos ciudadanos en beneficio de otros, pues a los que habitan en las mismas se les impone una privación singular de la propiedad privada o de sus derechos e intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente, carga que es mas intensa para los incluidos en el aparatado f), antes reseñado, de la Tabla A del Anexo II. Pues bien, como quiera que el Reglamento no establece la obligación de indemnizar o constituir una servidumbre acústica las Tablas son nulas al amparar, en realidad, expropiaciones forzosas encubiertas sin la correspondiente indemnización.
No existe tal vulneración. Tanto la existencia del ruido ( "inmisión sonora presente en el hábitat humano o en la naturaleza" ) como la de infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias, constituyen un fenómeno ajeno y anterior a la regulación legal y reglamentaria que nos ocupa; por ello, con lo establecido en la Ley 37/2003 , y con lo desarrollado por el Reglamento aquí impugnado, en modo alguno se están imponiendo servidumbres limitadoras del derecho de propiedad. Lo que se lleva a acabo por parte de la norma reglamentaria, para "prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica", que es el objetivo de la Ley, no es otra cosa que establecer diferentes áreas acústicas y determinar los distintos objetivos de calidad de las mismas. Mas ello, si bien se observa, es el cumplimiento de lo establecido en el texto legal, que, concretamente, en su artículo 7, impone al Gobierno la obligación de clasificar el territorio en las diferentes áreas acústica, "en atención al uso predominante del suelo", así como de definir (artículo 8 ) "los objetivos de calidad acústica aplicables a los distintos tipos de áreas acústicas, referidos tanto a situaciones existentes como nuevas".
Obviamente, la diferenciación de áreas y de objetivos implica diferencias, mas ello no significa el establecimiento de privaciones singulares de la propiedad o de derecho patrimonial alguno.
La alegación ha de decaer.
SEXTO.- Lo mismo hemos de decir en relación con el artículo 10.3 del Reglamento y su Disposición Transitoria Primera, que son impugnados por la Asociación recurrente desde la misma perspectiva expropiatoria que acabamos de examinar.
En el artículo 10.3 se dice que "Cuando dentro de una zona de servidumbre acústica delimitada como consecuencia de la instalación de una nueva infraestructura o equipamiento existan edificaciones preexistentes, en la declaración de impacto ambiental que se formule se especificarán las medidas que resulten económicamente proporcionadas, tomando en consideración las mejores técnicas disponibles tendentes a que se alcancen en el interior de tales edificaciones unos niveles de inmisión acústica compatibles con el uso característico de las mismas".
Y en la Disposición Transitoria Primera que "En tanto no se apruebe el mapa acústico o las servidumbres acústicas procedentes de cada una de las infraestructuras de competencia de la Administración General del Estado, se entenderá por zona de servidumbre acústica de las mismas a efectos de lo dispuesto en este Real Decreto y, especialmente, de sus artículos 10 y 23, el territorio incluido en el entorno de la infraestructura delimitado por los puntos del territorio, o curva isófona en los que se midan los objetivos de calidad acústica que sean de aplicación a las áreas acústicas correspondientes".
En relación con esta Disposición Transitoria simplemente hemos de señalar que la misma es idéntica a la Disposición Transitoria Tercera de la Ley del Ruido.
Por lo que al artículo 10.3 respecta debemos tener en cuenta que en el apartado 1 del mismo artículo se dispone que "Cuando se delimite una zona de servidumbre acústica en un área urbanizada existente, se elaborará simultáneamente el correspondiente plan de acción en materia de contaminación acústica". Pues bien, dentro del citado Plan de Acción, "se contendrán las medidas correctoras que deban aplicarse a los emisores acústicos vinculados al funcionamiento de la infraestructura, atendiendo a su grado de participación en el estado de la situación, y a las vías de propagación". En dicho marco se entienden, pues, "las medidas que resulten económicamente proporcionadas"; pero lo que no puede pretenderse es que todo tipo de actuación lleve consigo la necesidad expropiatoria.
SÉPTIMO.- Se impugna también la Tabla A.2 del Anexo III del Reglamento, que establece, para las cinco Áreas Acústicas que contiene los "Valores límite de inmisión máximos de ruido aplicables a infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias". Y se hace desde la perspectiva constitucional del derecho a la intimidad domiciliaria y al libre desarrollo de la personalidad (artículo 18.1 y 2 de la Constitución Española). En concreto, se pone de manifiesto que los valores límites de inmisión máximos de ruido aplicables a las infraestructuras aeroportuarias permitidos por el Reglamento en la citada Tabla, amparan inmisiones cuyo nivel ya ha sido declarado constitutivo de vulneración del artículo 18.1 de la CE. A tal efecto se citan diversas SSTS ---entre las que se destaca la STS de 13 de octubre de 2008 --- en la que, según se expresa se consideran vulnerados los derechos expresados por el ruido producido por el sobrevuelo de aviones que producían valores máximos de 78 decibelios por la tarde y 77 por la mañana.
La argumentación jurisprudencial expuesta no nos sirve como elemento de contraste. Al margen de tratarse de procedimientos con una configuración y finalidad distinta, debemos destacar que allí se enjuició la producción de un determinado ruido, como consecuencia de la utilización de una determinada pista de aterrizaje del Aeropuerto de Barajas, en relación con una concreta Urbanización ---que no es la de los recurrentes--- y durante un determinado período de tiempo. Mas si bien se observa lo que en el supuesto de autos se recurre es el nivel de decibelios establecido en la Tabla A.2 del Anexo III del Reglamento, la cual se refiere a los "Valores límite de inmisión máximos de ruido aplicables a infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias", valores, que, como sabemos, son diferentes en cada uno de los cinco Tipos de Área Acústica; mas, la recurrente no impugna, en este apartado, la Tabla A.1, en la que se establecen los "Valores límite de inmisión de ruido aplicables a nuevas infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias", y que son considerablemente inferiores en 25/30 decibelios. El Reglamento, pues, distingue entre las nuevas infraestructuras ---con reducción evidente de decibelios--- y las establecidas con anterioridad, cuya solución ha de buscarse desde otras perspectivas; de ahí que en la Tabla ahora impugnada se hable de "Valores máximos".
Esto es, desde la perspectiva reglamentaria que nos ocupa no podemos enjuiciar el nivel o grado de incidencias de los "Valores límites máximos" y de los "Valores límite de nuevas instalaciones" que se establecen en las Tablas mencionadas, por cuanto, como de la lectura de la STS que se nos ofrece se deduce, todo dependerá del tiempo, momento, duración y lugar de la concreta producción del ruido. Lo que no podemos ---entre otras cosas, porque también carecemos del componente subjetivo que toda lesión de un derecho fundamental implica--- es enfrentarnos con el contenido "máximo" de una norma reglamentaria, genérica y aisladamente considerada.
Debemos rechazar la impugnación.
OCTAVO.- A continuación se impugna ---desde la misma perspectiva de la vulneración de los derechos fundamentales previstos en el artículo 18.1 y 2 de la CE --- lo que ya hemos adelantado en el Fundamento anterior; esto es la Tabla A.1, del mismo Anexo III del Reglamento, en la que se establecen los "Valores límite de inmisión de ruido aplicables a nuevas infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias".
La recurrente se refiere, en concreto, a los establecidos para el Tipo de Área Acústica a), referida a "Sectores del territorio con predomino de uso residencial", considerando los valores establecidos (60 Ld, 60 Le y 50 Ln) como excesivamente altos.
Hemos de reiterar lo expuesto en el Fundamento Jurídico anterior e insistir que no se acredita ---por ausencia absoluta de prueba--- que el carácter prolongado e insoportable en el domicilio o urbanización de los recurrentes, se haya producido, o que pueda producirse por la emisión de los niveles que se establecen que, recordamos, están previstos para nuevas infraestructuras.
NOVENO.- La misma Tabla A.1, del mismo Anexo III del Reglamento, en la que se establecen los "Valores límite de inmisión de ruido aplicables a nuevas infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias", se impugna a continuación desde la perspectiva del derecho a la integridad física y moral (artículo 15 de la Constitución Española).
Nos remitimos a lo expuesto en el Fundamento Jurídico Cuarto, en relación con este mismo derecho fundamental, y a cita jurisprudencial en el mismo realizada.
DÉCIMO.- Se impugna también el artículo 7.2 del Reglamento. Tras definirse en el apartado 1 del precepto las denominadas "Servidumbre acústicas" se añade, en el precepto impugnado, que "Podrán quedar gravados por servidumbres acústicas los sectores del territorio afectados al funcionamiento o desarrollo de las infraestructuras de transporte viario, ferroviario, aéreo, y portuario, así como los sectores de territorio situados en el entorno de tales infraestructuras, existentes o proyectadas".
La Asociación recurrente considera que tal previsión es contraria a los derechos a la integridad física y moral (artículo 15 de la CE ), a la intimidad domiciliaria y al libre desarrollo de la personalidad (artículos 18.1 y 18.2 de la CE ) de los residentes en dichos sectores del territorio al hacer prevalecer las citadas servidumbres sobre tales derechos.
Como decíamos, en el apartado 1 del precepto se definen las servidumbre acústicas señalando que "se consideran servidumbres acústicas las destinadas a conseguir la compatibilidad del funcionamiento o desarrollo de las infraestructuras de transporte viario, ferroviario, aéreo y portuario, con los usos del suelo, actividades, instalaciones o edificaciones implantadas, o que puedan implantarse, en la zona de afección por el ruido originado en dichas infraestructuras".
Por la recurrente se pretende la exclusión absoluta de las mismas con base en el desarrollo de los expresados derechos fundamentales en las zonas residenciales. Obvio es, como venimos poniendo de manifiesto con apoyo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que tal planteamiento de exclusión absoluta no resulta posible, por cuanto también existen otros intereses generales en los sistemas generales de transporte. La vía, pues, de la compatibilidad que en el Reglamento se establece se nos presenta como correcta y adecuada.
A ella responde la filosofía de la Ley del Ruido, 37/2003, de 17 de noviembre (LR ) , tal y como lo explica la doctrina mas novedosa y actualizada.
Efectivamente, el artículo 7 LR en su apartado primero ofrece una enumeración de los tipos de áreas acústicas que en atención al uso predominante del suelo han de reconocerse como mínimo por las legislaciones correspondientes autonómicas. En este punto radica uno de los aspectos más novedosos de la LR, pues introduce o, mejor, potencia un criterio de diferenciación, ordenación o vacación de usos del suelo: las previsiones estrictamente acústicas. Por tal motivo, desde la perspectiva urbanística, la LR aboga por realizar la división del territorio en áreas acústicas tomando como referencia el uso predominante previsto para cada sector de suelo.
La idea que subyace a la adopción de esta medida consiste en intentar preservar de la contaminación acústica los que, en atención a las actividades que acogen, se consideran usos más sensibles del suelo. De tal suerte que se exige proceder a una zonificación acústica de los usos del suelo. Esta primera técnica preventiva de planificación acústica actúa controlando y direccionando el ruido, lo que, desde luego, tiene trascendencia respecto del modelo consolidado de ciudad, pero, sobre todo, adquiere relevancia atendiendo a la dimensión prospectiva, futura, del planeamiento.
En concreto, los tipos de áreas acústicas que establece la LR son los siguientes: a) sectores del territorio con predominio de suelo de uso residencial; b) sectores del territorio con predominio de suelo de uso industrial; c) Sectores del territorio con predominio de suelo de uso recreativo y de espectáculos; d) sectores del territorio con predominio de suelo de uso terciario distinto del contemplado en el párrafo anterior; e) sectores del territorio con predominio de suelo de uso sanitario, docente y cultural que requiera de especial protección contra la contaminación acústica; f) sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclaman; g) espacios naturales que requieran una especial protección contra la contaminación acústica.
No obstante, hay que precisar que la lista de los tipos de áreas acústicas realizada por el artículo 7 LR contempla sectores con predominio de usos que pueden superar el ámbito autonómico de decisión. Al referirse, por ejemplo, en su letra f) a los sistemas generales de infraestructuras de transporte, está permitiendo un salto de ámbito de la ordenación territorial que para estos sistemas realizan el Estado o las CCAA en función de quien ostente la competencia sobre los mismos. En tales supuestos, la labor de coordinación entre los distintos niveles administrativos se hace imprescindible, de tal suerte que el planeamiento urbanístico no puede más que acatar las decisiones acordadas al respecto desde los niveles territoriales superiores y acomodarlas en su planeamiento. Cuando realicen la división del suelo en áreas acústicas, han de tener en cuenta la existencia en el mismo de infraestructuras y/o equipamientos públicos de competencia de Administraciones distintas (tales como los aeropuertos, mencionados en la Disposición Adicional 3.ª LR), de las servidumbre acústicas asociadas a los mismos, así como de las reservas de sonido de origen natural (a las que se refiere el artículo 21 LR ), y ello al efecto de las restricciones que las mismas pudieran suponer para implantar determinados usos del suelo a nivel municipal.
En buena lógica, la fijación de los distintos tipos de áreas acústicas se hará sobre la base de los usos actuales (áreas urbanísticamente consolidadas) o que estando previstos en el planeamiento vigente, aún no se han desarrollado. Además no cabría admitir que una misma zona del suelo pueda incluirse simultáneamente en dos categorías distintas de áreas acústicas y, en todo caso, debe exigirse el mantenimiento de una cierta compatibilidad acústica entre áreas contiguas, que vendrá definido por los objetivos de calidad fijados para cada una de ellas. Si bien las modificaciones y revisiones del planeamiento urbanístico que puedan llevarse a cabo abren la posibilidad de modificar la calificación de las áreas acústicas incluidas en el ámbito correspondiente.
DECIMOPRIMERO.- También se impugna el artículo 8 siguiente, que regula la aplicación de los criterios técnicos para la aprobación de los mapas de ruido de infraestructuras de las zonas de servidumbre acústica. En concreto se pone de manifiesto que, para ello, no se tienen en cuenta los Índices de ruido Lmax, que son los que mejor reflejan el impacto acústico del ruido provocado por las infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias; en síntesis considera que dicha omisión vulnera los derechos a la integridad física y moral (artículo 15 de la CE ), a la intimidad domiciliaria y al libre desarrollo de la personalidad (artículos 18.1 y 18.2 de la CE ) de los residentes en dichos sectores del territorio al hacer prevalecer las citadas servidumbres sobre tales derechos, pues, de acuerdo con toda la literatura científica los Índices Ld, Le y Ln no son los mas adecuados para tal valoración.
Como puede, fácilmente, apreciarse se nos pide un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de un precepto reglamentario, sin prueba alguna, citando como contraste la literatura científica, y dentro de un ámbito técnico que, pese a los esfuerzos realizados, sobrepasa nuestro limitado marco jurídico. No acertamos, pues, a comprobar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la elección de los criterios técnicos que el artículo 8 del Reglamento contiene, debiendo reiterar, una vez mas, lo manifestado al respecto en esta sentencia sobre los expresados derechos.
DECIMOSEGUNDO.- Por último, se entiende vulnerado el artículo 23.4 del mismo Reglamento. En el mismo se señala que en dicho precepto se regulan los denominados " Valores límite de inmisión de ruido aplicables a nuevas infraestructuras viarias, ferroviarias y aeroportuarias", señalando que las nuevas infraestructuras viarias, ferroviarias o aeroportuarias deberán adoptar las medidas necesarias para que no transmitan al medio ambiente exterior de las correspondientes áreas acústicas, niveles de ruido superiores a los valores límite de inmisión establecidos en la tabla A1, del Anexo III, evaluados conforme a los procedimientos del anexo IV. Ello, en el apartado 2 se trasforma en una prohibición en relación con los "valores límite de inmisión máximos en la tabla A2, del anexo III, evaluados conforme a los procedimientos del anexo IV".
Pues bien, como hemos señalado, lo que se impugna es el apartado 4 del precepto que dispone que "Lo dispuesto en este artículo se aplicará únicamente fuera de las zonas de servidumbre acústica". Tal apartado ---una vez mas--- considera la recurrente que vulnera los derechos a la integridad física y moral (artículo 15 de la CE ), a la intimidad domiciliaria y al libre desarrollo de la personalidad (artículos 18.1 y 18.2 de la CE ) al tratarse de zonas residenciales preexistentes.
Nos remitimos, para rechazar también esta impugnación, a lo anteriormente expresado en relación con la compatibilidad que las servidumbres acústicas suponen.
DECIMOTERCERO.- No concurren los requisitos del artículo 139 en orden a una condena en las costas del recurso.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución .
FALLAMOS
1.º.- Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Ana Lázaro Gogorza, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE PROPIETARIOS DE CHALETS Y PARCELAS " DIRECCION000 ", contra el Real Decreto 1367/2007 , de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas.
2.º.- Que del expresado Real Decreto anulamos la expresión "Sin determinar" que figura en relación con el Tipo de Área Acústica, f), dedicado a los "Sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclamen", dentro de la Tabla A, que establece los "Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes", del Anexo II del Reglamento, dedicado a los denominados "Objetivos de calidad acústica".
3.º. Que desestimamos las demás pretensiones anulatorias.
4.º. Que el presente Fallo se publicará en el Boletín Oficial del Estado.
5.º. Que no imponemos las costas del recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
