Tribunal Supremo
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 11 de mayo de 2010
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5898/2006
Ponente Excmo. Sr. LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ
En la Villa de Madrid, a once de Mayo de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 5898/06 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por EL ABOGADO DEL ESTADO contra sentencia de fecha 29 de septiembre de 2006 dictada en el recurso 7802/2003 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Siendo parte recurrida D. Ricardo, D.ª Leocadia, D. Luis Francisco, y D. Augusto
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo num. 7802/2003, interpuesto por Ricardo, Leocadia, Luis Francisco, Augusto, contra Resolución de 21-4-03 que aprueba el proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del río Avia y declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de bienes y derechos afectados. T.m. Rivadavia; dictado por CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL NORTE.; y en consecuencia se acuerda anular la resolución recurrida y se condena a la Administración a la restitución del terreno a la situación anterior. Sin imposición de costas".
SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia, El Abogado del Estado, presentó escrito ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
TERCERO.- Con fecha 3 de enero de 2007 la representación procesal de D. Ricardo y Otros, presentó escrito solicitando la inadmisión del recurso de casación interpuesto por El Abogado del Estado, dicha solicitud fue resuelta por Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 11 de octubre de 2007, en el que se acuerda: "admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la Sentencia de 29 de septiembre de 2006, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictada en el recurso n.º 7802/02".
CUARTO.- Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... estime dicho recurso, casando y anulando la recurrida, con desestimación del recurso contencioso administrativo y plena confirmación de los actos impugnados, por ser todo ello de justicia que pido".
QUINTO.- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dicte Sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de instancia de 29 de septiembre de 2006, con expresa imposición de costas ajustada a la cuantía que esta Sala ha fijado mediante Auto de 11 octubre de 2007 (fundamento jurídico segundo)".
SEXTO.- Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 4 de mayo de 2010, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso de casación es interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3.ª) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de septiembre de 2006, que anuló la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de abril de 2003.
Para la correcta comprensión de este asunto, es preciso señalar que el art. 36 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional de 5 de julio de 2001 otorgó a los proyectos de obras incluidos en su Anexo II la consideración de interés general, a los efectos expropiatorios previstos en los arts. 44 
de la Ley de Aguas y en el art. 10 de la Ley de Expropiación Forzosa. En dicho Anexo II, dentro de la sección relativa a Galicia, se encuentra una mención al denominado "Plan Hidrológico Forestal: protección y regeneración de espacios naturales".
Pues bien, dentro de este marco, con fecha 9 de julio de 2001 se celebró un Protocolo de Colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Diputación Provincial de Orense, que comprendía el acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia a su paso por la localidad de Rivadavia. Es en ejecución de este Protocolo como se dicta la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de abril de 2003, que declara de utilidad pública a efectos expropiatorios los terrenos afectados por el mencionado proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia.
Disconformes con ello, don Ricardo y otros propietarios afectados acudieron a la vía jurisdiccional, solicitando la anulación de la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de abril de 2003. La sentencia ahora impugnada estima la demanda, básicamente por entender que el proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia no está específicamente previsto en el Anexo II de la Ley del Plan Hidrológico Nacional y, por ello, no goza de la consideración de interés general que dimana del art. 36 de ese mismo texto legal. En otras palabras, según el tribunal a quo, la referencia que el citado Anexo II hace al "Plan Hidrológico Forestal: protección y regeneración de espacios naturales" no designa ningún proyecto concreto, sino que es puramente genérica; y, en consecuencia, no sirve de base para la atribución de utilidad pública que a dicho proyecto dan el Protocolo de Colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Diputación Provincial de Orense de 9 de julio de 2001 y la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de abril de 2003.
SEGUNDO.- Se basa este recurso de casación en un único motivo, formulado al amparo del art. 88.1.d) LJCA, en que se alega infracción de los arts. 46, 122 y 130 de la Ley de Aguas, del art. 36 y del Anexo II de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, y del art. 10 de la Ley de Expropiación Forzosa. En sustancia, sostiene el Abogado del Estado que el proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia es una obra hidráulica que reúne las características propias de la utilidad pública, en el sentido de los preceptos que se invocan como infringidos. De aquí que, a su juicio, la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de abril de 2003 fuese ajustada a derecho y pudiera declarar la utilidad pública a efectos expropiatorios de los terrenos afectados por el citado proyecto.
TERCERO.- Conviene observar incidentalmente que hay un aspecto de la sentencia impugnada que no es objeto de este recurso de casación. En efecto, la sentencia impugnada dice que, con independencia de todo lo relativo a la utilidad pública, la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de abril de 2003 habría sido dictada prescindiendo del la previa evaluación de impacto ambiental, preceptiva a tenor del Decreto 327/1991 de la Xunta de Galicia. Aunque no corresponde a esta Sala revisar la interpretación y aplicación que del derecho autonómico hace el tribunal a quo, hay que señalar que en las actuaciones remitidas se encuentra una resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia de 30 de octubre de 2001, en que se dice que el proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia no necesita de evaluación de impacto ambiental. A ello hay que añadir que la falta de evaluación de impacto ambiental no constituye la verdadera ratio decidendi de la sentencia impugnada, por lo que cabe concentrarse en la cuestión de la utilidad pública tal como queda planteada en el recurso de casación del Abogado del Estado.
CUARTO.- Aunque toda la argumentación del Abogado del Estado, como se dijo más arriba, gira en torno a que el proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia es una obra hidráulica que reúne las características propias de la utilidad pública, es recomendable examinar separadamente los distintos preceptos que se invocan como infringidos. Ello ayudará a evitar confusiones.
QUINTO.- Comenzando por la Ley de Aguas, tal como se halla recogida en el vigente Texto Refundido de 20 de julio de 2001, es sumamente importante observar que dentro de la categoría de "obras hidráulicas" distingue las llamadas "obras hidráulicas de interés general". No todas las obras hidráulicas, cuya definición legal se encuentra en el art. 122, son de interés general. Y de crucial importancia para el presente caso es que sólo las obras hidráulicas de interés general llevan aparejada, de conformidad con el art. 130, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de bienes a efectos expropiatorios. Dado que el art. 130 no precisa qué obras hidráulicas son de interés general, es necesario acudir a la definición legal de las mismas, que se encuentra en el art. 46.
Por lo que aquí interesa, los tres primeros apartados del art. 46 de la Ley de Aguas disponen lo siguiente:
"1. Tendrán la consideración de obras hidráulicas de interés general y serán de competencia de la Administración General del Estado, en el ámbito de las cuencas a que se refiere el artículo 21 de esta Ley:
a) Las obras que sean necesarias para la regulación y conducción del recurso hídrico, al objeto de garantizar la disponibilidad y aprovechamiento del agua en toda la cuenca.
b) Las obras necesarias para el control, defensa y protección del dominio público hidráulico, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, especialmente las que tengan por objeto hacer frente a fenómenos catastróficos como las inundaciones, sequías y otras situaciones excepcionales, así como la prevención de avenidas vinculadas a obras de regulación que afecten al aprovechamiento, protección e integridad de los bienes de dominio público hidráulico.
c) Las obras de corrección hidrológico-forestal cuyo ámbito territorial afecte a más de una Comunidad Autónoma.
d) Las obras de Abastecimiento, potabilización y desalación cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
2. El resto de obras hidráulicas serán declaradas de interés general por Ley.
3. No obstante lo señalado en el apartado anterior, podrán ser declaradas obras hidráulicas de interés general mediante Real Decreto:
a) Las obras hidráulicas contempladas en el apartado 1 en las que no concurran las circunstancias en él previstas, a solicitud de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se ubiquen, cuando por sus dimensiones o coste económico tengan una relación estratégica en la gestión integral de la cuenca hidrográfica.
b) Las obras necesarias para la ejecución de planes nacionales, distintos de los hidrológicos, pero que guarden relación con ellos, siempre que el mismo plan atribuya la responsabilidad de las obras a la Administración General del Estado, a solicitud de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio se ubique."
Pues bien, de la lectura del precepto transcrito se infiere sin dificultad que el mero acondicionamiento de la margen de un río, como ocurre en el presente caso, no puede ser subsumido en ninguno de los supuestos del apartado primero del art. 46, que tienen automáticamente la consideración de obras hidráulicas de interés general. Y fuera de esos supuestos sólo cabe atribuir interés general a una obra hidráulica bien mediante específica declaración por ley, bien mediante real decreto siempre que concurra alguna de las circunstancias previstas en el apartado tercero: nada de esto ha ocurrido en el presente caso. De todo ello se sigue que el proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia no era una obra hidráulica de interés general, por lo que la sentencia impugnada no ha infringido los arts. 46, 122 y 130 de la Ley de Aguas.
SEXTO.- En cuanto al art. 36 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, su apartado quinto establece: "Todas y cada una de las obras incluidas en el Anexo II se declaran de interés general con los efectos previstos en el artículo 44.2 y 119 de la Ley de Aguas y 10 de la Ley de Expropiación Forzosa respecto de la utilidad pública implícita en los Planes de Obras del Estado." A fin de entender que este precepto ha sido infringido, sería imprescindible demostrar que el proyecto contemplado en la resolución de la Confederación Hidrográfica del Norte de 21 de abril de 2003 -o sea, el proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia a su paso por localidad de Rivadavia- es una de las obras incluidas en el Anexo II de la Ley del Plan Hidrológico Nacional. Ocurre, sin embargo, que ninguna obra de este nombre ni de estas características se encuentra recogida en el citado Anexo II.
Tanto en la instancia como ahora en casación, el Abogado del Estado ha sostenido que la obra en cuestión forma parte del "Plan Hidrológico Forestal: protección y regeneración de espacios naturales", el cual sí está incluido en el Anexo II. Pero en este punto no cabe sino dar la razón a la sentencia impugnada: a diferencia de la inmensa mayoría de los proyectos contemplados en el Anexo II, que se refieren a obras concretas y determinadas, la mención del "Plan Hidrológico Forestal: protección y regeneración de espacios naturales" es puramente genérica. Ello implica que no identifica, ni siquiera de manera indirecta o indiciaria, qué actuaciones estarían necesitadas de una intervención expropiatoria. Interpretar, como hace el Abogado del Estado, que la mera referencia en el Anexo II a una actuación genérica, como la aquí examinada, sirve para justificar la existencia de una causa expropiandi equivaldría a dar carta blanca a la Administración para expropiar cualesquiera bienes que tengan algo que ver con la protección y regeneración de espacios forestales próximos a los ríos gallegos. Y esto, como es obvio, vaciaría de significado la exigencia de que la expropiación forzosa sólo puede acordarse cuando existe una causa de utilidad pública debidamente justificada y declarada. Es más: no hay que olvidar que la regla general es que la utilidad pública debe ser declarada por una ley ad hoc y que sólo como excepción cabe entender que la declaración de utilidad pública está implícita en ciertos planes de obras y servicios (arts. 9 y siguientes de a LEF ), de donde se sigue que esta segunda posibilidad no puede ser ulteriormente relajada, hasta el punto de admitir que la utilidad pública dimana de proyectos insuficientemente identificados. No cabe afirmar, a la vista de todo lo dicho, que la sentencia impugnada haya infringido el art. 36 y el Anexo II de la Ley del Plan Hidrológico Nacional.
SÉPTIMO.- Sólo queda por analizar la invocación del art. 10 LEF. Dado que no puede considerarse, por las razones antes expuestas, que el Anexo II de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, por sí solo, dé cobertura al proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia, hay que concluir que no se trata de un plan de obras o servicios del Estado; y, así las cosas, la declaración de utilidad pública sólo podría entenderse implícita, en el sentido del art. 10 LEF, si se tratase de un plan de obras o servicios de la provincia o del municipio. La verdad es que no hay base alguna para ello. Ya de entrada, la naturaleza local del proyecto queda excluida por el hecho de que es llevado a cabo por la Confederación Hidrográfica del Norte, lo que es tanto como decir el Estado. Pero, incluso haciendo abstracción de este dato inequívoco, no hay que pasar por alto que el único documento que en el presente caso podría aspirar a la calificación de plan de obras y servicios es el Protocolo de Colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Diputación Provincial de Orense de 9 de julio de 2001, donde por vez primera se menciona el proyecto de acondicionamiento de la margen derecha del Río Avia a su paso por la localidad de Rivadavia; pero es claro que se trata de un convenio entre dos Administraciones Públicas, no de un plan de obras o servicios. Por ello, tampoco puede decirse que la sentencia impugnada haya infringido el art. 10 LEF, lo que conduce a la desestimación de este recurso de casación.
OCTAVO.- Con arreglo al art. 139 LJCA, la desestimación del recurso de casación lleva aparejada la imposición de las costas al recurrente. Ajustándose al criterio usualmente seguido por esta Sección 6.ª, quedan las costas fijadas en un máximo de tres mil euros en cuanto a los honorarios de abogado de la parte recurrida.
FALLAMOS
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3.ª) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 29 de septiembre de 2006, con imposición de las costas al recurrente hasta un máximo de tres mil euros en cuanto a honorarios de abogado.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
