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STS de 20.01.09 (Rec. 8/2005; S. 3.ª). Proceso contencioso-administrativo. Procedimientos especiales. Cuestión de ilegalidad. Sentencia//Fuentes del Derecho. Reglamentos. Control de la legalidad de los reglamentos//Fuentes del Derecho. Leyes. Principio de legalidad//Fuentes del Derecho. Principios generales del Derecho. Seguridad jurídica

17/06/2009
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El Tribunal Supremo estima la cuestión de ilegalidad planteada por el Magistrado Juez de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Almería, declarando la nulidad de pleno derecho del inciso "o prevista" del párrafo 2 del art. 2 del RD 1254/1999, de 16 de julio, de medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Y es que sancionar a una empresa por su objeto social unido a las dimensiones de su establecimiento, sin necesidad de la existencia de algún otro dato que demuestre la fabricación, importación, venta, transporte, instalación o utilización de productos sujetos a seguridad industrial, infringe los arts. 25 de la Constitución (principio de legalidad) y 9.3 de la misma (seguridad jurídica).

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 20 de enero de 2009

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 8/2005

Ponente Excmo. Sr. PEDRO JOSE YAGÜE GIL

En la Villa de Madrid, a veinte de enero de dos mil nueve

Vista por la Sección 5.ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo la cuestión de ilegalidad n.º 8/05, planteada por el Sr. Magistrado-Juez de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Almería por auto de fecha 24 de Noviembre de 2005, recaída en el recurso contencioso administrativo n.º 498/05, procedimiento abreviado, en relación con el inciso "se entenderá por presencia de sustancias peligrosas su presencia (...) prevista en el establecimiento" del artículo 2, párrafo segundo, del Real Decreto 1254799, de 16 de Julio.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El recurso contencioso administrativo n.º 498/05, interpuesto por la mercantil "A. Navarro, Sociedad Anónima", terminó por sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Almería de fecha 24 de Noviembre de 2005, cuya parte dispositiva dice así:

"Estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil "A. Navarro S.A." frente a la resolución de la Secretaría General de Desarrollo Industrial y Energético, de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa, de fecha 20 de Julio de 2005, que desestima el recurso de alzada formulado contra la resolución de la Delegación Provincial de Almería de citada Consejería, de fecha 5 de Abril de 2005, de que más arriba se ha hecho mérito, dictada en el expediente sancionador número 03/2005 IEM, y en consecuencia, declaro la nulidad de pleno derecho de dichos actos, sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso.

Póngase esta resolución en el libro de sentencia de este Juzgado y llévese certificación de la misma a las actuaciones.

Siendo esta resolución firme, por no caber recurso ordinario alguno contra la misma, plantéese cuestión de ilegalidad del artículo 2, párrafo segundo, del Real Decreto 1254/1999, de 16 de Julio, en el particular mencionado, mediante auto, dentro de los cinco días siguientes al de la presente fecha".

A este pronunciamiento estimatorio llegó el Juez sentenciador razonando que el inciso del párrafo segundo del artículo 2 del Real Decreto 1254/99, a que antes nos hemos referido, que no tiene rango formal (de Ley), es inconciliable con los principios de legalidad (artículo 25.1 CE ) y de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE ); que la "colaboración reglamentaria en el caso no puede aceptarse como lex certa, suficiente para la debida tipificación de la infracción administrativo sancionada, pues, sí como señala la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 16 de Mayo de 2001, "... para que la imposición de sanciones con base en este precepto supere el juicio de constitucionalidad, es necesario que la concreta sanción que en cada caso se quiera imponer se base en el incumplimiento de un deber establecido ---con las necesarias condiciones de claridad y certidumbre--- en la propia Ley, no bastando a tal efecto que su reglamento de ejecución cumpla dichos requisitos de precisión y delimitación del deber jurídico, si los preceptos reglamentarios no tienen un respaldo legal sobre el que sustentar la infracción y su correspondiente sanción", en el supuesto enjuiciado, en cuanto a la concreta previsión cuestionada ---el párrafo segundo del artículo 2 del Real Decreto 1254/1999 ---, que se aplicaría por remisión de una norma administrativa sancionadora en blanco, cual es el artículo 31.2 a) de la Ley 21/1992, de 16 de Julio, de Industria (que tipifica "la fabricación, importación, venta, transporte, instalación o utilización de productos, aparatos o elementos sujetos a seguridad industrial sin cumplir las normas reglamentarias, cuando comporte peligro o daño grave para personas, flora, fauna, cosas o el medio ambiente"), lejos de colaborar con la Ley en la precisión y determinación de las conductas sancionables, lo que contribuye es a provocar, si cabe, más incertidumbre jurídica, con contravención, además, del principio de seguridad jurídica, que desconoce la norma reglamentaria al extender la previsión infractora no sólo a la presencia real de sustancias peligrosas en el local, sino a la prevista en función de la capacidad potencial de almacenaje del producto en cuestión del establecimiento en que se encuentren, de manera que quien se dedique a la actividad de almacenamiento de esas sustancias peligrosas, por el mero hecho de tenerlas en el establecimiento depositadas, aunque no se superen los límites reglamentarios, se hace acreedor a una sanción en aplicación del censurado precepto reglamentario, con la indeseable e inadmisible consecuencia de que la infracción, en tanto no se distribuyan, desplacen o trasladen esas sustancia, sería permanente y continuada. (...). Con todo, lo más grave no es que el legislador quiera adelantar las barreras de protección ante situaciones potenciales de riesgo, sino que, pudiendo hacerlo, sencillamente, a través de la reducción de la superficie o volumen de los establecimientos en que se almacenen o depositen esas sustancias peligrosas, introduzca esa oprobiosa modalidad castigando, abstracción hecha del riesgo concreto y real, conductas de futuro no consumadas o que nunca se consumarán (no es de imposible acaecimiento que, disponiéndose de locales o establecimientos con capacidad de almacenamiento de esos productos peligrosos, jamás se dispongan en ellos más cantidad que la permitida).

En definitiva, procede la estimación del recurso ex artículo 62.1 a) de la Ley 30/1992, y la declaración de nulidad de pleno derecho de las resoluciones impugnadas, por vulneración del artículo 25.1 de nuestra Carta Magna".

SEGUNDO.- Siendo firme aquella sentencia, por auto de fecha 24 de Noviembre de 2005 el Sr. Magistrado-Juez de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Almería planteó ante este Tribunal Supremo la presente cuestión de ilegalidad sobre el mencionado inciso del artículo 2, párrafo segundo, del Real Decreto 1254/99.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones en este Tribunal Supremo realizó alegaciones la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía, en el sentido de que la cuestión de ilegalidad debe declararse inadmisible porque el artículo 2 del Real Decreto de referencia no es el precepto aplicado para la imposición de la sanción, o que, en otro caso, debe ser desestimada por ser ese precepto reglamentario conforme a la Ley, al limitarse a aclarar un determinado concepto.

CUARTO.- Por providencia de fecha 19 de Octubre de 2007 se admitió a trámite la cuestión de ilegalidad y se ordenó su publicación en el B.O.E., lo que se cumplimentó en el del día 27 de Noviembre de 2007, n.º 284.

QUINTO.- Por providencia de fecha 4 de Junio de 2008 se suspendió el señalamiento para votación y fallo, y se concedió al Sr. Abogado del Estado un plazo de 15 días para alegaciones, las que realizó en escrito presentado en fecha 31 de Octubre de 2008, manifestando que la cuestión de ilegalidad debe declararse inadmisible, ya que el soporte normativo de la sanción no fue la norma ahora cuestionada sino los artículos 5 y 22 del RD 1254/99, de 16 de Julio; o, en otro caso debe ser desestimada, porque la presunta falta de certeza que el Juzgado imputa a la norma que cuestiona no es tal ni puede considerarse arbitraria, injustificada o indeterminada.

SEXTO.- Por providencia de fecha 10 de Diciembre de 2008 se señaló el día 13 de Enero de 2009 para votación y fallo de la presente cuestión de ilegalidad.

SÉPTIMO.- En la tramitación de esta cuestión de ilegalidad se han cumplido los trámites legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- El Sr. Magistrado Juez del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Almería somete a la consideración de este Tribunal Supremo la posible disconformidad a Derecho del inciso "se entenderá por presencia de sustancias peligrosas su presencia (...) prevista en el establecimiento" del párrafo segundo del artículo 2 del Real Decreto 1254/99, de 16 de Julio.

Las razones por las cuales el Juez considera ese precepto disconforme a Derecho las hemos expuesto en el primer antecedente de hecho, y a él nos remitimos.

SEGUNDO.- El Sr. Abogado del Estado solicita que esta cuestión de ilegalidad sea declarada inadmisible, ya que el soporte normativo de la sanción no fue el precepto ahora cuestionado sino los artículos 5 y 22 del RD 1254/99, de 16 de Julio, en cuyo extremo se equivoca la sentencia de origen.

Sin embargo, no existe tal causa de inadmisión.

Una vez dictada sentencia en el juicio de procedencia, este Tribunal Supremo no puede discutirla, ni revisar la aplicación que del Derecho ha realizado el Juez o Tribunal, ni siquiera a los solos efectos de juzgar sobre la cuestión de ilegalidad.

(Aquí radica la sustancial diferencia entre una cuestión de inconstitucionalidad ---donde, desde luego, es posible esa revisión--- y una cuestión de ilegalidad ---donde no lo es---, y esa diferencia se funda en que, en la primera, la sentencia del proceso aún no ha sido dictada, mientras que sí lo ha sido en la segunda, y con el carácter de firme. Por ello en este segundo caso a este Tribunal Supremo sólo le queda que decidir el juicio abstracto sobre la norma).

Pero, a pesar de ello, diremos que aunque las normas utilizadas por la Administración para sancionar hayan sido los artículos 5 y 22 del RD 1254/99, también lo ha sido, sin duda, el artículo 2, para decidir, con carácter previo, si la empresa sancionada está o no sujeta a lo dispuesto en ese Reglamento.

TERCERO.- La cuestión de ilegalidad debe ser estimada.

El artículo 22 del RD 1254/99 se remite, para fundar sus previsiones sancionadoras, al Título V de la Ley 21/92, de 16 de Julio, de Industria, y la Administración acude a su artículo 31-2 -a), donde se castiga a) la fabricación, importación, venta, transporte, instalación o utilización de productos, aparatos o elementos sujetos a seguridad industrial sin cumplir las normas reglamentarias, cuando comporte peligro o daño grave para personas, flora, fauna, cosas o el medio ambiente.

Como se ve, este precepto da cobertura a una sanción por la "presencia real" de sustancias peligrosas en un establecimiento, pero no a una sanción por la "presencia prevista", que es lo que dispone el precepto ilegal, pretendiendo así sancionar hechos meramente objetivos desconectados del principio de culpabilidad (como las dimensiones de un establecimiento), cosa que no puede entenderse autorizada, de ninguna manera, por el precepto legal que ampara este sistema punitivo.

Sancionar a una empresa por su objeto social unido a las dimensiones de su establecimiento, sin necesidad de la existencia de algún otro dato que demuestre la fabricación, importación, venta, transporte, instalación o utilización de productos sujetos a seguridad industrial, infringe los artículos 25 de la C.E (principio de legalidad) y 9.3 de la misma (seguridad jurídica), tal como razona el Sr. Magistrado-Juez proponente; y ello ha de conducir a la estimación de esta cuestión de ilegalidad.

CUARTO.- Dada la naturaleza de la cuestión planteada y el interés público concurrente, no procede hacer condena en costas.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que estimamos la cuestión de ilegalidad que con el n.º 8/2005 ha planteado el Sr. Magistrado Juez de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Almería, y sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia n.º 403/05 de 24 de Noviembre de 2005, dictada en el recurso contencioso administrativo n.º 498/05, declaramos la nulidad de pleno derecho del inciso "o prevista" del párrafo dos del artículo 2 del RD 1254/99, de 16 de Julio, de medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancia peligrosas. Y sin costas.

Publíquese el presente fallo en el B.O.E. a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio.

Dese traslado de esta sentencia al Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Almería.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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