I. ANTECEDENTES
Con fecha 9 de octubre de 2008 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial el proyecto de Decreto por el que se crea la Comisión Mixta de Coordinación del Gobierno de Aragón y el Secretariado Judicial destinado en dicha Comunidad Autónoma, remitido por el Consejero de Política Territorial, Justicia e Interior del Gobierno de Aragón, a efectos de la emisión del preceptivo informe. La Comisión de Estudios e Informes designó ponente a la Excma. Señora Vocal D.ª. Margarita Robles Fernández, y en su reunión de 21 de octubre de 2008 aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno de este Órgano Constitucional.
I CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial se contempla en el artículo 108.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; en concreto su apartado d) se refiere a la facultad de informar los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, a “d) Estatuto orgánico de los secretarios y del resto del personal al servicio de la administración de justicia”. A la luz de esta disposición legal, en una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad de informe que en ella se reconoce al Consejo General del Poder Judicial, el parecer que le corresponde emitir sobre el Proyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
II. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
El texto remitido a informe se integra de una Exposición de Motivos, 4 artículos, y una disposición final. Al tratarse de la regulación ex novo de un órgano, carente de antecedentes en el ordenamiento de la Comunidad Autónoma, no se incluye ninguna disposición derogatoria. La Exposición de Motivos del Proyecto, recoge las razones de carácter jurídico que fundamentan la regulación que se introduce. Se señala en concreto, que su promulgación “responde a previsiones legales y reglamentarias y también, a la necesidad de conseguir un foro de encuentro institucional, que sirva de cauce de comunicación, que canalice sugerencias, propuestas y soluciones y que permita hacer de la justicia un mejor servicio público en beneficio del ciudadano”.
El marco normativo en el que se inserta la presente disposición deriva de lo dispuesto en los artículos 103 y 156 de la Constitución, que proclaman el principio de coordinación en relación a la Administración Pública y en el artículo 88 del Estatuto de Autonomía de Aragón en el que se recogen los principios de lealtad, coordinación y ayuda mutua como base de la cooperación institucional. Junto a ellos, se incluyen los artículos 452.3 y 463 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y las previsiones contenidas en el Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales, así como en el Real Decreto 170/2007, de 14 de diciembre, por el que se produjo el traspaso de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón, en materia de provisión de medios personales, materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia. De acuerdo con este conjunto de disposiciones, corresponde a los secretarios judiciales dar cumplimiento, a través de las comunicaciones recibidas de sus órganos superiores, a las instrucciones elaboradas por las Administraciones Públicas con competencias en esta materia, de manera que se garantice que la oficina judicial y la organización y funcionamiento del personal que en ella se encuentra cumpla las directrices de eficacia, eficiencia, agilidad, responsabilidad y racionalización del trabajo.
En el artículo 1 se contempla la creación de la Comisión Mixta de Coordinación del Gobierno de Aragón y de los Secretarios Judiciales destinados en dicha Comunidad Autónoma, con el objetivo de conseguir una mejor cooperación institucional, en la utilización de los medios personales, materiales y económicos de la Administración de Justicia, y adscribe dicho órgano al Departamento de Política Territorial, Justicia e Interior.
En el artículo 2 se regulan las funciones de la Comisión Mixta, en su calidad de órgano de colaboración y asistencia técnica. Se atribuyen a la misma funciones de tres tipos: de informe, propuesta y conocimiento. En relación a las primeras, les corresponde la función de informe en materia de: organización, gestión, inspección y dirección del personal no judicial, planificación y gestión de recursos humanos, carga de trabajo de las unidades judiciales, planes estadísticos, aplicaciones informáticas, y registro y archivo de documentos (ap,a); la aplicación de nuevas normas procedentes del Consejo General del Poder Judicial o del Ministerio de Justicia (ap. c); y los planes y programas de informatización con especial trascendencia en la Administración de Justicia. En materia de propuestas, le corresponde: proponer programas de formación dirigidos al personal no judicial (ap. e); y de cualesquiera actuaciones que se estimen convenientes para el mejor desarrollo de la actividad y del servicio público de la justicia (ap. f). Y en materia de conocimiento se dispone que es tarea de la Comisión conocer los proyectos de instrucciones elaborados por los órganos correspondientes del Gobierno de Aragón con destino a los protocolos de actuación, de acuerdo con la previsión del artículo 8 c) del vigente Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales (ap.b). Por último, y con carácter general, se afirma que su competencia se extiende a la evacuación de informes, propuestas o informes-propuestas que puedan servir como fundamento de las resoluciones del Gobierno de Aragón o del Departamento que ostente competencias en medios personales y materiales para el funcionamiento de la Administración de Justicia. El artículo 3 regula la composición de la Comisión Mixta que estará presidida por el Viceconsejero de Justicia y de la que forman parte cuatro representantes de la Administración autonómica, con competencias en materia de administración de Justicia; el Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Aragón; los Secretarios Coordinadores de las tres provincias y el Jefe de la Unidad de Apoyo al Fiscal Superior de Aragón. El artículo 4 recoge las reglas relativas al funcionamiento interno de la Comisión, como son las de celebración de sesiones, convocatoria y orden del día y creación de grupos de trabajo. En lo no previsto expresamente, será de aplicación la normativa sobre órganos colegiados de la Comunidad Autónoma, texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio. Finalmente, la Disposición final contempla la entrada en vigor para el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Aragón.
IV. EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO
Con carácter previo al examen de la disposición, y desde una perspectiva puramente formal, se considera que hubiera sido conveniente que la remisión del texto de la disposición proyectada hubiera ido acompañado de la documentación preceptiva, que incluyese, al menos, la Memoria justificativa sobre el marco normativo y la oportunidad de la propuesta, a fin de permitir a este Órgano constitucional un adecuado conocimiento de los criterios que han presidido la elaboración del proyecto que se somete a informe. 1.- Antecedentes El órgano que mediante el presente proyecto se crea cuenta con antecedentes similares en otras Comunidades Autónomas, fundamentalmente, los que a continuación se señalan.
En la Comunidad Autónoma de Cataluña, mediante Decreto 278/2000, de 31 de julio, se crearon las Comisiones de Secretarios Judiciales de Cataluña, tanto la Comisión General como una comisión territorial para cada una de las demarcaciones de Girona, Lleida y Tarragona. Se concebían como órganos de carácter consultivo, adscritos al Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña, con funciones de informe previo sobre las cuestiones en materia de personal y de medios económicos y materiales al servicio de la Administración de Justicia; conocimiento de las actuaciones que en esta materia desarrolle el Departamento de Justicia y propuesta de actuaciones. El 28 de agosto de 2000 se publica el mencionado Decreto en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, sin haber recibido los informes del Ministerio de Justicia ni del Consejo General del Poder Judicial, informe este último que se había elaborado y se encontraba pendiente de tramitación en el momento en que se publica la disposición. El Gobierno de la Nación formuló conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional contra los artículos 1.2; 3.b); 4.1.2.b); 4.1.3; 5; 6 y los restantes por conexión, del citado Decreto autonómico por considerar que la referida disposición vulneraba las competencia exclusiva del Estado en materia de Administración de Justicia, ex artículo 149.1.5.ª de la Constitución Española, solicitando la suspensión de los preceptos impugnados. Por auto del Tribunal Constitucional de 27 de marzo de 2001 se acordó levantar la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos que habían sido objeto del conflicto de competencias. Y, finalmente, el Gobierno acordó desistir del conflicto planteado, y, por Auto del Tribunal Constitucional de 3 de noviembre de 2004 se acordó tener por desistido al Abogado del Estado en el mencionado conflicto positivo de competencias, y declarar extinguido el proceso.
El mencionado Decreto fue derogado y sustituido por el actual Decreto 121/2008, de 25 de junio, por el que se constituye la Comisión Mixta de secretarios y secretarias judiciales y representantes del Departamento de Justicia de Cataluña, disposición que, en fase de proyecto, fue objeto de informe de este Órgano constitucional, informe aprobado por el Pleno de 12 de marzo de 2008. Sin perjuicio de su consideración favorable, en el informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial se ponía de manifiesto “el excesivamente vago y genérico enunciado de las funciones que se encomiendan a la Comisión Mixta”, ya que, según el artículo 2 del proyecto remitido éstas eran las de “colaboración y cooperación mutua para hacer efectivas las funciones que el Departamento de Justicia tiene encomendadas en materia de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia y las que tienen encomendadas los secretarios judiciales”. Se precisaba, en el informe emitido, que: “(…) ha de resultar adecuadamente garantizado que las funciones encomendadas a la Comisión Mixta sólo pueden referirse a aspectos relativos a los medios materiales y personales al servicio de la Administración de Justicia, en los que es incontrovertida la competencia de la Comunidad Autónoma, se circunscriben al ámbito territorial de ésta y se instalan en el ámbito ejecutivo, sin que pueda afectar a las competencias legislativas del Estado” Y, en sentido contrario, no puede este Órgano autonómico interferir o perturbar el ejercicio de las funciones que constituyen el núcleo esencial de actuación de los Secretarios Judiciales (…) que se definen en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en los artículos 4 a 7 del Reglamento Orgánico, y que son las funciones relativas al ejercicio de la fe pública judicial, de documentación y de impulsión y ordenación del proceso.
Consecuentemente, la Comisión Mixta que por el presente Decreto se crea podrá, en suma, extender su actuación exclusivamente al ámbito de las gestión y organización de los medios económicos y materiales afectos a las Oficinas judiciales, y, por tanto, a las funciones de los Secretarios Judiciales a que se refieren los artículos 8 y 9 del Reglamento Orgánico, pero no podrá suponer una incidencia perturbadora en el ejercicio de las funciones sustantivas que en materia procesal corresponden a los Secretarios, ni en su normal dependencia orgánica y funcional respecto de la Administración del Estado”. El informe concluía señalando la conveniencia de que “se determinase con mayor precisión, y en los términos que más atrás se indican, el contenido de las funciones que se atribuyen a la Comisión Mixta”. Las observaciones efectuadas fueron finalmente acogidas en el texto del Decreto aprobado, que en su artículo 2 viene a precisar las funciones atribuidas a la citada Comisión, que se concretan, en las de colaboración en materia de gestión y organización de medios personales y en materia de medios económicos y materiales, propuesta sobre programas de formación dirigidos al personal al servicio de la Administración de Justicia e informe sobre planes y programas en materia informática.
Otras Comunidades Autónomas cuentan con órganos similares a los contemplados en la norma catalana, como es el caso del País Vasco y de la Comunidad Valenciana. En el caso del País Vasco, el Decreto 123/1997, de 27 de mayo, crea el órgano de colaboración entre el Gobierno Vasco y el Secretariado Judicial destinado en Euskadi; con posterioridad y a raíz de las previsiones contempladas en la Ley Orgánica 19/2003, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se aprueba el Decreto 426/2005, de 27 de diciembre, de modificación del anterior. De conformidad con ambas disposiciones, se crea en esta Comunidad Autónoma, con el carácter de órgano consultivo adscrito al Departamento de Justicia, el denominado Órgano de colaboración entre el Gobierno Vasco y el Secretariado Judicial destinado en Euskadi. El órgano de colaboración tiene atribuidas funciones de informe de proyectos en materia de diseño, dimensión y organización de la oficina judicial, estatuto del personal o euskaldunización de la Administración de Justicia; conocimiento de actuaciones en materia de medios personales, económicos y materiales, propuesta de contenidos sobre programas de formación dirigidos a Secretarios Judiciales, etc. El órgano se integra por representantes del Departamento de Justicia de la Comunidad Autónoma, por el Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, los Secretarios coordinadores de cada Territorio Histórico y un representante de cada una de las asociaciones del colectivo de Secretarios Judiciales, siempre que reúnan el requisito de estar destinados en Euskadi.
Por su parte, en la Comunidad Valenciana, por Orden de 11 de febrero de 1998, se crea el órgano de colaboración denominado Comisión Asesora del Secretariado Judicial, al que se atribuyen también funciones de informe, conocimiento y propuesta de actuaciones que se estimen convenientes para el mejor desarrollo de las actividades del servicio público de la justicia. En su composición se integran, además de representantes de la Subsecretaría de Justicia, el Secretario de gobierno del TSJ, tres secretarios judiciales destinados en la provincia de Valencia; dos destinados en la provincia de Alicante y un secretario judicial destinado en la provincia de Castellón, elegidos por los secretarios de cada provincia. Más recientemente, la Comunidad Autónoma de Cantabria ha aprobado el Decreto 17/2008, de 28 de febrero, por el que se crea la Comisión Mixta entre el Gobierno de Cantabria y el Secretariado Judicial destinado en la Comunidad Autónoma de Cantabria. La regulación prevista se ajusta, en líneas generales, a la recogida en los antecedentes mencionados, atribuyendo a este órgano funciones de informe, propuesta y conocimiento y contemplando una composición integrada por representantes de la Consejería competente en materia de justicia y por el Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia y dos Secretarios Judiciales destinados en Cantabria, elegidos por el Secretario de Gobierno. 2.- Consideraciones sobre el contenido del Proyecto
El Proyecto de Decreto sometido a informe se dicta en virtud de habilitación legal expresa, contenida en la propia Ley Orgánica del Poder Judicial, en la redacción dada a la misma por la Ley Orgánica 19/2003, y, en concreto, en el artículo 452.3, en donde se dispone que: “Los secretarios judiciales colaborarán con las Comunidades Autónomas con competencias asumidas para la efectividad de las funciones que éstas ostentan en materia de medios personales y materiales, dando a las instrucciones que a tal efecto reciban de sus superiores jerárquicos. Para una mejor coordinación podrán constituirse Comisiones Mixtas de Secretarios Judiciales y representantes de las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, en sus respectivos ámbitos territoriales”. En la misma línea, el artículo 9.b) del Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales establece que los Secretarios Judiciales “Colaborarán con dichas Comunidades Autónomas [las que hayan recibido los traspasos de medios personales al servicio de la Administración de Justicia] para la efectividad de las funciones que éstas ostenten en materia de organización de medios personales y materiales, dando cumplimiento en el ámbito competencial de los Secretarios Judiciales a las instrucciones que a tal efecto reciban a través de sus superiores jerárquicos, elaboradas por las Administraciones con competencias en esta materia. Para una mejor coordinación se constituirán comisiones mixtas de Secretarios Judiciales y representantes de las Comunidades autónomas con competencias asumidas en sus respectivos ámbitos territoriales, de las que formarán parte, al menos los Secretarios Coordinadores Provinciales”.
Los Secretarios Judiciales, configurados como un Cuerpo único, de carácter nacional, dependiente del Ministerio de Justicia, tienen entre sus funciones, según su Reglamento Orgánico, las de asegurar la coordinación con las Comunidades Autónomas que hayan recibido los traspasos de medios personales al servicio de la Administración de Justicia, para posibilitar el ejercicio de sus competencias, en aras a conseguir un adecuado servicio público de la Justicia (art. 9.a), así como la de colaborar con dichas Comunidades Autónomas para la efectividad de las funciones que éstas ostenten en materia de organización de medios personales y materiales (art. 9.b). En el caso de Aragón, las competencias en materia provisión de medios para el funcionamiento de la Administración de Justicia, en los términos previstos en el art. 455 LOPJ, fueron asumidas por la Comunidad Autónoma a través del Real Decreto 1702/2007, de 14 de diciembre, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón, en materia de provisión de medios personales, materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia. El artículo 454.2 de la Ley Orgánica y el artículo 8 del Reglamento especifican las funciones que a los Secretarios corresponden como directores técnico-procesales de la Oficina judicial y, en concreto determinan que corresponde a éstos la “organización, gestión, inspección y dirección del personal en aspectos técnicos procesales, asegurando en todo caso la coordinación con los órganos de gobierno del Poder Judicial y con las Comunidades Autónomas con competencias transferidas”. A este fin, deberán ordenar la actividad del personal e impartir las órdenes e instrucciones que estimen pertinentes en el ejercicio de esta función, sin perjuicio de las competencias que en materia de organización y gestión de personal correspondan al Ministerio de Justicia o a las Comunidades Autónomas con traspasos recibidos.
A la vista de las disposiciones mencionadas, cabe afirmar que los Secretarios judiciales ostentan la dirección de la Oficina judicial y de su personal y en cuanto tal, les corresponde mantener los cauces de coordinación y colaboración con las Comunidades Autónomas que son titulares de la competencias en materia de organización y gestión de ese personal en orden a garantizar el cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 3.3 del Reglamento Orgánico: “... que la Oficina Judicial actúe bajo los criterios de eficacia, eficiencia, agilidad, responsabilidad por la gestión, racionalización del trabajo, coordinación y cooperación con las Administraciones competentes en materia de justicia, de manera que los ciudadanos obtengan un servicio próximo y de calidad, con respeto a los principios recogidos en la Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia”. El Proyecto que se examina pretende regular esa colaboración entre los Secretarios Judiciales como responsables del funcionamiento de la Oficina judicial y la Administración autonómica, responsable de proveer los medios precisos para atenderla. Y ello mediante la creación de un órgano de coordinación, expresamente previsto tanto en la Ley Orgánica como en Reglamento, cuya finalidad es precisamente la de facilitar la ejecución y aplicación de las medidas que adopte la Administración autonómica en materia de medios personales y materiales para la Administración de Justicia.
Por otro lado, en el informe emitido por este Órgano constitucional en relación con el Decreto de Cataluña -al que antes se ha hecho referencia- se apuntaba la “conveniencia de que la creación de este órgano de coordinación no surja como fruto de una decisión unilateral de la Comunidad Autónoma, pues la peculiar posición de los Secretarios Judiciales como cuerpo superior jurídico y único, de carácter nacional, al servicio de la Administración de Justicia y dependiente del Ministerio de Justicia, parece exigir una participación activa en la creación de este órgano de naturaleza mixta, no sólo del Ministerio de Justicia sino también de la propia Administración de Justicia en el territorio autonómico y del Cuerpo de Secretarios Judiciales, participación que puede concretarse a través de los procedimientos de consulta e información a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, Audiencias Provinciales o Jueces Decanos, así como del Consejo del Secretariado y el Colegio Nacional de Secretarios Judiciales”. En relación con ello, debe ponerse especialmente de relieve que, en el Proyecto que ahora se examina, se ha tenido en cuenta esta apreciación, dado que, según consta expresamente en el escrito de remisión que efectúa el Consejero de Política Territorial, Justicia e Interior, “la propuesta de Decreto se ha remitido con anterioridad al Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Juez Decano, Fiscal Superior de Aragón, Secretario de Gobierno, Asociación de Jueces y Magistrados, Colegio Nacional de Secretarios Judiciales, Colegio de Abogados, Procuradores y Graduados Sociales y representantes sindicales, sin que ninguno de dichos colectivos haya manifestado su oposición a la propuesta que se remite”.
En lo que se refiere, en concreto, al contenido de los preceptos de la disposición sometida a informe, el Proyecto que se examina efectúa una escueta regulación, limitándose a establecer la composición y funciones del órgano que se crea y unas reglas mínimas de funcionamiento, remitiéndose, en lo restante, a lo dispuesto en la normativa autonómica sobre órganos colegiados. En aras a una mejor técnica jurídica en la redacción de los preceptos, debería examinarse la posibilidad de modificar el párrafo 4.º del artículo 4, en donde se regula conjuntamente la creación de grupos de trabajo y la habilitación al Consejero competente en materia de administración de justicia para dictar normas en desarrollo y ejecución del presente Decreto. Dado que ambos contenidos no guardan relación entre sí, deberían ser objeto de regulación separada, en distintos párrafos o preceptos. Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial. Y para que conste y surta efectos, extiendo y firmo la presente en Madrid, a veintinueve de octubre del año dos mil ocho.
