I. ANTECEDENTES
Con fecha 24 de julio de 2008 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) el texto del proyecto de Orden de Normativa sobre condiciones de trabajo de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia de Cantabria, remitido por el Director General de Justicia del Gobierno de Cantabria, a efectos de la emisión del preceptivo informe. La Comisión de Estudios e Informes acordó designar Ponente al Excmo. Sr. Vocal D. José Manuel Gómez Benítez, y en reunión de fecha de 10 de octubre de 2008 aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno del Consejo General del Poder Judicial.
II CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
1.- La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que se refiere el artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.
2.- En el presente caso, los títulos que atraen la competencia informante del Consejo se reconocen en la letra d) del artículo 108.1 LOPJ, pues la norma proyectada tiene por objeto la concreción reglamentaria de las condiciones de trabajo de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cantabria, y, más concretamente, como aduce el Gobierno de Cantabria, el art. 500.4 LOPJ que prescribe que “[l]a distribución de la jornada y la fijación de los horarios se determinará a través del calendario laboral que, con carácter anual, se aprobará por el órgano competente del Ministerio de Justicia y de las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, en sus respectivos ámbitos, previo informe favorable del Consejo General del Poder Judicial y negociación con las organizaciones sindicales. El calendario laboral se determinará en
función del número de horas anuales de trabajo efectivo. Podrán establecerse flexibilidades horarias a la entrada y salida del trabajo, garantizándose en todo caso un número de horas de obligada concurrencia continuada. Los horarios que se establezcan deberán respetar en todo caso el horario de audiencia pública.” III ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO El Proyecto objeto de informe consta de un Preámbulo, sucinto y breve limitado a mencionar el objeto de la norma y el ámbito de intervención normativa de la Comunidad Autónoma de Cantabria en la materia de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia, la fijación de las jornadas especiales y los horarios, así como los procedimientos para la concesión de las vacaciones y los permisos que corresponden a los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, competencia asumida por la Comunidad Autónoma redactora de la Orden sometida a informe a partir del 1 de enero de 2008 (en virtud del Real Decreto 817/2007), y treinta y dos artículos, estructurados en torno a cinco capítulos, dedicados, sucesivamente a:
i) Disposiciones generales (art. 1), Capítulo I, que regula únicamente el ámbito de aplicación de la Orden; ámbito que, en los términos de la Resolución de 15 de julio de 2005 de la Secretaría de Estado de Justicia, queda referido a los funcionarios regulados en el art. 470 LOPJ al servicio de la Administración de Justicia en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
ii) Jornada y Horario, preceptos recogidos en el Capítulo II (arts. 2 a 9), relativos a la regulación de la jornada y los horarios generales, jornada y horarios especiales, jornada intensiva, Servicios de Guardia, pausa durante la jornada, compensaciones horarias, medidas adicionales de flexibilidad horaria y justificación de ausencias.
iii) El Capítulo III, relativo a las vacaciones de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia en Cantabria, ocupa los arts. 10 y 11, disponiendo las normas aplicables a las vacaciones anuales t al procedimiento de solicitud de las mismas
iv) El régimen regulador de los permisos y licencias de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia en Cantabria, al que se dedica el Capítulo IV de la Orden (arts. 12 a 30), constituye la cuestión más extensamente regulada en la Orden, incluyendo las disposiciones aplicables a:
a) permiso por asuntos particulares;
b) permiso por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar;
c) permiso por parto;
d) permiso por adopción o acogimiento;
e) permiso por paternidad;
f) disposiciones comunes a los supuestos de permiso por parto, acogimiento y adopción;
g) permiso por traslado de domicilio habitual;
h) permiso para concurrir a exámenes o pruebas selectivas;
i) permiso para el cumplimiento de deberes inexcusables;
j) permiso para la realización de funciones sindicales o de representación del personal;
k) permiso por campaña electoral;
l) disposición común en materia de permisos;
m) licencia por matrimonio;
n) licencia para formación y perfeccionamiento;
o) licencia por asuntos propios;
p) licencia por nombramiento como funcionario en prácticas;
q) licencia por enfermedad;
r) licencia por riesgo durante el embarazo, y
s) procedimiento para la solicitud de permisos y licencias.
v) El Capítulo V (arts. 31 y 32), regula el régimen de Excedencias, con la previsión de la excedencia de los funcionarios de carrera, y la excedencia voluntaria, de oficio o a petición del funcionario de carrera.
La Orden que ahora se informa no consta de otra Disposición, ni adicional, ni transitoria, ni final, reguladora de la entrada en vigor.
Tampoco incluye Memoria explicativa alguna, ni Memoria económica, ni relativa al impacto de género.
III. CONSIDERACIONES GENERALES
El art. 500 y siguientes de la LOPJ, incluidos en el Libro VI de la citada Ley, titulado “De los Cuerpos de Funcionarios al Servicio de la Administración de Justicia y de otro personal”, determina el régimen de fijación de jornada y horario de los funcionarios al Servicio de la Administración de Justicia y la participación al efecto de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. En concreto, el art. 500.4 LOPJ dispone que “[l]a distribución de la jornada y la fijación de los horarios se determinará a través del calendario laboral que, con carácter anual, se aprobará por el órgano competente del Ministerio de Justicia y de las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, en sus respectivos ámbitos, previo informe favorable del Consejo General del Poder Judicial y negociación con las organizaciones sindicales. El calendario laboral se determinará en función del número de horas anuales de trabajo efectivo. Podrán establecerse flexibilidades horarias a la entrada y salida del trabajo, garantizándose en todo caso un número de horas de obligada concurrencia continuada. Los horarios que se establezcan deberán respetar en todo caso el horario de audiencia pública.”
A estos efectos, el Gobierno de Cantabria asumió, con fecha de 1 de enero de 2008, la competencia relativa a las funciones y servicios en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia, como consecuencia de la transferencia de competencias a favor de la meritada Comunidad Autónoma que se realizó mediante la aprobación del Real Decreto 817/2007. En este marco de atribución a la Comunidad Autónoma de Cantabria de la competencia en materia de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia, de la fijación de las jornadas especiales y de los horarios, junto con los procedimientos a seguir para la concesión de vacaciones y permisos que puedan corresponder al servicio de la Administración de Justicia, se sitúa la Orden que se somete a Informe de este Consejo. Esta Orden, como señala el breve Preámbulo que la antecede, pretende proveer a dicha regulación “guiada por dos horizontes, a saber, en cuanto al fondo, por la idea de conciliar, de la mejor manera posible, el derecho de los ciudadanos a un adecuado servicio público con las condiciones de trabajo de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia y sus relaciones familiares y, en cuanto al procedimiento, por el interés en simplificar los trámites sin perjuicio de las garantías que para el servicio público han de preservarse.” Todo ello, como no podía ser de otra forma, en el respeto a los dictados de la LOPJ y el Estatuto Básico del Empleado Público, y en consonancia con las medidas consagradas en el Acuerdo para la Modernización de los Servicio Públicos y mejora de las condiciones de trabajo en la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria de 20 de diciembre de 2005.
Con estas premisas, no cabe formular objeción alguna a la intervención normativa del Gobierno cántabro en esta materia, toda vez que la Orden que se somete al trámite previsto en el art. 500.4 LOPJ forma parte del haz de competencias y atribuciones asumidas por la Comunidad Autónoma emisora en materia de Administración de Justicia, competencias y atribuciones referidas y referibles al ámbito comúnmente conocido como Administración de la Administración de Justicia, a saber, el relativo a medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia en la Comunidad Autónoma, en este caso la de Cantabria. Dicho de otro modo, la Orden que ahora se informa se dicta en el ejercicio de explicada habilitación competencia, de modo que, desde una perspectiva general, se ajusta a las prescripciones de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, respeta la distribución competencial en la materia y regula cuestiones incluidas en el ámbito de disponibilidad reglamentaria de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
IV CONSIDERACIONES SOBRE EL CONTENIDO DE LA ORDEN
Como se ha dicho, la Orden que se analiza contiene el desarrollo y complemento normativo de la regulación contenida en los arts. 500 y siguientes LOPJ, y en especial del art. 500.4 LOPJ.
Avanza el Preámbulo de Orden que la norma pretende conciliar el derecho de los ciudadanos a un servicio público adecuado con las condiciones de trabajo de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia y sus relaciones familiares, resultando, pues, enmarcable en el espíritu que inspira las últimas reformas legislativas habidas en nuestro ordenamiento en esta materia. De hecho, en los últimos años se han aprobado en nuestro país una serie de leyes cuyo destinatario principal ha sido el funcionario público, y singularmente la regulación de su estatuto jurídico. Este proceso, que ya se inició con las modificaciones de la Legislación de Función Pública de 1984, parece haber culminado con la aprobación de una nueva regulación en la materia, concretamente, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Ley que ha redefinido el estatuto del servidor público y que ha dispuesto un nuevo régimen de licencias y permisos en coherencia con las disposiciones que al respecto recoge la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en especial en lo que se refiere a los permisos y licencias relativos a la conciliación d la vida personal, familiar y laboral, y por razón de violencia de género. En este contexto, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, modificó, por medio de su Disposición adicional tercera, apartado catorce, entre otros preceptos, el art. 373, relativo a los permisos y licencias para la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, y por razón de violencia de género, aplicables a jueces y magistrados, pero no introdujo reforma alguna en los arts. 500 y siguientes aplicables a los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia.
Consecuentemente, parece, pues, que el régimen aplicable a éstos se deducirá de las directrices previstas en tales preceptos en tanto especialidades del régimen general de funcionarios [art. 4.c) de la Ley 7/2007], esto es, el establecido en el meritado Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007), y que se aplica de forma supletoria (art. 2.5 de la Ley 7/2007), y de las previsiones que, en el ámbito de sus atribuciones, dicten los órganos competentes, sea del Ministerio de Justicia (en cuyo ámbito se dictó el Real Decreto 249/1996, de 16 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes al servicio de la Administración de Justicia, que quedó afectado por las modificaciones realizadas por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de reforma de la LOPJ, así como la Orden JUS/1.263/2004, de 18 de marzo, por la que se regula el procedimiento de integración de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia en los Cuerpos y Escalas creados por la antedicha Ley Orgánica 19/2003), sea de la Comunidad Autónoma, como es el caso. En este orden de cosas, como se ha dicho, la presente Orden se dicta en el ejercicio de las competencias propias autonómicas atribuidas y asumidas conforme al esquema y en las materias indicadas. Por lo que se refiere al contenido, el objeto y contenido de la regulación, de una parte, no excede los límites materiales que definen y delimitan el ámbito competencial, y de otra, parece, de principio, plenamente respetuoso con los dictados de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y del Estatuto Básico del Empleado Público.
En este sentido, merece destacarse el esfuerzo por aunar y compatibilizar el mantenimiento y la prestación adecuada del servicio de la Administración de Justicia, con las exigencias de conciliación de la vida laboral y personal y familiar, y en esta medida la adaptación del régimen de permisos y licencias establecidos en el Estatuto Básico del Empleado Público a las peculiaridades y especialidades del servicio público de la Administración de Justicia. En cuanto al ámbito de aplicación, utiliza la Orden un doble criterio. De un lado, como es lógico, el territorial, esto es, el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, y material, es decir, el que determina qué tipo de funcionarios quedan sometidos a esta norma. A estos efecto, la disposición sometida a informe se remite directa y expresamente a los previstos en el art. 470 LOPJ. La regulación concreta de la jornada y horarios sigue la regulación general en la materia, prescribiendo de forma explícita el pleno respeto a lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil y demás normas procesales respecto a la presentación de escritos sometidos a término, garantizándose la asistencia de los funcionarios necesarios para la realización de estas funciones hasta las 15 horas (art. 2 de la Orden).
Igual concordancia se manifiesta respecto al art. 500.5 LOPJ en lo que atañe a las necesidades que se deriven de las peculiaridades de los diferentes servicios u órganos jurisdiccionales para fijar horarios especiales previa negociación con las organizaciones sindicales presentes en la Mesa Sectorial del Personal Funcionario de la Administración de Justicia en Cantabria (art. 3 de la Orden), así como respecto al establecimiento de la jornada intensiva, de la pausa durante la jornada, en cuyos casos siempre habrá de garantizar la obligada presencia durante el horario de audiencia pública que se disponga al amparo del art. 188 LOPJ (arts. 4 y 6 de la Orden). En lo que se refiere al resto de los permisos y licencias, en especial aquellos que en el texto del Estatuto Básico del Empelado Público se traducen en medidas de flexibilidad horaria (lo contenidos en el art. 8 de la Orden que resumidamente implican los permisos para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto para funcionarias embarazadas, partos prematuros o en que el nacido deba permanecer hospitalizado, atención al menor de 12 meses, guarda legal, cuidado de familiar de primer grado, hijo con discapacidad física, psíquica o sensorial, funcionarias víctimas de violencia sobre la mujer, enfermedad, cuidado de personas mayores, hijos menores de 12 años o personas con discapacidad), es de destacar positivamente que la Orden adapta los mismos a la realidad de los órganos judiciales e impone en todo momento la garantía del horario de audiencia pública y de atención al ciudadano al que se refiere el art. 188 LOPJ
Esta línea de respeto y coherencia con lo dispuesto en la LOPJ se mantiene a lo largo del resto de la regulación contenida en la Orden que se informa: así, el régimen de vacaciones anuales sigue lo establecido en el art. 502 LOPJ, los permisos por asuntos particulares lo dispuesto en el art. 503.1 LOPJ. Del mismo modo, la regulación de los permisos por parto, paternidad, fallecimiento, siguen la pauta referida y adapta las disposiciones del Estatuto Básico del Empleado Público (como es el caso del permiso para la realización de funciones sindicales o de representación del personal también previsto en el art. 41 del Estatuto del Empelado Público en consonancia con la Ley Orgánica de Libertad Sindical). El procedimiento para la solicitud de permisos y licencias (art. 30 de la Orden), es un procedimiento sencillo, breve, buscando la agilidad y la económica procesal administrativa, si bien su regulación resulta algo parca. Finalmente, aunque la Orden merece un parecer positivo, debe hacerse una observación a la falta de disposición alguna. Aunque la ausencia de disposición derogatoria está justificada en la medida en que no exista normativa autonómica previa dada la fecha de aplicación del Decreto de transferencia de competencias (1 de enero de 2008), parece recomendable la inclusión de un régimen transitorio para aquellos permisos y licencias en tramitación al momento de entrada en vigor de la Orden, y por supuesto la adicción y previsión de una disposición final indicadora de la fecha a quo de entrada en vigor, salvo que se pretenda aplicar el régimen previsto en el Código Civil en punto a que las normas entran en vigor pasados veinte días de su publicación oficial si no se prevé lo contrario. Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial. Y para que conste y surta efectos, extiendo y firmo la presente en Madrid, a quince de octubre del año dos mil ocho.
