TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 19 de mayo de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 886/2004
Ponente Excmo. Sr. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Mayo de dos mil ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación n.º 886/2004 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ENCINAREJO, por don Augusto y por don Eusebio, representados por la Procuradora doña María Pardillo Landeta, contra la Sentencia dictada el 15 de enero de 2003 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, recaída en los recursos n.º 1314 y 1400 de 1999, acumulados, sobre Resolución de 27 de septiembre de 1999 de la Entidad Local Autónoma de Encinarejo (Córdoba) para la provisión como funcionarios de carrera de una plaza de Cabo-Jefe de la Policía Local, clasificada en la Escala de Administración Especial, Subescala de Servicios Especiales, mediante el procedimiento de concurso oposición libre y de otra plaza de Agente de la Policía Local, por el procedimiento de oposición turno libre.
Se han personado, como partes recurridas, el AYUNTAMIENTO DE CÓRDOBA, representado por el Procurador don Luciano Rosch Nadal, y la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por la Letrada de dicha Junta.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo n.º 1314 y 1400/1999 acumulados formulado por el AYUNTAMIENTO DE CÓRDOBA y la JUNTA DE ANDALUCÍA declaramos la nulidad de los acuerdos impugnados precitados en el fundamento jurídico primero de esta sentencia al carecer la Entidad Local de Encinarejo de competencia para la creación de un Cuerpo propio de Policía Local, sin que haya lugar a ningún otro pronunciamiento. Sin costas. (...)".
SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña María Pardillo Landeta, en representación del Ayuntamiento de Encinarejo, de don Augusto y de don Eusebio. En el escrito de interposición, presentado el 26 de enero de 2004 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que, en su día, previos los trámites procesales oportunos, dicte Sentencia en la que con estimación del presente recurso de casación, se recojan los siguientes pronunciamientos:
"1.º Casar y anular la Sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 15. enero. 2003.
2.º En sustitución de la misma, dictar nueva Sentencia por la que se declare que el Ayuntamiento de Encinarejo tiene competencia para crear plazas de policía local y en consecuencia la validez de todos los acuerdos declarados nulos.
3.º Que procede alzar la suspensión de la ejecución de los actos administrativos reseñados, acordada en pieza separada, condenando a los demandantes a indemnizar a la Entidad que represento en la cantidad de ciento cincuenta mil doscientos cincuenta euros (150.250 €), así como a indemnizar a Don Augusto en la cantidad de sesenta mil cien euros (60.100 €) y a Don Eusebio en la cantidad de sesenta mil cien euros (60.100 €). Cantidades a las que habrá que añadirse los intereses devenidos desde el momento de la suspensión, todo ello en base a los perjuicios temerariamente irrogados.
4.º Todo ello, con expresa imposición de las costas causadas a las partes recurridas".
TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 7 de septiembre de 2005, se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que formularan su oposición.
CUARTO.- Evacuando el traslado conferido, el Procurador don Luciano Rosch Nadal, en representación del Ayuntamiento de Córdoba, presentó escrito, el 27 de octubre de 2005, en el que solicitó "auto declarándolo inadmisible al fundamentarse, exclusivamente, en una pretendida infracción de normas autonómicas, o en su caso, y subsidiariamente, desestime el mismo dado lo infundado de sus pretensiones y argumentaciones, declarando ajustada a derecho la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con expresa imposición en costas a la parte recurrente".
Por su parte, la Letrada de la Junta de Andalucía, en su escrito de oposición presentado el 28 de octubre de 2005, solicitó: "que se dicte resolución por la que desestimando el recurso de casación se confirme la sentencia recurrida, y su decisión de estimación del recurso contencioso administrativo".
QUINTO.- Mediante providencia de 26 de noviembre de 2007 se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 14 de mayo de 2008, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla estimó, en la Sentencia ahora impugnada, los recursos acumulados del Ayuntamiento de Córdoba y de la Junta de Andalucía y anuló los actos de la Entidad Local Autónoma de Encinarejo, del municipio de Córdoba, relativos a la provisión de las plazas de Cabo-Jefe de la Policía Local y de Agente de la Policía Local, en el primer caso por el procedimiento de concurso- oposición libre y en el segundo por el de oposición libre. En ambos casos los seleccionados adquirirían la condición de funcionarios de carrera.
La Sentencia rechazó la objeción de desviación procesal planteada por la Entidad Local Autónoma consistente en que, habiéndose recurrido los acuerdos de 27 de septiembre de 1999 que convocaron las pruebas selectivas, en la demanda se solicitaba la nulidad de los de 29 de julio de 1999 que aprobaron las bases por las que habían de regirse. En efecto, explica que no procede acogerla porque en el escrito de interposición del recurso de la Junta de Andalucía se mencionaban también estos últimos y porque Encinarejo no los había remitido al Ayuntamiento, según exige el artículo 58.2 de la Ley andaluza 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la demarcación municipal de Andalucía.
Y, sobre la cuestión de fondo, determinar si una Entidad Local Autónoma tiene competencia para crear un cuerpo propio de Policía Local, contestó negativamente apoyándose en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de febrero de 1993. Así, dice la Sala de Sevilla que es al municipio al que corresponde esa decisión, solución que también resulta del artículo 13 de la Ley andaluza 1/1989, de 8 de mayo, sobre coordinación de Policías Locales, según el cual en cada municipio la Policía Local se integrará en un cuerpo único. A lo anterior añade que, de la interpretación conjunta de los artículos 52 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, 173 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, y 2 de la Ley andaluza 1/1989, sólo los Ayuntamientos y no otras entidades de ámbito superior o inferior al municipio pueden crear Cuerpos de Policía Local.
Finalmente, rechaza que conduzcan a conclusiones diferentes la disposición transitoria cuarta del Real Decreto Legislativo 781/1986 --que permite que los municipios con menos de 5.000 habitantes dispongan de Policía Local-- y la Ley andaluza 7/1993, que amplía las competencias de las Entidades Locales Autónomas.
SEGUNDO.- Son cinco los motivos de casación que los recurrentes dirigen contra esta Sentencia. Veamos, en resumen, qué es lo que plantea cada uno.
El primero reprocha a la Sentencia incongruencia [artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción] porque habiéndose recurrido la resolución de 27 de septiembre de 1999, la demanda fijó como objeto de recurso las Bases para la provisión de determinadas plazas, aprobadas por la Entidad Local Autónoma el 30 de abril de 1999 y publicadas el 7 de agosto siguiente. Aquí ve la existencia de causa de inadmisibilidad que la Sentencia debió acoger porque esas Bases, al no haber sido impugnadas, devinieron consentidas y firmes en la fecha de interposición. Además, añade, el Ayuntamiento de Córdoba no puede pretextar desconocimiento porque no se le remitieran los acuerdos, ya que fueron publicados en el Boletín Oficial de la Provincia de Córdoba, y el recurso de la Junta de Andalucía se interpuso cuatro meses después de adoptadas las primeras resoluciones. Por eso, no considera aceptables las razones ofrecidas por la Sala para rechazar la existencia de desviación procesal y entiende que ha infringido el artículo 33.1 de la Ley de la Jurisdicción.
Los demás motivos, todos del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, sostienen la infracción de los artículos 1.2, 23, 103.1, 137 y 140 de la Constitución (motivo segundo ); de diversos artículos de la Carta Europea de Autonomía Local (motivo tercero ); del artículo 45 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y de los artículos 38, 39, 40 y 41 del Real Decreto Legislativo 781/1986, así como del artículo 2 de la Ley andaluza 1/1989 y de la disposición transitoria segunda, apartado segundo, de la Ley andaluza 7/1993 (motivo cuarto ). Por último, afirma que la Sentencia infringe la jurisprudencia porque no ha aplicado la doctrina que impide ir contra los actos propios, que es lo que habría hecho el Ayuntamiento de Córdoba que pudo oponerse a los acuerdos contra los que ha dirigido la demanda.
TERCERO.- El Ayuntamiento de Córdoba plantea, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de casación porque, dice, se sustenta en normas de Derecho Autonómico y no ha justificado la Entidad Local Autónoma de Encinarejo la infracción de normas estatales relevantes y determinantes del fallo.
Luego, propugna la desestimación del recurso ya que no pueden prosperar los motivos que recoge. Así, sobre la desviación procesal, subraya que lo determinante es el petitum de la demanda y recuerda como en su día se requirió al Alcalde Pedáneo de la Junta Vecinal de Encinarejo que desistiese de crear un cuerpo de Policía Local distinto del existente en el municipio de Córdoba y que uno y otra no cumplieron con la obligación que la Ley andaluza 7/1993 les imponía de remitir en el plazo de seis días copia o extractos de los acuerdos adoptados.
Sobre el segundo motivo y el principio de autonomía local indica que su configuración corresponde a la Ley y que no forma parte de esa autonomía la creación por una Entidad Local Autónoma de un cuerpo de Policía Local. Ese mismo argumento le lleva a rechazar que haya habido infracción de la Carta Europea de Autonomía Local (motivo tercero) y de los preceptos de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y del Real Decreto Legislativo 781/1986 invocados (motivo cuarto ). Por último, sobre la infracción de la jurisprudencia, dice que los recurrentes no se han molestado en precisar a qué doctrina y a qué normas se refieren por lo que ha de desestimarse también el motivo quinto.
CUARTO.- La Junta de Andalucía considera que debemos inadmitir este recurso de casación porque, tras la reforma de la Ley de la Jurisdicción de 2003, la materia sobre la que versaba el pleito en la instancia pasó a ser de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo. De ahí que considere aplicable la disposición transitoria primera de la Ley de la Jurisdicción y proceda la inadmisión.
Opone al primer motivo que su escrito de interposición expresamente se refería a todos los acuerdos adoptados por la Entidad Local Autónoma de Encinarejo, esto es, la aprobación de las Bases para la provisión de las plazas mencionadas y de todos los actos que traigan causa de aquéllos y que su recurso fue interpuesto en plazo, de conformidad con el artículo 64 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. A los motivos segundo y tercero reprocha no realizar una crítica a la Sentencia, sino limitarse a efectuar afirmaciones genéricas. Lo mismo dice del cuarto motivo, además de subrayar que los preceptos que invoca no afirman la competencia de la Entidad Local Autónoma para crear una Policía Local propia y que la doctrina aplicable es la establecida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia de 11 de febrero de 1993 a propósito de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Finalmente, sobre el motivo quinto, indica que, al no haber sido desarrollado, ha de rechazarse.
QUINTO.- Antes de entrar en el examen de los motivos es preciso despejar las objeciones que sobre la admisibilidad del recurso han planteado el Ayuntamiento de Córdoba y la Junta de Andalucía.
Empezando por la objeción de la corporación municipal, es claro que debe rechazarse. El recurso de casación, aunque invoca diversos preceptos de leyes andaluzas, no descansa en la infracción del Derecho Autonómico sino de normas contenidas en disposiciones estatales: la Constitución, la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y el Real Decreto Legislativo 781/1986, principalmente, además de la Carta Europea de Autonomía Local. Así resulta claramente del escrito de interposición y, ya antes, del escrito de preparación. Se discute la competencia de la Entidad Local Autónoma para crear plazas de funcionario de una Policía Local propia y los recurrentes consideran que la ampara la autonomía local que corresponde a Encinarejo. Son, pues, cuestiones centrales del régimen local que han de resolverse desde el Derecho estatal.
Tampoco puede prosperar la causa opuesta por la Junta de Andalucía ya que, siendo cierto que tras la reforma de 2003 el conocimiento de los recursos contra actos como los impugnados de una Entidad Local Autónoma correspondería a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo, sucede que la Sentencia ahora cuestionada es anterior a la modificación de la Ley de la Jurisdicción, de manera que cuando se dictó la competencia para entender de ellos era de la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia en única instancia.
SEXTO.- El primero de los motivos niega la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo del Ayuntamiento de Córdoba. A él imputan los recurrentes la desviación procesal que la Sentencia no habría corregido, lo que la haría incongruente. Sin embargo, no puede hablarse de incongruencia de la Sentencia ya que sí responde a la cuestión suscitada en la instancia. Decir que no hay desviación procesal por las razones que expone no es omitir la respuesta sino ofrecer una con la que los actores no están de acuerdo, lo cual, obviamente, es bien distinto. Así planteado, el motivo debe ser desestimado pues no se da la infracción al artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción que afirma el escrito de interposición.
Por lo demás, ha de destacarse la falta de relevancia práctica de este motivo. En efecto, la desviación procesal la atribuye al recurso del Ayuntamiento de Córdoba. Sin embargo, permanece el recurso de la Junta de Andalucía, del cual ninguna duda hay de que impugnó el conjunto de actos cuya nulidad terminó declarando la Sala de Sevilla y sobre el que los recurrentes parecen sostener ahora su extemporaneidad. Pero es que la Junta lo interpuso en plazo, ya que hizo uso del artículo 64 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. Así, pues, con independencia de la suerte del recurso municipal, la Sentencia se sostendría aunque fuera solamente por el de la Junta de Andalucía. Por lo demás, habiendo incumplido Encinarejo la obligación legal de remitir al Ayuntamiento de Córdoba los acuerdos adoptados tampoco puede considerarse inadmisible el recurso de este último.
En torno a si una Entidad Local Menor puede por sí misma crear plazas funcionariales de Policía Local, la respuesta ha de ser negativa. La Sentencia lo explica bien apoyándose en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la Ley Orgánica 2/1986. Ciertamente, en sus Sentencias de 11 de febrero de 1993 deja claro, a propósito del artículo 51 de ese texto legal, que son los municipios los habilitados para crear Cuerpos de Policía Local. Por otra parte, los preceptos invocados de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y del Real Decreto Legislativo 781/1986 no confieren esa competencia a las Entidades Locales Menores ya que se refieren siempre a los municipios. Y que, entre las responsabilidades del Alcalde Pedáneo figuren las atribuciones que la Ley confiere a los Alcaldes en materia de policía de caminos, servicios de policía urbana o que a la Junta Vecinal correspondan las atribuciones del Ayuntamiento Pleno respecto de la Administración del municipio en su ámbito (artículos 38, 40 d) y 41.1 d) del Real Decreto Legislativo 781/1986, no significa que para ello la Entidad Local Autónoma deba contar con su propia Policía Local al margen de la municipal. Lo mismo hay que decir de la posibilidad de que esa Entidad reciba delegaciones más o menos amplias del Ayuntamiento y de que se tienda por el legislador estatal o autonómico a extender el ámbito de competencias de esos entes locales autónomos. En fin, del expediente y de las actuaciones no se desprende que en el pasado se hubieren dado pasos como los que dio Encinarejo y fueron declarados nulos por la Sentencia recurrida.
Por lo demás, la autonomía que afirman la Constitución de los Municipios y Provincias y la Carta Europea de Autonomía Local de los entes locales también corresponde a las Entidades Locales como Encinarejo en las que se da el autogobierno vecinal. Lo único que sucede es que ha de realizarse en el ámbito competencial diseñado por el legislador. A él corresponde definir los márgenes dentro de los que se desenvuelve. Es decir, establecer la medida de la autonomía local siempre, claro está en el respeto a la Constitución. La legislación vigente no contempla entre las facultades de las Entidades Locales Autónomas la que ha querido ejercer Encinarejo. Y no puede decirse que disponer de un propio Cuerpo de Policía sea un elemento imprescindible para la autonomía que pueda corresponder a una Entidad Local de ámbito territorial inferior al municipio. Desde luego, el recurrente no lo ha demostrado.
Lo dicho conduce a la desestimación de los motivos segundo, tercero y cuarto. El quinto, referido solamente al recurso del Ayuntamiento de Córdoba debe ser igualmente desestimado no sólo porque no se ha argumentado sino porque tampoco hay base en el expediente para afirmar que la corporación municipal hubiese aceptado en el pasado lo que ahora rechaza.
SÉPTIMO.- A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima y única para todas las partes recurridas a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
FALLAMOS
Que no ha lugar al recurso de casación n.º 886/2004 interpuesto por el Ayuntamiento de Encinarejo y don Augusto y don Eusebio contra la Sentencia dictada el 15 de enero de 2003, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla y recaída en los recursos acumulados 1314 y 1400/1999, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
