TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 12 de mayo de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 4398/2004
Ponente Excmo. Sr. EDUARDO CALVO ROJAS
En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de dos mil ocho.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 4398/2004 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado, contra la sentencia de la Sección 8.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de marzo de 2003 (recurso contencioso-administrativo 861/2000). Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida D.ª Elena, representada por el Procurador D. Carlos Plasencia Baltes.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- D.ª Elena interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Delegación del Gobierno en la Ciudad Autónoma de Ceuta de fecha 30 de Agosto de 1999, dictada por delegación del Ministro del Interior, que dispuso el alejamiento de la recurrente de dicha ciudad al amparo de lo previsto en el articulo 6, apartado B de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de Julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España.
La Sección 8.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 31 de marzo de 2003 (recurso 861/2000 ) en la que se estima el recurso y, en consecuencia, se acuerda anular y dejar sin efecto la mencionada resolución
SEGUNDO.- La Administración del Estado preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 24 de junio de 2004 en el que, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se aducen un único motivo de casación alegando la infracción del artículo 6 de la Ley Orgánica 7/1985 y de la Orden Ministerial de 30 de noviembre de 1988. El escrito del Abogado del Estado termina solicitando que se dicte sentencia casando y anulando la sentencia impugnada y confirmando íntegramente la resolución administrativa impugnada por ser conforme a derecho.
TERCERO.- La representación de D.ª Elena, personada como parte recurrida, no ha presentado escrito de oposición al recurso de casación.
CUARTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 7 de mayo del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El presente recurso de casación lo dirige la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 8.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de marzo de 2003 (recurso 861/2000) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.ª Elena, se anula y deja sin efecto la resolución de la Delegación del Gobierno en la Ciudad Autónoma de Ceuta de fecha 30 de Agosto de 1999, dictada por delegación del Ministro del Interior, que dispuso el alejamiento de la recurrente de dicha ciudad al amparo de lo previsto en el articulo 6, apartado B de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de Julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España.
Con relación a D.ª Elena, nacional de Nigeria y con permiso para residir en España, la resolución administrativa impugnaba acordaba la medida de alejamiento de la Ciudad Autónoma de Ceuta dando para ello las siguientes razones: "... dada la excepcionalidad del permiso de residencia concedido y teniendo en cuenta las limitaciones territoriales y socio-laborales que concurren en la Ciudad Autónoma de Ceuta, así como su situación geográfica...".
Según expone la sentencia recurrida en su fundamento primero, en el proceso de instancia la demandante aducía, en síntesis, que la medida de alejamiento adoptada tiene una motivación de carácter general "sin que se determinen claramente los elementos concretos que afectan de manera individualizada al demandante". Y a esa alegación se oponía la Abogacía del Estado argumentando que en Ceuta existe una situación de sobresaturación de extranjeros, potencialmente generadora de conflictos, que constituye una correcta base legitimadora de la medida adoptada.
Planteado el debate en esos términos, la sentencia recurrida termina estimando el recurso y anulando la resolución impugnada; y esta decisión de la Sala de instancia se fundamenta, en lo esencial, en las siguientes consideraciones:
““ (...) SEGUNDO.- Para enjuiciar la legalidad de la medida adoptada por la Administración en la resolución que se impugna (alejamiento de la Ciudad Autónoma de Ceuta de la demandante) hay que partir de la situación de legalidad en que se encontraba la demandante en España pues, como acertadamente señala la Abogacía del Estado, la medida indicada se aplica a inmigrantes en situación de residencia legal. Conforme a ello hay que puntualizar que a la recurrente por Resolución de 10 de Agosto de 1999 la había sido con cédula de inscripción y permiso de residencia, autorizándole para trabajar, en virtud de circunstancias excepcionales, (menores de 18 años o incapacitados a su cargo". La recurrente, tenia, pues, la consideración de inmigrante en situación de residencia legal, tal como admite la propia Abogacía del Estado. No parte, por tanto, la Administración de una situación genérica, sino particular del demandante, a la que específicamente se refiere la resolución impugnada.
Pues bien conforme a ello ha de ser enjuiciada la medida adoptada en la resolución que se impugna, que supone una limitación a una persona extranjera, inmigrante, del derecho fundamental a circular libremente por el territorio nacional. suscitándose entonces como cuestión básica si el extranjero puede o no ser privado o limitado de tal derecho, reconocido para los españoles en el articulo 19 de la Constitución; y en qué condiciones.
Sobre ello la Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de Julio de 2001, n.º 169/2001 da respuesta a la cuestión suscitada (...)
Las normas invocadas en la Resolución que se impugna son la Ley Orgánica 7/1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, en su artículo 6, y la Orden de 30 de Noviembre de 1998.
El artículo 6 de la Ley citada admitía que " por razones de seguridad pública el Ministro de Interior podía disponer "con carácter individual" el alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente".
Además la Orden indicada confería a los Delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla, por delegación del Ministro de Interior, la facultad que a este atribuye el artículo 6.B de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de Julio sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, pudiendo disponer con carácter individual, y por razón debidamente motivada de seguridad pública, la medida consistente en el alejamiento de dichas Ciudades Autónomas, respecto a los extranjeros.
A través de este último precepto, inserto en una disposición que afecta a una delegación y no en norma que constituya un autentico desarrollo de la Ley, el legislador supedita el alejamiento al mantenimiento de la seguridad pública, expresión amplia y general, que precisa en este caso de una particular concreción respecto al extranjero expulsado.
Pues bien, la resolución adoptada nada refiere ni aporta sobre la conducta individual de la persona extranjera expulsada.
La motivación del alejamiento (limitaciones territoriales y laborales) de igual forma que se aplica a una persona se podría aplicar a un número indeterminado de extranjeros aunque las resoluciones fuesen individuales.
Con ello se vulneraría el espíritu de la norma que al referirse al carácter individual de la medida excluye alejamientos de personas en base a una justificación colectiva. La individualidad no se identifica con la unidad, sino con la particular situación o actuación de la persona individual puesta en relación con el fin perseguido por la norma que no es otro que la seguridad pública.
Esto se echa en falta en la resolución recurrida que no se motiva o fundamenta del modo indicado, apartándose así de la norma que le sirve de fundamento, según hemos visto anteriormente.
Por ello, procede estimar el recurso y anular la resolución indicada, al no ser conforme a Derecho....”“.
SEGUNDO.- Como hemos expuesto en el antecedente segundo, la Administración del Estado aduce un único motivo de casación alegando la infracción la infracción del artículo 6 de la Ley Orgánica 7/1985 y de la Orden Ministerial de 30 de noviembre de 1988.
La Abogacía del Estado, reiterando lo que ya había alegado en el proceso de instancia, señala en su recurso de casación que el mencionado precepto legal ha sido infringido al no haberse considerado la relevancia que sobre el invocado espíritu de la normativa aplicable tiene la situación especialísima de la ciudad de Ceuta, donde el excesivo número de extranjeros crea habitualmente conflictos y situaciones que inciden de manera notoria sobre la seguridad pública.
El planteamiento no puede ser acogido pues la toma en consideración de la singular situación de Ceuta, por lo demás notoria, no puede llevar a la entera desnaturalización de la norma legal que contempla el alejamiento como medida a adoptar con carácter individual.
En efecto, el citado artículo 6 de la Ley Orgánica 7/1985, después de reconocer que los extranjeros que se hallen legalmente en el territorio español tendrán derecho a circular libremente por él y a elegir libremente su residencia sin más limitaciones que las previstas en las leyes, admite la posibilidad de que tales derechos sean objeto de determinadas limitaciones "...por razones de seguridad pública, que podrá disponer el Ministerio del Interior, con carácter individual, y que solamente podrán consistir en las siguientes medidas: (...). b/ De alejamiento de fronteras o núcleos de población determinados singularmente....". En este misma línea, como no podía ser de otro modo, la Orden Ministerial de 30 de Noviembre de 1998 que faculta a los Delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla para adoptar tales medidas, por delegación del Ministro de Interior, les autoriza a acordar el alejamiento de las mencionadas ciudades autónomas pero especificando que habrán de disponerlo con carácter individual y por razón debidamente motivada de seguridad pública.
Es clara la exigencia legal de que la medida que examinamos se adopte con carácter individual, esto es, de forma individualizada, lo que por otra parte parece obligado tratándose de una medida inequívocamente restrictiva de derechos. Por ello, como acertadamente señala la sentencia recurrida, la referencia que hace la norma a que la medida se adopte con carácter individual no alude a que la resolución sólo pueda afectar a un destinatario -lo que permitiría que se acordase simultáneamente respecto de muchos, a base de dictar para cada uno de ellos una resolución idéntica a las demás- sino que comporta la exigencia de que la medida se adopte atendiendo a las circunstancias individuales del extranjero al que viene referida. Por tanto, el hecho de que la medida de alejamiento aquí controvertida venga referida a la ciudad de Ceuta en modo alguno exime de aquella necesidad de explicación individualizada; y así lo corrobora la Orden Ministerial antes citada, que, estando referida precisamente a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, reitera la exigencia -establecida en el precepto legal- de que la medida se adopta con carácter individual.
TERCERO.- Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, conforme a lo previsto en el apartado 3 del mismo artículo, y dado que la representación de D.ª Elena no ha presentado escrito de oposición al recurso de casación, la condena en costas alcanza sólo a los gastos de representación de la parte recurrida.
FALLAMOS
NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia de la Sección 8.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de marzo de 2003 (recurso contencioso- administrativo 861/2000), con imposición a la recurrente de las costas de este recurso de casación en los términos señalados en el fundamento tercero.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
