TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 05 de febrero de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 14/2006
Ponente Excmo. Sr. OSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ
En la Villa de Madrid, a cinco de Febrero de dos mil ocho.
En el recurso de casación en interés de ley nº 14/2006, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia nº 319/2006, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 10 de Madrid en fecha 27 de noviembre de 2006 y recaída en el Procedimiento Abreviado nº 19/2006, sobre sanción de multa por la Inspección de Transporte; habiendo comparecido como parte recurrida la entidad TRANSPORTES LA VALLDIGNA, representada por la Procuradora Doña Rosa María Álvarez Alonso y asistida de letrado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La sentencia objeto de este recurso declara que:
“De lo actuado en el expediente sancionador, se infiere que en fecha 03/06/04, la Inspección del Transporte terrestre se constituyó, en las dependencias del Ministerio de Fomento, al efecto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones vigentes, en materia de transportes por carretera, por parte de la empresa LA VALLDIGNA, SCVT, constatando que, en fecha 05/04/04, se la requirió de remisión de fotocopias de las facturas emitidas a sus clientes y correspondientes al mes de marzo de 2.004, así como de fotocopias de los documentos de control de dichos servicios, y de los discos-diagrama de los tacógrafos, referidos a los diecisiete vehículos que figuran relacionados, teniendo entrada escrito, de fecha 05/05/04, acompañando la documentación, comprobándose que quien factura el transporte no es la citada cooperativa de transportes, sino quienes aparecen como proveedores de transporte, facturando a sus respectivos clientes, siendo el cliente en todos los casos LLACER Y NAVARRO, S.L., deduciendo la Inspección que LA VALLDIGNA S.C.V.T., no asume la posición de porteadora en los contratos de transporte realizados al amparo de sus autorizaciones, incumpliendo también la autonomía económica y de dirección de la explotación de los servicios, al no gestionar, siendo titular de las autorizaciones, el transporte a su riesgo y ventura, pudiendo ser los hechos constitutivos de una falta muy grave, del art. 140.17 de la L.O.T.T., con una posible sanción total de 3.301 euros; constan unidas todas las facturas remitidas, y relacionadas en el Acta de la Inspección, ordenándose la incoación del expediente sancionador en 02/07/04, en dicho sentido, con designación de instructor, con quince días para alegaciones y un año para resolución, notificado en 21/07/04, presentando escrito la recurrente, alegando que en las cooperativas de transporte, está permitido que un socio cooperativista cree una unidad de explotación económica independiente que permita al mismo actuar de forma independiente, y de forma legítima, según el art. 97 de la Ley 8/03 de la CC.VV.; se solicitó informe al inspector actuante, el cual lo presentó en 14/09/04, ratificándose en el contenido del Acta, reiterando la infracción del art. 140.17 de la L.O.T.T., proponiendo el instructor, en 07/10/04, la imposición de una sanción de 3301 euros de multa a la recurrente, en el mismo sentido referido, con resolución sancionadora de fecha 18/10/04, del Director General de Transportes por Carretera, imponiendo dicha sanción, notificada en 27/10/04, presentando recurso de alzada en 08/11/04, reiterando la cuestión de la Cooperativa de Trabajo asociado, siendo cada socio cooperativista dueño y propietario único y exclusivo de su vehículo y quien lo explota como porteador, siendo la Cooperativa titular registral del vehículo y de la autorización de transporte, a los solos efectos de capacitación profesional, y alegando la aplicación de los arts. 17 y 54 de la L.O.T.T. y del art. 97 de la Ley de Cooperativas de la Comunidad Valenciana, que no contradice la L.O.T.T., así como de los Estatutos de la Cooperativa, recurso desestimado en resolución de 31/10/05, del Secretario General de Transportes, del Ministerio de Fomento, notificada en 18/11/05”.”“
SEGUNDO.- En el procedimiento abreviado antes referido, el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de Madrid dictó sentencia estimando el recurso promovido por la SOCIEDAD COOPERATIVA Y TRANSPORTES LA VALLDIGNA, y anulando la resolución dictada por la Secretaría General de Transportes del Ministerio de Fomento en fecha 31 de octubre de 2005, que confirmó la de la Dirección General de Transportes por Carretera de fecha 18 de octubre de 2004, por la que se le había impuesto una sanción de multa por importe de 3.301 euros, por infracción del artículo 140.17 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
TERCERO.- Por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se interpuso ante esta Sala recurso de casación en interés de ley en fecha 5 de marzo de 2007, en el que se expusieron como motivos de casación que la doctrina sentada por la sentencia recurrida es errónea y gravemente dañosa al interés general, por los siguientes razonamientos: I) La aplicación de la doctrina que se recoge en la sentencia impugnada tendría un efecto multiplicador, pues no solamente se refiere al caso de la multa impuesta al administrado en el supuesto concreto, sino, en definitiva, supone aceptar que sea uno el titular de la habilitación para ejercer la actividad de porteador, porque cumpla los requisitos para ello, esto es la Cooperativa, y otro, distinto, aquel que realmente realice la actividad en su nombre, operando en el mercado en su propio nombre y derecho, contratando y facturando en su propio nombre y derecho, II) La doctrina mantenida por la sentencia impugnada es contraria a lo establecido en el art. 17 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en cuanto establece que “las empresas prestadoras de los servicios de transporte público a los que se refiere la presente ley o de las actividades auxiliares o complementarias del mismo, llevarán a cabo su explotación con plena autonomía económica, gestionándolas de acuerdo con las condiciones en su caso establecidas, a su riesgo y ventura, con las excepciones que en su caso se establezcan en relación a las empresas públicas”, proponiendo como doctrina legal correcta la siguiente: “en todo caso la Cooperativa de Trabajo Asociado habilitada conforme a la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, Ley 16/87, de 30 de julio, y Disposiciones concordantes, para la prestación de los servicios de transporte público a los que se refiere aquella Ley, o de actividades auxiliares o complementarias del mismo, han de llevar a cabo su explotación realizando su actividad en nombre propio, es decir, contratando en nombre propio con los clientes a los que presta sus servicios de transporte y facturándolos en su propio nombre y facturando también en su propio nombre, obteniendo de manera individualizada los resultados de la actividad empresarial”. Terminando por suplicar a la Sala dicte sentencia por la que, estimándolo, declare como doctrina legal la expresada por la recurrente en el cuerpo del escrito de demanda.
CUARTO.- Por diligencia de la Sala de fecha 5 de junio de 2.007, se tuvieron por recibidas del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 10 de Madrid las actuaciones y expediente administrativo a que el presente recurso de casación en interés de ley se contrae; dándose traslado del escrito de interposición del recurso a la Procuradora Doña Rosa María Alvarez Alonso, en representación de la SOCIETAT COOPERATIVA VALENCIANA DE TRANSPORTES LA VALLDIGNA para que en el término de treinta días formulara las alegaciones que estimase procedentes.
QUINTO.- La Sociedad Cooperativa Valenciana de Transportes la Valldigna formuló el escrito de alegaciones en fecha 18 de julio de 2007, en el que tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, suplicó a la sala desestime el recurso de casación en Interés de Ley interpuesto, y se considere como correcta la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de los de Madrid al procedimiento de referencia, y por lo tanto se considere correcta la interpretación y aplicación de las normas debatidas y recogidas en la sentencia impugnada, con todo lo demás procedente en Derecho.
SEXTO.- Dado traslado al Ministerio Fiscal, mediante diligencia de la Sala de fecha 28 de septiembre de 2007, éste evacuó el trámite conferido mediante escrito de fecha 24 de octubre de 2007, en el qué consideró que procede desestimar el recurso de casación en interés de ley interpuesto por la Administración General del Estado, aún a pesar del probable desacierto de la doctrina fijada en la sentencia recurrida.
SÉPTIMO.- Por providencia de fecha 7 de noviembre de 2007, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de enero de 2008, en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10 estimó el recurso interpuesto por la SOCIEDAD COOPERATIVA Y TRANSPORTES LA VALLDIGNA contra las resoluciones de las autoridades de carreteras que la sancionaban con multa de 3.301 € por infracción del artículo 140.17 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT ), “al ser titular de las autorizaciones de transporte de la Clase MDP adscritas a determinados vehículos, y no asumir la posición porteadora en los contratos de transporte realizados al amparo de sus autorizaciones, asimismo, la autonomía económica y de dirección de la explotación de los servicios, al no gestionar, siendo titular de las autorizaciones, el transporte a su riesgo y ventura”.
El órgano judicial razonó su fallo señalando que:
“En el presente caso se alega que la Sociedad Cooperativa en cuestión es de trabajo asociado, y que agrupa cerca de 250 socios cooperativistas, los cuales ostentan la propiedad real de los vehículos para efectuar el transporte por carretera, vehículos cada uno de los cuales tiene asignada una autorización de transporte para el ámbito territorial de la misma, siendo cada cooperativista dueño y propietario de su vehículo, aunque la titularidad registral de los vehículos sea de la Sociedad, con lo que cada cooperativista explota el vehículo y actúa como porteador en sus viajes, en aplicación del art. 97 de la Ley de Cooperativas de la Comunidad Valenciana; la Administración estima que los servicios de transporte relacionados en el expediente sancionador no han sido efectuados bajo la dirección y autonomía del titular de las autorizaciones y que el transporte no ha sido gestionado a su riesgo y ventura, calificando los hechos como infracción muy grave del art. 140.17 de la L.O.T.T., en relación con el art. 143.1.h de la misma, y sancionando con Multa de 3.301 euros; a tal respecto, el art. 17 de la L.O.T.T. establece que “Las empresas prestadoras de los servicios de transporte público a los que se refiere la presente Ley o de actividades auxiliares o complementarias del mismo, llevaran a cabo su explotación con plena autonomía económica, gestionándolos de acuerdo con las condiciones en su caso establecidas, a su riesgo y ventura, con las excepciones que en su caso se establezcan con las empresas públicas ferroviarias, y el art. 54 de la misma ley establece “La realización del transporte público se llevará a cabo bajo la dirección y responsabilidad de las personas que lo hayan contratado como porteadores. Dicha realización la efectuarán, salvo en los supuestos de colaboración entre transportistas previstos en la Ley, a través de su propia organización empresarial.” Continúa estableciendo dicho artículo 54 que “A los efectos de lo dispuesto en el punto anterior, se considera que los vehículos se hallan integrados en la organización empresarial del transportista cuando sean de su propiedad, cuando los haya tomado en arriendo de acuerdo con las condiciones legal o reglamentariamente establecidas, o cuando disponga de los mismo en virtud de cualquier otro derecho jurídicamente válido que permita su utilización en forma suficiente para la adecuada ordenación del transporte de acuerdo con lo que por la Administración se determine”. Y el art. 97, en relación con los arts. 89 y 2, de la Ley 8/03, de Cooperativas de la Comunidad Valenciana, establece específicamente que “Asimismo, los Estatutos podrán establecer que los gastos específicos a los que se refiere el artículo 58.3, se imputen a cada vehículo que los haya generado, así como los ingresos, generando de esta forma una unidad de explotación en cada vehículo, susceptible de ser adscrito al socio que haya aportado el mismo”. Además, los gastos e ingresos relativos a la explotación, se imputan a cada vehículo que los haya originando, generando de esta forma una unidad de explotación en cada vehículo adscrito al socio que será el de su responsabilidad particular en cuanto a las obligaciones de todo genero, cuyas condiciones se establecerán por acuerdo del a Asamblea General; de todo ello se desprende que aunque formalmente se acredita que la Cooperativa no es la porteadora en los contratos de transporte realizados al amparo de sus autorizaciones, y que no gestiona el transporte a su riesgo y ventura, sin embargo está probado que son los socios cooperativistas quienes explotan los vehículos que de hecho son de su propiedad y que la Cooperativa distribuye entre los mismos la demanda de transporte existente, con lo que la actuación de dichos cooperativistas determina que en algunas ocasiones sean los socios quienes se hacen cargo de la explotación de los vehículos de transporte, dadas las características especiales de dichos cooperativistas de la Cooperativa de trabajo asociado, referidas también en el art. 8 de dicha Ley autonómica y en los propios Estatutos de la Cooperativa, de todo lo que se desprende que no cabe imputar la infracción muy grave sancionada a la recurrente, al actuar las referidas Cooperativas como unidades de explotación de los vehículos, formando cada socio una explotación económica independiente y cotizando en el Régimen de Autónomos, lo que, por otra parte, no está expresamente prohibido por la L.O.T.T.”““
El Abogado del Estado ha interpuesto recurso de casación en interés de ley contra esta sentencia y solicita la declaración de la siguiente doctrina legal:
“En todo caso la Cooperativa de Trabajo Asociado habilitada conforme a la Ley 16/1987 de 30 de julio, y Disposiciones concordantes, para la prestación de los servicios de transporte público a los que se refiere aquella Ley, o de las actividades auxiliares o complementarias del mismo, han de llevar a cabo su explotación realizando su actividad en nombre propio, es decir, contratando en nombre propio con los clientes a los que presta sus servicios de transporte y facturándolos en su propio nombre, sin que puedan, cada uno de sus socios, realizar la actividad de manera independiente, contratando como porteadores en su propio nombre y facturando también en su propio nombre, obteniendo de manera individualizada los resultados de la actividad”.
SEGUNDO.- Se alega por la parte recurrida y el Ministerio Fiscal que el recurso no cumple el requisito establecido en el artículo 100 de la Ley Jurisdiccional relativo a ser la sentencia “gravemente dañosa para el interés general”, por lo que debe ser desestimado.
Este motivo de oposición debe rechazarse, porque, con arreglo a la jurisprudencia de esta Sala -sentencias de 12 de diciembre de 1997, 20 de enero de 1998, entre otras-, el requisito se entiende acreditado si es razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la sentencia impugnada. Consta en las actuaciones, la existencia de casos resueltos por los órganos jurisdiccionales en relación con hechos similares al presente que dan idea de que se trata de conductas frecuentes en la que inciden las Cooperativas de transportes en relación con los cooperativistas y los vehículos aportados por éstos, lo que pone de manifiesto que la doctrina sentada en la sentencia objeto de recurso se perpetúe en sucesivos litigios con los graves perjuicios para el interés general si resultare que esta doctrina es errónea.
TERCERO.- El art. 17.1 de la LOTT dispone, en lo que aquí interesa, que “Las empresas prestadoras de los servicios de transporte público a los que se refiere la presente Ley o de actividades auxiliares o complementarias del mismo, llevarán a cabo su explotación con plena autonomía económica, gestionándolos de acuerdo con las condiciones en su caso establecidas, a su riesgo y ventura,...”.
El art. 54 establece que “1. La realización del transporte público se llevará a cabo bajo la dirección y responsabilidad de las personas que lo hayan contratado como porteadores. Dicha realización la efectuarán, salvo en los supuestos de colaboración entre transportistas previstos en la Ley, a través de su organización empresarial. 2. A los efectos de lo dispuesto en el punto anterior, se considera que los vehículos se hallan integrados en la organización empresarial del transportista cuando sean de su propiedad, cuando los haya tomado en arriendo de acuerdo con las condiciones legal o reglamentariamente establecidas, o cuando disponga de los mismos en virtud de cualquier otro derecho jurídicamente válido que permita su utilización en forma suficiente para la adecuada ordenación del transporte de acuerdo con lo que por la Administración se determine”.
De dichos preceptos se infiere que la exigencia del legislador no es otra que la de que haya coincidencia entre el titular de la empresa de transporte, del vehículo que lo realiza -bien sea en forma dominical, arriendo o de cualquier otra forma jurídica-, y de la autorización administrativa necesaria. Se trata de una exigencia lógica, pues a través de ella se logra el control legal del servicio de transportes de pasajeros, y el cumplimiento de los requisitos que se establecen legalmente para llevarlo a cabo, entre ellos los relativos a la capacidad para prestarlo establecidos en el artículo 42 y siguientes de la LOTT, y los necesarios para la obtención de título administrativo habilitante referidos en el art. 48.
Esta exigencia no desaparece en el caso de las Cooperativas a las que se refiere el artículo 60, cuando indica que “La Administración promoverá la agrupación y cooperación entre sí de los pequeños y medianos empresarios de transporte, protegiendo el establecimiento de fórmulas de colaboración y especialmente de cooperativas”, pues aún en estos casos, su apartado 2 dispone que, “Los títulos habilitantes para la realización de los servicios y actividades de transporte regulados en esta Ley podrán ser otorgados directamente a las entidades cooperativas de trabajo asociado, siempre que éstas cumplan los requisitos generales exigidos para dicho otorgamiento”, constituyéndose la Cooperativa en porteadora, como indica el artículo 61.1, en cuyo párrafo primero “in fine”, expresamente se dice que “en este caso, en el contrato de transporte con el usuario, aparecerá como porteador la cooperativa, y las relaciones de ésta con el socio poseedor del título habilitante que materialmente realice el transporte, se regirán por las normas y reglas reguladoras de la cooperativa”.
En definitiva, la Cooperativa, como titular de la autorización de transporte, debe actuar como porteadora, siendo, por tanto, contrario a una interpretación racional y lógica del precepto el que bajo esta figura jurídica pueda eludirse el cumplimiento de los requisitos legales, posibilitando que miembros de la cooperativa que pueden no reunirlos sean porteadores del transporte. Es esto lo que se induce del artículo 52.1 del Reglamento -aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre -, que impide a los cooperativistas “obtener personalmente mientras formen parte de las mismas, títulos administrativos habilitados correspondientes a la actividad que realice la cooperativa, debiendo transmitir a ésta todos los que, en su caso, anteriormente poseyeran o bien renunciar a los mismos”.
En cuanto al régimen de obligaciones y responsabilidades administrativas del transportista, sin embargo, la propia LOTT establece en el art. 61, que corresponderán al socio titular de la correspondiente autorización que materialmente realice el transporte, quedando, por tanto, excluida, en su caso, la responsabilidad de la Cooperativa, la cual sólo se extiende a su condición de intermediario.
En este marco de ineludible cumplimiento debe moverse el régimen que cada Cooperativa establezca en sus Estatutos en sus relaciones con los miembros que forman parte de ella, sin que en los mismos se puedan establecer disposiciones contrarias a ese marco.
Por eso, cuando la Ley de Cooperativas Valenciana 8/2003, de 24 de marzo, señala en su artículo 97 para las Cooperativas de Trabajo Asociado que “Los estatutos podrán establecer que los gastos específicos a los que se refiere el artículo 58.3, se imputen a cada vehículo que los haya generado, así como los ingresos, generando de esta forma una unidad de explotación en cada vehículo, susceptible de ser adscrito al socio que haya aportado el mismo”, no está ampliando el campo de actuación de los cooperativista respecto a la forma y requisitos de la prestación del servicio de transporte, sino únicamente habilitando a los Estatutos para regular una parte importante del sistema económico que debe mediar entre la Cooperativa y sus socios.
Lo anteriormente razonado implica la estimación del recurso de casación del Abogado del Estado. Ahora bien, la doctrina que propone desborda el alcance del recurso en interés de ley, que, como tal recurso, se ha de circunscribir al proceso de que dimana en relación con el caso que se resuelve, sin que sea posible, por tanto, hacer formulaciones más extensa que, aunque pudieran ser adecuadas, superarían los límites casacionales.
En el presente proceso se enjuició el acto por el que se sancionaba a una Cooperativa por la infracción prevista en el art. 140.17 de la LOTT, “al ser titular de las autorizaciones de transporte de la Clase MDP adscritas a determinados vehículos, y no asumir la posición porteadora en los contratos de transporte realizados al amparo de sus autorizaciones, asimismo, la autonomía económica y de dirección de la explotación de los servicios, al no gestionar, siendo titular de las autorizaciones, el transporte a su riesgo y ventura”. Frente a esta infracción el Juzgado declaró como doctrina errónea que “no cabe imputar la infracción muy grave sancionada al recurrente, al actuar las referidas Cooperativas como unidades de explotación de los vehículos, formando cada socio una explotación económica independiente y cotizando en el Régimen de Autónomos, lo que, por otra parte, no está expresamente prohibido por la L.O.T.T.”
La doctrina que procede declarar como correcta es la siguiente: “La infracción prevista en el art. 140.17 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres, en su redacción dada por la Ley 29/2003, de 8 de octubre, es imputable a aquellas Cooperativas de trabajo asociado que no asuman la posición porteadora en contratos de transportes realizados al amparo de sus autorizaciones por sus cooperativistas, aunque cada uno de éstos formen con su vehículo una explotación económica independiente y coticen al Régimen de Autónomos”
TERCERO.- De conformidad con el artículo 139.2 y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley, no procede hacer pronunciamiento sobre costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
FALLAMOS
PRIMERO.- Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación en interés de ley nº 14/2007, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 10 de los de Madrid en fecha 27 de noviembre de 2006 y recaída en el Procedimiento Abreviado nº 19/2006, sin que se altere la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, debiendo declarar como doctrina legal que:
“La infracción prevista en el art. 140.17 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres, en su redacción dada por la Ley 29/2003, de 8 de octubre, es imputable a aquellas Cooperativas de trabajo asociado que no asuman la posición porteadora en contratos de transportes realizados al amparo de sus autorizaciones por sus cooperativistas, aunque cada uno de éstos formen con su vehículo una explotación económica independiente y coticen al Régimen de Autónomos”.
SEGUNDO.- Dada la naturaleza y características de este recurso, no procede hacer expresa imposición de costas.
TERCERO.- A los efectos previstos en el artículo 100, regla séptima de la Ley 29/1998, procede la publicación de este fallo en el Boletín Oficial del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
