INFORME AL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE CONSTITUYE LA COMISIÓN MIXTA DE SECRETARIOS JUDICIALES Y REPRESENTANTES DEL DEPARTAMENTO DE JUSTICIA DE CATALUÑA
I. ANTECEDENTES
Con fecha 7 de febrero de 2008 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial el proyecto de Decreto por el que se constituye la Comisión Mixta de Secretarios Judiciales y representantes del Departamento de Justicia de Cataluña, remitido por la Consejería de Justicia de la Generalidad de Cataluña, a efectos de la emisión del preceptivo informe.
La Comisión de Estudios e Informes, en su reunión del día 20 de febrero de 2008, acordó designar ponente al Excmo. Señor Vocal D. Javier Laorden Ferrero, y en su reunión de 5 de marzo de 2008.aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno de este Órgano Constitucional.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial se contempla en el artículo 108.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; en concreto su apartado d) se refiere a la facultad de informar los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, a “d) Estatuto orgánico de los secretarios y del resto del personal al servicio de la administración de justicia”.
A la luz de esta disposición legal, en una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad de informe que en ella se reconoce al Consejo General del Poder Judicial, el parecer que le corresponde emitir sobre el Proyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
No obstante la aludida limitación material de la potestad de informe del Consejo General del Poder Judicial, la función consultiva de este órgano constitucional ha sido entendida, en principio, en términos amplios. Así, el Consejo General del Poder Judicial ha venido delimitando el ámbito de su potestad de informe partiendo de la distinción entre un ámbito estricto, que coincide en términos literales con el ámbito material definido en el citado artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y un ámbito ampliado, que se deriva de la posición de este Consejo como órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial. Dentro del primer ámbito, el informe que debe emitirse se habrá de referir, de manera principal, a las materias previstas en el precepto citado, eludiendo, con carácter general al menos, la formulación de consideraciones relativas al contenido del Proyecto en todas las cuestiones no incluidas en el citado artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cuanto al ámbito ampliado, el Consejo General del Poder Judicial se reserva la facultad de expresar su parecer también sobre los aspectos del anteproyecto que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
El texto remitido a informe se integra de una breve Exposición de Motivos, 5 artículos, una disposición derogatoria y una disposición final.
La Exposición de Motivos del Proyecto, recoge las razones de carácter jurídico que fundamentan la regulación que se introduce. En concreto, se señala que, para una mejor coordinación entre los secretarios judiciales y las Comunidades Autónomas con competencias asumidas en materia de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia, los artículos 452.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la redacción dada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre y 9.b del Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales, prevén que se constituyan Comisiones Mixtas de Secretarios Judiciales y representantes de las Comunidades Autónomas, en los respectivos ámbitos territoriales, de las que deben formar parte, al menos, los secretarios coordinadores provinciales. A la vista de lo anterior, se considera conveniente constituir dicho órgano de coordinación, para favorecer la colaboración entre los Secretarios Judiciales destinados en Cataluña y el Departamento de Justicia, con el fin de asegurar la efectividad de las competencias que el Departamento tiene en materia de medios personales y materiales.
En el artículo 1 se contempla la constitución, con carácter de órgano de coordinación de la mencionada Comisión Mixta de Secretarios Judiciales y representantes del Departamento de Justicia de Cataluña. En el artículo 2 se regulan las funciones de la Comisión, señalando literalmente que serán las de “colaboración y cooperación mutua para hacer efectivas las funciones que el Departamento de Justicia tiene encomendadas en materia de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia y las que tienen encomendadas los secretarios judiciales”. En el artículo 3 se contempla la composición del órgano, integrado por representantes del Departamento de Justicia de la Generalidad y por el secretario de gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y los Secretarios coordinadores provinciales de Barcelona, Girona, Lleida y Tarragona, sin perjuicio de la asistencia de otros secretarios judiciales, designados por el secretario de gobierno, cuando por los asuntos a tratas se considere conveniente su presencia.
En cuanto al régimen de funcionamiento, el artículo 4 regula los aspectos relativos a la convocatoria de las reuniones, ordinarias y extraordinarias, la sede de las reuniones, el acta y la elaboración de las normas de funcionamiento interno. El artículo 5 se refiere a la posibilidad de constitución de grupos de trabajo o subcomisiones, en función de las materias a tratar.
La Disposición derogatoria viene a derogar el Decreto 278/2000, de 31 de julio, por el que se crean las comisiones de secretarios judiciales de Cataluña. Y la Disposición Final determina que el Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.
IV. EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO
Con carácter previo al examen de la disposición, y desde una perspectiva puramente formal, se considera que hubiera sido conveniente que la remisión del texto de la disposición proyectada hubiera ido acompañado de la documentación preceptiva, que incluyese, al menos, la Memoria justificativa sobre el marco normativo y la oportunidad de la propuesta, a fin de permitir a este Órgano constitucional un adecuado conocimiento de los criterios que han presidido la elaboración del proyecto que se somete a informe.
1.- Antecedentes El Proyecto de Decreto que se somete a informe deroga y sustituye el anterior Decreto 278/2000, de 31 de julio de la Generalidad de Cataluña, que supuso la creación, en esta Comunidad Autónoma, de la Comisiones de Secretarios Judiciales. El Decreto del año 2000 concebía las Comisiones de Secretarios como órganos de carácter consultivo, adscritos al Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña, con funciones de informe previo sobre las cuestiones en materia de personal y de medios económicos y materiales al servicio de la Administración de Justicia; conocimiento de las actuaciones que en esta materia desarrolle el Departamento de Justicia y propuesta de actuaciones.
El 28 de agosto de 2000 se publica el mencionado Decreto en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, sin haber recibido los informes del Ministerio de Justicia ni del Consejo General del Poder Judicial, informe este último que se había elaborado y se encontraba pendiente de tramitación en el momento en que se publica la disposición.
El Gobierno de la Nación formuló conflicto positivo de competencias ante el Tribunal Constitucional contra los artículos 1.2; 3.b); 4.1.2.b); 4.1.3; 5; 6 y los restantes por conexión, del citado Decreto autonómico por considerar que la referida disposición vulneraba las competencia exclusiva del Estado en materia de Administración de Justicia, ex artículo 149.1.5ª de la Constitución Española, solicitando la suspensión de los preceptos impugnados.
Por auto del Tribunal Constitucional de 27 de marzo de 2001 se acordó levantar la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos que habían sido objeto del conflicto de competencias. Y, finalmente, el Gobierno acordó desistir del conflicto planteado, y, por Auto del Tribunal Constitucional de 3 de noviembre de 2004 se acordó tener por desistido al Abogado del Estado en el mencionado conflicto positivo de competencias, y declarar extinguido el proceso.
Otras Comunidades Autónomas cuentan con órganos similares a los contemplados en la norma catalana, como es el caso del País Vasco y de la Comunidad Valenciana. En el caso del País Vasco, el Decreto 123/1997, de 27 de mayo, crea el órgano de colaboración entre el Gobierno Vasco y el Secretariado Judicial destinado en Euskadi; con posterioridad y a raíz de las previsiones contempladas en la Ley Orgánica 19/2003, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se aprueba el Decreto 426/2005, de 27 de diciembre, de modificación del anterior. De conformidad con ambas disposiciones, se crea en esta Comunidad Autónoma, con el carácter de órgano consultivo adscrito al Departamento de Justicia, el denominado Órgano de colaboración entre el Gobierno Vasco y el Secretariado Judicial destinado en Euskadi. El órgano de colaboración tiene atribuidas funciones de informe de proyectos en materia de diseño, dimensión y organización de la oficina judicial, estatuto del personal o euskaldunización de la Administración de Justicia; conocimiento de actuaciones en materia de medios personales, económicos y materiales, propuesta de contenidos sobre programas de formación dirigidos a Secretarios Judiciales, etc. El órgano se integra por representantes del Departamento de Justicia de la Comunidad Autónoma, por el Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, los Secretarios coordinadores de cada Territorio Histórico y un representante de cada una de las asociaciones del colectivo de Secretarios Judiciales, siempre que reúnan el requisito de estar destinados en Euskadi.
Por su parte, en la Comunidad Valenciana, por Orden de 11 de febrero de 1998, se crea el órgano de colaboración denominado Comisión Asesora del Secretariado Judicial, al que se atribuyen también funciones de informe, conocimiento y propuesta de actuaciones que se estimen convenientes para el mejor desarrollo de las actividades del servicio público de la justicia. En su composición se integran, además de representantes de la Subsecretaría de Justicia, el Secretario de gobierno del TSJ, tres secretarios judiciales destinados en la provincia de Valencia; dos destinados en la provincia de Alicante y un secretario judicial destinado en la provincia de Castellón, elegidos por los secretarios de cada provincia.
2.- Consideraciones sobre el contenido del Proyecto El Proyecto de Decreto cuenta con una habilitación legal expresa en la propia Ley Orgánica del Poder Judicial, en la redacción dada a la misma por la Ley Orgánica 19/2003, y, en concreto, en el artículo 452.3, en donde se dispone que: “Los secretarios judiciales colaborarán con las Comunidades Autónomas con competencias asumidas para la efectividad de las funciones que éstas ostentan en materia de medios personales y materiales, dando cumplimiento a las instrucciones que a tal efecto reciban de sus superiores jerárquicos. Para una mejor coordinación podrán constituirse Comisiones Mixtas de Secretarios Judiciales y representantes de las Comunidades Autónomas con competencias asumidas, en sus respectivos ámbitos territoriales”.
En la misma línea, el artículo 9.b) del Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales establece que los Secretarios Judiciales “Colaborarán con dichas Comunidades Autónomas [las que hayan recibido los traspasos de medios personales al servicio de la Administración de Justicia] para la efectividad de las funciones que éstas ostenten en materia de organización de medios personales y materiales, dando cumplimiento en el ámbito competencial de los Secretarios Judiciales a las instrucciones que a tal efecto reciban a través de sus superiores jerárquicos, elaboradas por las Administraciones con competencias en esta materia. Para una mejor coordinación se constituirán comisiones mixtas de Secretarios Judiciales y representantes de las Comunidades autónomas con competencias asumidas en sus respectivos ámbitos territoriales, de las que formarán parte, a menos los Secretarios Coordinadores Provinciales”.
Los Secretarios Judiciales, configurados como un Cuerpo único, de carácter nacional, dependiente del Ministerio de Justicia, tienen entre sus funciones, según su Reglamento Orgánico, las de asegurar la coordinación con las Comunidades Autónomas que hayan recibido los traspasos de medios personales al servicio de la Administración de Justicia, para posibilitar el ejercicio de sus competencias, en aras a conseguir un adecuado servicio público de la Justicia (art. 9.a), así como la de colaborar con dichas Comunidades Autónomas para la efectividad de las funciones que éstas ostenten en materia de organización de medios personales y materiales (art. 9.b). En el caso de Cataluña, las competencias respecto al personal al servicio de la Administración de Justicia, en los términos previstos en el art. 455 LOPJ, fueron asumidas por la Comunidad Autónoma de Cataluña a través del Decreto 441/1996, de 1 de marzo, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de medios personales al servicio de la Administración de Justicia.
El artículo 454.2 de la Ley Orgánica y el artículo 8 del Reglamento especifican las funciones que a los Secretarios corresponden como directores técnico-procesales de la Oficina judicial y, en concreto determinan que corresponde a éstos la “organización, gestión, inspección y dirección del personal en aspectos técnicos procesales, asegurando en todo caso la coordinación con los órganos de gobierno del Poder Judicial y con las Comunidades Autónomas con competencias transferidas”. A este fin, deberán ordenar la actividad del personal e impartir las órdenes e instrucciones que estimen pertinentes en el ejercicio de esta función, sin perjuicio de las competencias que en materia de organización y gestión de personal correspondan al Ministerio de Justicia o a las Comunidades Autónomas con traspasos recibidos.
A la vista de las disposiciones mencionadas, cabe afirmar que los Secretarios judiciales ostentan la dirección de la Oficina judicial y de su personal y en cuanto tal, les corresponde mantener los cauces de coordinación y colaboración con las Comunidades Autónomas que son titulares de la competencias en materia de organización y gestión de ese personal en orden a garantizar el cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 3.3 del Reglamento Orgánico: “... que la Oficina Judicial actúe bajo los criterios de eficacia, eficiencia, agilidad, responsabilidad por la gestión, racionalización del trabajo, coordinación y cooperación con las Administraciones competentes en materia de justicia, de manera que los ciudadanos obtengan un servicio próximo y de calidad, con respeto a los principios recogidos en la Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia”.
El Proyecto que se examina pretende regular esa colaboración entre los Secretarios Judiciales como responsables del funcionamiento de la Oficina judicial y la Administración autonómica, responsable de proveer los medios precisos para atenderla. Y ello mediante la creación de un órgano de coordinación, expresamente previsto tanto en la Ley Orgánica como en Reglamento, cuya finalidad es precisamente la de facilitar la ejecución y aplicación de las medidas que adopte la Administración autonómica en materia de medios personales y materiales para la Administración de Justicia.
Desde esta perspectiva pues, nada cabe objetar, con carácter general, al Proyecto que se examina, si bien procede apuntar la conveniencia de que su creación no surja como fruto de una decisión unilateral de la Comunidad Autónoma, pues la peculiar posición de los Secretarios Judiciales como cuerpo superior jurídico y único, de carácter nacional, al servicio de la Administración de Justicia y dependiente del Ministerio de Justicia, parece exigir una participación activa en la creación de este órgano de naturaleza mixta, no sólo del Ministerio de Justicia sino también de la propia Administración de Justicia en el territorio autonómico y del Cuerpo de Secretarios Judiciales, participación que puede concretarse a través de los procedimientos de consulta e información a la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia, Audiencias Provinciales o Jueces Decanos, así como del Consejo del Secretariado y el Colegio Nacional de Secretarios Judiciales.
En lo que se refiere, en concreto, al contenido de los preceptos de la disposición sometida a informe, el Proyecto que se examina resulta especialmente escueto en su regulación, limitándose a establecer la composición del órgano que se crea y unas reglas mínimas de funcionamiento, remitiéndose, en lo restante, a las normas de funcionamiento interno que pueda elaborar la propia Comisión Mixta.
Una necesaria observación suscita el excesivamente vago y genérico enunciado de las funciones que se encomiendan a la Comisión Mixta, y que según el artículo 2 del Proyecto, son las de “colaboración y cooperación mutua para hacer efectivas las funciones que el Departamento de Justicia tiene encomendadas en materia de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia y las que tienen encomendadas los secretarios judiciales”. Tal definición se corresponde más bien con lo que constituiría el objeto u objetivo que preside la creación del órgano, pero en ningún caso constituye una adecuada determinación o concreción de las funciones que al mismo hayan de corresponder.
La concreción específica de dichas funciones no es una cuestión baladí, sino que reviste una especial trascendencia, derivada del hecho de que ha de resultar adecuadamente garantizado que las funciones encomendadas a la Comisión Mixta sólo pueden referirse a aspectos relativos a los medios materiales y personales al servicio de la Administración de Justicia, en los que es incontrovertida la competencia de la Comunidad Autónoma, se circunscriben al ámbito territorial de ésta y se instalan en el ámbito ejecutivo, sin que puedan afectar a las competencias legislativas del Estado.
Y, en sentido contrario, no puede este Órgano autonómico interferir o perturbar el ejercicio de las funciones que constituyen el núcleo esencial de actuación de los Secretarios Judiciales, que se concretan en la actividad de complemento o auxilio de la función jurisdiccional que corresponde en exclusiva a Jueces y Magistrados, y que se definen en la Ley Orgánica del Poder Judicial y en los artículos 4 a 7 del Reglamento orgánico, y que son las funciones relativas al ejercicio de la fe pública judicial, de documentación, y de impulsión y ordenación del proceso.
Consecuentemente, la Comisión Mixta que por el presente Proyecto de Decreto se crea podrá, en suma, extender su actuación exclusivamente al ámbito de la gestión y organización de los medios económicos y materiales afectos a las Oficina judiciales y, por tanto, a las funciones de los Secretarios Judiciales a que se refieren los artículos 8 y 9 del Reglamento Orgánico, pero no podrá suponer una incidencia perturbadora en el ejercicio de las funciones sustantivas que en materia procesal corresponden a los Secretarios, ni en su normal dependencia orgánica y funcional respecto de la Administración del Estado.
Por las razones expuestas, este Consejo estima que, en aras de una mejor técnica legislativa, sería conveniente que el artículo 2 del Proyecto determinase con mayor precisión, y en los términos que más atrás se indican, el contenido de las funciones que se atribuyen a la Comisión Mixta que, a través de este Proyecto, se crea.
Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.
