TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 29 de enero de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 11396/2004
Ponente Excmo. Sr. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Enero de dos mil ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 11396/2004 interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE AMBULANCIAS DE CASTILLA Y LEÓN, representada por el Procurador D. José Antonio Sandín Fernández, contra la sentencia dictada con fecha 2 de noviembre de 2004 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 1056/2003, sobre reglamento de servicio de la autopista R-2; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y “AUTOPISTA DEL HENARES, SOCIEDAD ANÓNIMA, CONCESIONARIA DEL ESTADO, SOCIEDAD UNIPERSONAL”, representada por el Procurador D. José Lledó Moreno.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- La Asociación de Empresarios de Ambulancias de Castilla y León (Aleca) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 1056/2003 contra la Orden del Ministerio de Fomento 269/2003, de 18 de septiembre, que aprobó el Reglamento de servicio de la autopista de peaje R-2, Madrid-Guadalajara, y de la circunvalación a Madrid M-50, tramo desde la carretera N-II hasta la carretera N-I.
Segundo.- En su escrito de demanda, de 30 de marzo de 2004, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia “por la que, con estimación del recurso interpuesto contra la Orden Ministerial del Ministerio de Fomento 2694/2003, de 18 de septiembre de 2003, por que se aprueba el Reglamento de servicio de la autopista de peaje R-2, Madrid-Guadalajara, y de la circunvalación a Madrid M-50, tramo desde la carretera N-II hasta la carretera N-I:
a) Declare la no conformidad a derecho del artículo 39 apartados b) y c) del Reglamento de Servicio por infringir lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Ley de Carreteras y Caminos de 1988, y proceda por tanto a declarar la nulidad de dichos apartados b) y c) del artículo 39.
b) Declare que el Reglamento de Servicio de la autopista debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Ley de Carreteras y Caminos de 1988.
c) Todo ello con los demás pronunciamientos a que haya lugar en derecho y expresa condena en costas a la Administración demandada”.
Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 1 de junio de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia “por la que inadmita el presente recurso en relación con la impugnación del apartado b) del artículo 39 y, en lo demás, desestime el presente recurso confirmando el acto impugnado por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente”.
Cuarto.- “Autopista del Henares, Sociedad Anónima, Concesionaria del Estado, Sociedad Unipersonal” (Henarsa) contestó a la demanda con fecha 5 de julio de 2004 y suplicó sentencia “en virtud de la cual se inadmita el presente recurso contencioso-administrativo en relación con la impugnación deducida de contrario del apartado b) del artículo 39 del Reglamento de Servicios, sirviéndose acordar la desestimación del recurso en cuanto a la impugnación del apartado c) del artículo 39 de dicho Reglamento, confirmando el acto administrativo impugnado por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la parte recurrente”.
Quinto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 2 de noviembre de 2004, cuya parte dispositiva es como sigue: “FALLAMOS: Primero.- Inadmitir el recurso contencioso-administrativo deducido en autos por la entidad 'Asociación de Empresarios de Ambulancias de Castilla León' ('Aleca'), en lo relativo a la impugnación de la letra b) del artículo 39 del Reglamento de Servicio a que se refiere la Orden Ministerial del Ministerio de Fomento de 18 de septiembre de 2003 a que las presentes actuaciones se contraen. Segundo.- Desestimar el aludido recurso en lo relativo a la letra c) del precepto antes indicado. Tercero.- No formular expreso pronunciamiento sobre las costas procesales producidas”.
Sexto.- Con fecha 26 de enero de 2005 la Asociación de Empresarios de Ambulancias de Castilla y León interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 11396/2004 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:
Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, “la sentencia infringe lo dispuesto en el artículo 1.6 y en el artículo 2.2 del Código Civil “.
Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, “la sentencia infringe lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Ley 25/1988, de 29 de julio de 1988, de Carreteras y Caminos”.
Tercero: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por “infracción de las normas reguladoras de la sentencia.”
Séptimo.- “Autopista del Henares, Sociedad Anónima, Concesionaria del Estado, Sociedad Unipersonal” presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa condena en costas para la parte recurrente.
Octavo.- El Abogado del Estado se opuso igualmente al recurso y suplicó su desestimación íntegra con imposición de costas”.
Noveno.- Por providencia de 28 de septiembre de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 15 de enero de 2008, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 2 de noviembre de 2004, por una parte inadmitió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Empresarios de Ambulancias de Castilla y León contra el artículo 39.b) de la Orden del Ministerio de Fomento 269/2003, de 18 de septiembre, que aprobó el Reglamento de servicio de la autopista de peaje R-2, Madrid-Guadalajara, y de la circunvalación a Madrid M-50, tramo desde la carretera N-II hasta la carretera N-I. y, por otra parte, desestimó la impugnación del apartado c) de dicho precepto.
La dicción del precepto del Reglamento de servicio de la autopista que fue recurrido es la siguiente:
“Estarán exentos de pago:
a) Los vehículos del Ministerio de Fomento que transporten personal de éste encargado de velar por el cumplimiento de las normas del presente Reglamento.
b) Los vehículos de la Policía de Tráfico y demás fuerzas de orden público y autoridades judiciales que hubiesen de cumplimentar algún servicio en terrenos de la autopista.
c) Vehículos ambulancias y de servicio contra incendios, cuando hubieren de realizar alguna misión en los terrenos de la autopista”.
La pretensión de los recurrentes era que la exención del pago del peaje se aplicara no sólo a las ambulancias cuando hubieren de realizar alguna misión en los terrenos de la autopista sino siempre que circulasen por ésta, aunque su concreta función sanitaria no se llevara a cabo en los referidos terrenos.
Segundo.- Antes de analizar los motivos de casación aducidos por la recurrente hemos de referirnos necesariamente a la sentencia que esta misma Sala (Sección Cuarta) ha dictado el 6 de octubre de 2006 en el recurso número 4395/2004, interpuesto por la Confederación Nacional de Socorro y Transporte Sanitario contra la sentencia dictada el 17 de febrero de 2004 por la Audiencia Nacional en sentido análogo a la que ahora es objeto de este recurso.
En aquel caso, como en éste, la sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra determinados actos del Ministerio de Fomento, contrarios a reconocer la exención del pago por la utilización de determinada autopista de peaje en los términos instados por la demandante.
Las consideraciones en cuya virtud esta Sala del Tribunal Supremo casó aquella sentencia y sentó la tesis opuesta a la en ella sostenida fueron las siguientes:
“[...] La pretensión procesal de los recurrentes, tanto en la instancia como ahora en casación, se refiere a exención del pago de peaje en una autopista. Por una Asociación que agrupa a entidades y empresas dedicadas al transporte sanitario, en 31 de octubre de 2001 se dirigió escrito al Ministerio de Fomento solicitando que se declarase que las ambulancias están exentas del pago de peaje en la autopista de Villalba a Villacastín y que para ello se interpretase de nuevo y en su caso se modificase la cláusula correspondiente del Pliego de Cláusulas de Explotación de la citada autopista.
Aunque inicialmente no se dio respuesta a esa solicitud, por lo que la Asociación la entendió desestimada en virtud del efecto negativo del silencio de la Administración, sin embargo posteriormente por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje se dictó resolución expresa en 6 de junio de 2002, por la que se desestimaba la solicitud presentada. A la vista de ello contra los actos anteriores la Asociación peticionaria recurrió en vía contenciosa.
La Sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia, de gran concisión y claridad, se precisan de inmediato los actos impugnados para ocuparse a continuación del fondo del asunto, aunque no sin pronunciarse antes sobre la alegación de inadmisibilidad del recurso que formuló el Abogado del Estadio por falta de legitimación activa de la Asociación actora. Esta alegación se rechaza por cuanto el Tribunal a quo entiende que, independientemente del pronunciamiento sobre el fondo, indudablemente la Asociación tiene interés en el asunto, interés éste que por otra parte no le fue negado en vía administrativa.
En cuanto al fondo la cuestión consiste en si debe declararse que en cualquier caso las ambulancias están exentas del pago de peaje en la autopista, pretensión de la Asociación actora según la cual así debe interpretarse el ordenamiento jurídico aplicable; o el derecho a la exención solo se tiene cuando los servicios de ambulancia vayan a prestarse en los terrenos e instalaciones integrantes de la autopista y no en cambio cuando el vehículo acceda a la misma para dirigirse a otro destino. Esto ultimo es lo que se sostiene por la Sociedad concesionaria de la autopista y por el Abogado del Estado, ateniéndose al Pliego de Cláusulas de Explotación y al Reglamento de Explotación de la Autopista.
Una vez declarado que no puede mantenerse que se obtenga por silencio administrativo (en virtud de la primera solicitud no respondida) una interpretación de un contrato al que es ajena la Asociación solicitante, se rechaza también la argumentación del Abogado del Estado en el sentido de que se formuló en su momento una petición graciable. Se trata de determinar si la Asociación actora tiene derecho a obtener la exención que solicita.
A este efecto el planteamiento del Tribunal a quo consiste en que se debe resolver si es de aplicación la cláusula 13 del Pliego de Condiciones Particulares aprobado por Orden del Ministerio de Obras Publicas de 28 de septiembre de 1967, cuyo apartado c) declara inequívocamente que las ambulancias solo están exentas del peaje “cuando hubieren de realizar alguna misión en los terrenos de la autopista”, o por el contrario, como sostiene la Asociación actora es de aplicación prevalente el articulo 16.3 de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio, el cual establece las exenciones de los peajes, que afecta a las ambulancias según se mantiene.
A dicha cuestión, que es la central del proceso, se da respuesta por la Sala competente de la Audiencia Nacional mediante amplia transcripción de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1999 a la que se remite, la cual según se afirma resolvió un supuesto similar al presente. En definitiva se da a dicho supuesto la solución de que no es aplicable el régimen jurídico establecido para las carreteras de peaje del Estado (por mas que éstas existan solo excepcionalmente), al tratarse de una autopista de peaje otorgada en concesión. Esta se rige por su legislación especifica, integrada por la Ley de Autopistas de Peaje de 10 de mayo de 1972 y los Pliegos de Cláusulas generales y particulares, a cuyo tenor literal la exención solo procede cuando las ambulancias presten servicios en los territorios e instalaciones de las autopistas.
Se aplica, por tanto, el criterio de que debe prevalecer la legislación especial sobre la general, y por tanto no es aplicable el articulo 16.3 de la Ley de Carreteras vigente, debiendo estarse por el contrario a lo que dispone el articulo 17, el cual remite a la legislación especifica para las autopistas otorgadas en concesión. En consecuencia se considera disconforme a derecho la pretensión de la Asociación actora, por lo que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
[...] Contra esta Sentencia recurre en casación la Asociación de transportistas sanitarios vencida en juicio en la instancia invocando dos motivos, ambos al amparo del articulo 88.1, apartado d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia. Comparecen como recurridos la sociedad concesionaria de la autopista de peaje, y el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
En el motivo primero se mantiene que se ha infringido la jurisprudencia por interpretación indebida, vulnerándose así en cuanto a dicha interpretación los artículos 1,6 y 1.2 del Código Civil, al aplicar la doctrina de una Sentencia que enjuició un caso conforme a la Ley de Carreteras de 19 de diciembre de 1974, cuando la aplicable era la posterior Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. En cambio la tesis sostenida en el motivo segundo es que la Sentencia infringe el articulo 16.3 de la Ley que acaba de citarse por inaplicación, y además al aplicar la cláusula 13 del Pliego de Cláusulas Particulares de la concesión otorgada para la explotación de la autopista, vulnera el principio de jerarquía normativa. Se infringen así el articulo 9.3 de la Constitución, el articulo 1 del Código Civil y el articulo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
A la vista de lo anterior entiende la Sección que la solución que debe darse al problema planteado depende en definitiva de la interpretación que se realice de cuál es la legislación especifica aplicable a las autopistas de peaje. Resuelta esta cuestión y formado criterio sobre la misma, en función de ello deben acogerse o no los dos motivos de casación que se invocan, que han de ser considerados conjuntamente.
Desde luego asiste la razón a la Asociación recurrente en el sentido de que debe estarse a la regulación de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1988, siendo así que la Audiencia Nacional ha dictado su Sentencia apoyándose en otra Sentencia anterior que enjuició un caso planteado bajo la vigencia de la Ley de 19 de diciembre de 1974.
Pues bien, esta Sección comparte el criterio de la recurrente de que el numero 3 del articulo 16 de la citada Ley de 29 de julio de 1988 se refiere sin duda a las actividades y servicios que transcurren o que se prestan en los dos tipos de vías que se mencionan en los dos números anteriores. Sin embargo ello no obsta ciertamente para que también se encuentre vigente el texto del articulo 17 de la misma Ley que se refiere a las autopistas de peaje reguladas por su legislación especifica.
Desde luego es cabecera de esa legislación especifica la Ley de Autopistas de 10 de mayo de 1972, pero el caso es que como afirma la recurrente la Ley no contiene previsión expresa sobre exención del pago de peaje. Esta previsión se encuentra en los Pliegos de Cláusulas Generales y Particulares y en el Reglamento de Explotación de la autopista, como afirma por cierto la sociedad titular de la concesión de la autopista de que se trata. Dicha sociedad puntualiza que son aplicables el Pliego de Cláusulas Generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas (Decreto 215/1973, de 25 de enero ), el Pliego de Bases (Orden ministerial de 28 de septiembre de 1967), Pliego de Cláusulas de Explotación (Orden de la misma fecha que la anterior), y Reglamento de Explotación aprobado por Orden de 11 de julio de 1972.
Ahora bien, la cuestión es precisamente si puede entender que todos estos instrumentos jurídicos distintos de la Ley misma forman parte de la legislación especifica de las autopistas, pues desde luego no estamos en presencia de disposiciones de carácter general.
La Asociación recurrente sostiene, con fundamento y cita expresa de la Sentencia de este Tribunal y Sala de 17 de octubre de 2003, la cual calificó un Decreto como acto administrativo y no disposición de carácter general, que estamos en presencia de actos administrativos y no de normas jurídicas, por lo que no constituyen legislación especifica aplicable. La Sección entiende que asiste la razón a la parte recurrente, y que este tipo de instrumentos jurídicos cuando se trata de contratos y concesiones y eventualmente de otros negocios jurídicos son ley entre las partes, pero no en modo alguno respecto a terceros que no fueron parte en los negocios.
De ello se deduce que nos encontramos ante una situación en la cual la legislación especifica, la que se puede considerar autentica legislación que integra el ordenamiento jurídico, no contiene previsión expresa sobre la exención. Ello significa que debe estarse a la normativa de carácter general que se contiene en el articulo 16 de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1988.
El citado articulo 16 en su numero 3 contiene una enumeración en la que se encuentran mencionadas las ambulancias, y condiciona la exención del abono de peaje en autopista a que estén llevando a cabo o cumpliendo sus funciones especificas. A partir de ello nuestras Sentencias de 10 de febrero de 1994 y 21 de febrero de 1997, si bien refiriéndose a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, llegaron a la conclusión de que tales Fuerzas y Cuerpos no están obligados al pago de peaje cuando actúen para cumplir sus funciones, aunque esa actuación no se produzca en los terrenos e instalaciones de la autopista (que es lo previsto en el Reglamento de Explotación en este caso) y por tanto circulen por la autopista en cuestión para dirigirse a un destino que no se encuentre dentro de sus terrenos e instalaciones.
A esta doctrina debemos atenernos en el caso enjuiciado, y por tanto debemos declarar que las ambulancias están exentas del pago de peaje cuando accedan a las autopistas y circulen por ellas, siempre y cuando estén cumpliendo sus funciones especificas, aunque el destino final de su trayecto no se encuentre en terrenos e instalaciones de la autopista misma.
De ello se deduce que debemos acoger los dos motivos de casación que se invocan, y en consecuencia estimar el recurso interpuesto.
[...] En cuanto al recurso interpuesto en la instancia, que hemos de resolver con plena potestad jurisdiccional, ya se desprende de los Fundamentos de Derecho anteriores que debe ser estimado, aunque solo parcialmente pues no debemos acoger el pedimento que se contiene en el primer punto del suplico de la demanda, ya que no es conforme a derecho obtener una interpretación de una cláusula de un negocio jurídico que afecta a terceros en virtud del efecto afirmativo del silencio de la Administración.
En cambio debemos acoger el segundo pedimento del suplico de la demanda y declarar que la interpretación conforme a derecho de la exención para las ambulancias del pago de peaje en la autopista debe realizarse de acuerdo con lo previsto en el articulo 16.3 de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio, y por tanto las ambulancias no están obligadas al pago de peaje cuando circulen por las autopistas para el cumplimiento de sus fines específicos”.
Tercero.- El antecedente inmediato de la doctrina sentada por la sentencia que acabamos de transcribir es una numerosa serie de sentencias de este Tribunal que, tanto bajo la vigencia de la Ley de Carreteras de 1974 como la de 1988 (cierto que con algunos matices diferenciales) se pronunciaron a favor del reconocimiento “pleno” y no limitado de la exención del peaje para los vehículos de las fuerzas de Seguridad del Estado que circularan por las autopistas. Concretamente, en la sentencia de 23 de diciembre de 1990, ulteriormente reproducida en la de 22 de octubre de 1999, fue rechazada la tesis de la sentencia entonces recurrida que configuraba la exención con carácter restrictivo limitándola a la utilización de la vía por tales vehículos cuando hubieren de prestar servicio en los terrenos de la propia autopista.
En la mayor parte de dichas sentencias (entre las que figura, además de la de 23 de diciembre de 1990, la de 21 de febrero de 1997 en la misma línea de la anterior, y las de 23 noviembre de 1991, 10 febrero y 18 octubre de 1994, y una serie de sentencias dictadas entre los días 15 y 29 de febrero de 1996, a las que se referirá la que ahora es objeto de este recurso de casación) la solución alcanzada tenía un doble fundamento:
a) de un lado, el precepto material de la Ley de Carreteras (en la actualidad, el artículo 16.3 de la Ley 25/1998, de redacción similar al artículo de la Ley de 1974 ) que instituía la exención en términos generales no restringidos;
b) de otro, la prevalencia del Pliego de Condiciones o Cláusulas Generales aprobado por Real Decreto 215/1973, cuyo artículo 44, al regular las exenciones de peaje, declaraba exentos de su pago a “los vehículos de la policía de tráfico, policía gubernativa y demás fuerzas del orden público, y autoridades judiciales” sin más especificaciones.
La doble argumentación de esta Sala es bien perceptible en la sentencia de 15 febrero 1996 (recurso 8170/1992 ) y en la serie de sentencias dictadas entre ese día y el 29 de febrero de 1996. En la primera de ellas, tras la cita de los precedentes constituidos por las antes referidas sentencias de 23 diciembre 1990 y 23 noviembre 1991, y las de 10 febrero y 18 octubre 1994, se reitera que “en una interpretación de lo prevenido en el apartado 3.º del artículo 16 de la Ley de Carreteras de 29 julio 1988 de forma sistemática y a tenor de los términos en que está redactado y en una interpretación ajustada a la letra del precitado precepto, acorde con el sentido y amplitud que a la excepción del abono de peaje en las Autopistas explotadas en régimen de concesión que a los vehículos de la Policía de Tráfico, Policía Gubernativa y Fuerzas de Orden Público estableció este Alto Tribunal en las sentencias primeramente mencionadas, llevaba a la conclusión que la excepción del abono de peaje por la utilización de las citadas vías de circulación por los vehículos de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, establecida en el apartado 3.º del art. 16 de la Ley de Carreteras de 29 julio 1988, se extiende a los supuestos, también, de utilizar tales Autopistas los vehículos de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad como medio de comunicación para acceder a los lugares en los que se localiza el cumplimiento de sus misiones específicas”.
A esta argumentación se añade otra para llegar a la misma conclusión, apoyándose ahora en la prevalencia del Pliego de Condiciones Generales.
“En otro orden de ideas, en el régimen de explotación de tales vías ha de estarse a lo que dispone sobre el particular el Pliego de Cláusulas Generales aprobado por el Decreto 215/1973, de 25 enero, que vino a disponer en su artículo 44.b) la exención del pago de peaje a los vehículos que cita, entre los que se encuentran los de las Fuerzas de Seguridad, estableciendo la nulidad radical de los pactos de los Pliegos Particulares y de Bases que lo contravengan, criterio que ha sido reiterado en lo que a las exenciones de peaje que nos ocupa se refiere por el artículo 16.3 de la Ley de Carreteras del Estado de 29 julio 1988 y por el artículo 49.4 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 1812/1994, de 2 septiembre, debiendo decantarse la posible contradicción que se produzca sobre la previsión del Pliego de Cláusulas Particulares y la contenida en el de Cláusulas Generales a tenor de este último, siendo consecuencia de todo ello que haya de entenderse como prevalente la regulación contenida en el art. 44.b) del Pliego de Cláusulas Generales como criterio unificador para todas las Autopistas gestionadas en régimen concesional [...]”.
Ha sido precisamente este segundo argumento el que, utilizado como criterio primordial de la decisión, ha podido determinar que tanto la Sala de instancia en la sentencia ahora recurrida (y también en la que casamos mediante la nuestra de 6 de octubre de 2006 ) como la Sala Primera de este Tribunal Supremo en la suya de 5 de marzo de 2001 hayan optado por la limitación del peaje a las ambulancias sólo para cuando hubieren de realizar alguna misión dentro de los terrenos de la autopista.
El razonamiento del tribunal de instancia en la sentencia ahora recurrida, con invocación expresa y transcripción de la sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2001, sigue la línea de considerar que “la decisión impugnada se acomoda a Derecho, pues tanto la Ley de Carreteras como su Reglamento se remiten en la materia ponderada a la legislación específica, y ésta viene integrada por la Ley 8/1972, de Autopistas, la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, y Decreto 215/1973 (pliego de cláusulas administrativas generales que desarrolla la Ley de 1972, concretamente su artículo 26 ), al margen del pliego de cláusulas particulares (Orden de 4 de febrero de 2000) que precisamente se remite al de cláusulas generales, normativa que habrá que interpretar en los términos ya expuestos”.
Dado que, en efecto, a diferencia de lo que dispone en su letra b) para las Fuerzas de Seguridad, el artículo 44, letra c) del Pliego de Cláusulas Generales aprobado por Real Decreto 215/1973 declara exentos de pago a los vehículos ambulancias y de servicio contra incendios sólo cuando “hubieran de realizar alguna misión en los terrenos de la autopista”, la tesis favorable a la exención “restringida” en el caso de las ambulancia no carece de apoyos en alguna sentencia precedente.
Cuarto.- De los tres motivos de casación deducidos en el recurso el tercero debe ser desestimado. Sobre la base del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional afirma la Asociación recurrente que la Sala de la Audiencia Nacional incurre en una infracción de las normas reguladoras de la sentencia - y en la consiguiente vulneración del artículo 218 de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil - pues su decisión no resulta congruente con las pretensiones deducidas.
La crítica se centra en que la Sala no llega a pronunciarse claramente respecto de una de las cuestiones clave de la demanda, esto es, respecto de la prevalencia del artículo 16.3 de la Ley de Carreteras sobre los pliegos de cláusulas generales de la concesión, a cuya aplicación se remite el tribunal por el juego combinado de la Ley 8/1972, de Autopistas, y de la Ley de Contratos del Estado.
El motivo será desestimado, decimos, porque la sentencia, al exponer los fundamentos jurídicos que conducen al fallo, da respuesta suficiente a todas las alegaciones de las partes sobre la aplicación e interpretación de las normas objeto de debate. Al remitirse, con cita literal, a sentencias precedentes en que se habían tratado de modo expreso aquellas mismas cuestiones (en concreto, la relativa a la aplicación del artículo 16.3 de la Ley de Carreteras ), la Sala de instancia responde sin duda a la correlativa alegación de la parte actora. Y, por si ello no fuera bastante, resume en los párrafos finales del fundamento jurídico cuarto de la sentencia (que hemos transcrito) su tesis sobre la aplicación preferente de otras normas respecto de la Ley de Carreteras. Que dicha tesis sea más o menos ajustada a Derecho es el objeto de los dos motivos casacionales restantes.
Quinto.- En ellos se denuncia, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, o bien que “la sentencia infringe lo dispuesto en el artículo 1.6 y en el artículo 2.2 del Código Civil al inaplicar la doctrina jurisprudencial consolidada en cuanto a la aplicabilidad del artículo 16.3 de la Ley de Carreteras a las autopistas en régimen de concesión” (motivo primero ) o bien que infringe directamente este último artículo “[...] al no tomarlo como criterio legal para determinar la validez del artículo 39.c) del Reglamento de Servicios [de la autopista de peaje R-2, Madrid-Guadalajara]” (motivo segundo). Examinaremos uno y otro de modo conjunto, como ya hicimos en la sentencia de 6 de octubre de 2006.
Las similitudes del supuesto resuelto por la citada sentencia de esta Sala de 6 de octubre de 2006 con las del presente son manifiestas. Tanto en el recurso de casación número 4395/2004 como en el que ahora hemos de juzgar las normas legales aplicables son las mismas, y coincide igualmente el contenido material de la cláusula debatida (en nuestro caso del Reglamento de Servicios de la autopista R-2; en el caso precedente, del Pliego de Condiciones Particulares de la autopista Villalba-Villacastín) relativa al peaje y a la exención de su pago para las ambulancias sólo cuando realicen alguna misión en los terrenos de la autopista.
El fundamento jurídico de la pretensión es, asimismo, análogo, centrándose en si aquella cláusula (incorporada en nuestro caso al artículo 39.c) del Reglamento de Servicios de la citada autopista) vulnera lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Ley 25/1988, de 29 de julio de 1988, de Carreteras, en virtud del cual los vehículos de la policía, de las autoridades judiciales, de las ambulancias y de los servicios contra incendios gozan de exención al circular por autopistas y no están obligados a satisfacer el peaje, sin otros condicionantes.
Finalmente, el razonamiento del tribunal de instancia es asimismo similar en aquel caso y en éste, basado siempre en que la Ley de Carreteras y su Reglamento de aplicación se remiten a la legislación específica en materia de autopistas, incluyendo en ésta las cláusulas correspondientes de los pliegos concesionales, cuyas determinaciones se consideran preferentes.
Sexto.- Consideramos, en la misma línea de la sentencia de 6 de octubre de 2006, que la discrepancia entre el artículo 16.3 de la Ley de Carreteras de 1988 y las cláusulas sobre exención de peaje insertas bien en el pliego de cláusulas generales aprobado por el Real Decreto 215/1973 (concretamente, en su artículo 44 ) bien en los pactos y condiciones que configuran la concesión de cada autopista (pliegos de cláusulas particulares) bien, por último, en los reglamentos de servicio de éstas (como el que es objeto de este recurso), dicha discrepancia, decimos, ha de resolverse a favor de la aplicación del precepto legal en toda su extensión, sin restricciones derivadas de estos tres instrumentos de carácter más o menos normativo pero en todo caso secundario.
Los argumentos relativos a la mayor especificidad del régimen jurídico de las autopistas podrían tener una influencia decisiva si, en efecto, la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre construcción, conservación y explotación de las autopistas en régimen de concesión contuviese una disposición singular al respecto. No teniéndola, como ya dijimos en la sentencia de 6 de octubre de 2006, la aplicación de las disposiciones de inferior rango y de los actos derivados mediante los que se precisa el régimen jurídico, administrativo y económico de la concesión de explotación de las autopistas no pueden sustraerse a un mandato singular de la Ley de Carreteras de 1988 que, según inmediatamente analizaremos, tiene un alcance y una finalidad omnicomprensivos.
Si esta conclusión es aplicable a las disposiciones o actos en los que se configura propiamente el régimen de las autopistas, con mayor razón lo será para los meros reglamentos de explotación que constituyen, según ya expusimos en la sentencia de 23 de diciembre de 1990, “un simple Reglamento de servicio de la autopista, para establecer las condiciones de conservación de la vía, de la prestación del servicio en régimen de continuidad y de las concretas incidencias que surjan en su explotación”, tratándose, pues, de “norma secundaria, que no aparece incluida entre las que diseñan el régimen jurídico, administrativo y económico de la autopista, que es anterior y prevalente a una norma secundaria dirigida a concretar la prestación del servicio”. En la misma sentencia de 23 de diciembre de 1990 negamos que “[...] el Reglamento de servicio o de explotación de la autopista sea el ámbito normativo adecuado [...] para introducir regulaciones como la que nos ocupa, relativa al régimen de retribución del concesionario” en cuanto a las exenciones de peaje.
No se trata, pues, de alterar la doctrina general de esta Sala sobre el régimen jurídico de las autopistas cuya explotación deriva de una concesión. La concesión se ha de atener, en efecto, a la “lex contractus” a tenor tanto de las normas generales establecidas en la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento como de las más específicas fijadas en los pliegos de cláusulas, generales y particulares: las relaciones bilaterales entre el concedente y el concesionario se rigen por unas y otras. Lo cual no impide que, en lo que afecta a la posición jurídica de los terceros, cuando la legislación específica en la materia así lo disponga (y acto seguido examinaremos si por tal debe reputarse sólo la comprendida en la Ley de Autopistas de 1972 o también algunos preceptos de la Ley de Carreteras de 1988 ), deban tener prevalencia las normas generales.
En otras palabras, siendo cierto que el análisis del “conjunto normativo” específico de cada concesión es necesario “para indagar los términos en que fue establecida o pactada la exención del peaje”, dicho régimen no podrá sustraerse a la aplicación general de las normas legales que, precisamente por beneficiar a quienes desempeñan funciones que la Ley reconoce como de innegable interés público prioritario, ni los pliegos de condiciones generales ni los pliegos de cláusulas particulares de una concreta autopista pueden desconocer. Y cuando, como así ocurre, el pliego de cláusulas generales que pudiera servir de apoyo al ulterior de cláusulas particulares y al propio reglamento de servicio de la autopistas, es el aprobado por Real Decreto 215/1973, las exenciones de peajes fijadas en él deberán atemperarse a las normas legales ulteriores (en este caso, a la Ley de Carreteras de 1988 ) que las hayan extendido o ampliado.
Séptimo.- El artículo 16 de la Ley 25/1988, de Carreteras, es uno más de los preceptos de dicha Ley que se aplican a todas ellas en cuanto vías de dominio y uso público proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles. Trátese de autopistas, autovías, vías rápidas o carreteras convencionales, todas ellas tienen la denominación de “carreteras” y se sujetan, en principio, a un mismo “régimen” normativo configurado por la propia Ley 25/1988. El capítulo segundo de ésta tiene por rúbrica precisamente la de “régimen de carreteras” y en él se abordan las normas correspondientes a su planificación y proyectos, construcción, financiación y explotación.
Dicho régimen normativo contiene preceptos comunes para todas las categorías o clases de carreteras (incluidas las autopistas) y, dentro de la sección cuarta dedicada a la “explotación”, dispone el artículo 16.1 que el Estado, como regla general, explotará directamente las carreteras a su cargo, siendo la utilización gratuita para el usuario, o, excepcionalmente, mediante el pago de peaje, cuyas tarifas aprobará el Gobierno.
Este principio general (gratuidad ordinaria frente a peaje excepcional) se complementa inmediatamente con otro del mismo rango, que es precisamente el apartado tres del artículo 16, objeto de debate. Cuando, por las razones oportunas, la utilización de las carreteras (de todas las carreteras) se someta al pago de un peaje a cargo del usuario, no estarán obligados a abonarlo los vehículos de las Fuerzas Armadas, los de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, los de las Autoridades Judiciales, las ambulancias, los de los servicios contra incendios y los de la propia explotación, en el cumplimiento de sus respectivas funciones específicas.
Se trata, pues, de una norma aplicable en todo caso, como regla indisponible para el titular de la potestad reglamentaria (y de la tarifaria) en cuanto inserta en una Ley. Sobre el fundamento de las funciones de interés público que desempeñan cuando utilizan las vías públicas, la Ley 25/1988 reconoce la no sujeción de los citados vehículos al pago del peaje, regla que se extiende, insistimos, a todas las vías públicas enumeradas en el artículo 2 de la propia Ley, entre ellas las autopistas.
No excluye la vinculatoriedad general de la citada regla la previsión del artículo 17 de la Ley 25/1988. En primer lugar, porque sería anómalo que, consciente el legislador de 1988 de que son precisamente las autopistas en régimen de concesión las carreteras sujetas al pago de peaje, hubiera redactado el artículo 16.3 en los términos ya dichos para admitir, acto seguido, una interpretación del artículo 17 que privara, en realidad, de eficacia a la regla de no sujeción instaurada en el artículo precedente.
En segundo lugar, la remisión que el artículo 17 de la Ley 25/1998 hace a la legislación específica que rige las carreteras estatales en régimen de concesión administrativa sólo permitiría contrariar la regla del artículo 16 de la Ley 25/1988 si la propia “legislación específica” remitida dispusiera, en un momento posterior a 1988, que quedaban sujetos al pago del peaje en las autopistas los vehículos de las instituciones públicas ya referidas y de los servicios contra incendios y ambulancias. Como este no es el caso y la Ley 8/1972, de 10 de mayo, no lo ha dispuesto así, el peaje de las autopistas gestionadas en régimen concesional se ha de atener a lo establecido en el artículo 16.3 de la Ley 25/1988 tantas veces citado. Lo cual implica, a su vez, que las disposiciones de desarrollo (en sentido amplio) de la Ley de Autopistas en cuanto regulen el contenido de los pliegos de cláusulas, generales o particulares, de las bases de los concursos y de los ulteriores reglamentos de servicio de aquellas vías públicas han de atemperarse y someterse, asimismo a la regla inserta en el referido artículo 16.3 de la Ley 25/1988.
Octavo.- Debemos, pues, casar la sentencia impugnada en este punto por las razones expuestas, a la vez que hemos de respetar la inadmisión que el tribunal a quo hizo respecto de la pretensión dirigida a la anulación del apartado b) del artículo 39 del Reglamento de Servicio aprobado por la Orden del Ministerio de Fomento de 18 de septiembre de 2003, pues la parte recurrente en casación ha dejado fuera del ámbito de dicho recurso aquel pronunciamiento (inciso final de los “antecedentes” del escrito de interposición).
Y, por los fundamentos antes desarrollados, hemos de estimar la pretensión de fondo dirigida contra el apartado c) del citado Reglamento de Servicios.
Noveno.- En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
FALLAMOS
Primero.- Ha lugar al recurso de casación número 11396/2004, interpuesto por la Asociación de Empresarios de Ambulancias de Castilla y León (Aleca) contra la sentencia dictada con fecha 2 de noviembre de 2004 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional en el recurso número 1056 de 2003, sentencia que casamos excepto en lo que se refiere a la declaración de inadmisibilidad contenida en el primer pronunciamiento del fallo.
Segundo.- Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la referida Asociación y declaramos la nulidad del artículo 39, apartado c), del Reglamento de servicio de la autopista de peaje R-2, Madrid-Guadalajara, y de la circunvalación a Madrid M-50, tramo desde la carretera N-II hasta la carretera N-I, aprobado por la Orden del Ministerio de Fomento 2694/2003, de 18 de septiembre de 2003.
Tercero.- No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso cada parte satisfará las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
