TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 22 de enero de 2008
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 137/2002
Ponente Excmo. Sr. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Enero de dos mil ocho.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contencioso-administrativo 137/02, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Rosalía Rosique Samper, en nombre y representación de la ASSOCIACIO CATALANA PER A DEFENSA DELS DRETS HUMANS, contra el Real Decreto 55/2001, de 19 de enero, por el que se concede la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a D. Agustín. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la representación procesal de la ASSOCIACIO CATALANA PER A DEFENSA DELS DRETS HUMANS, se interpone recurso contencioso administrativo, ante la Audiencia Nacional, contra el Real Decreto 55/2001, de 19 de enero, por el que se concede la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a D. Agustín.
SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a la representación procesal de la entidad recurrente para que formulara escrito de demanda, en la que solicita que se declare la nulidad y revoque el Real Decreto 55/2001, de 19 de enero en cuanto a la concesión, a título póstumo, de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a D. Agustín.
En defensa de tal pretensión, tras señalar que la figura de D. Agustín dista mucho de los valores y el modelo que contempla la norma a cuyo amparo se le otorga la distinción, se alegan como fundamentos de derecho:
Nulidad del acto impugnado de conformidad con el art. 62.1.e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, al haberse dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, al no haber cumplido la solicitante el requerimiento que le fue efectuado por la Administración el 5 de mayo de 2000, por lo que de conformidad con los arts. 71 y 42.1 de dicha Ley debió declararse a la instante decaída de su derecho, ordenando el archivo del expediente en lugar de dictar resolución estimatoria. Por el contrario la Administración debió, de conformidad con el art. 42.3, esperar a que transcurriera el plazo de tres meses desde la fecha de la solicitud y declarar a la instante decaída de su derecho.
Entiende la parte recurrente que la Administración no ha cumplido con el procedimiento especial previsto en el art. 6.2 del Real Decreto 1974/1999, interesando los informes que estime convenientes en orden a la determinación de la procedencia o no del otorgamiento de la distinción. Señala que el certificado emitido por el Ministerio del Interior, acreditando el fallecimiento de D. Agustín en Irún a consecuencia de atentado terrorista sufrido el 2 de agosto de 1968, atribuido a ETA, podría aparecer en el expediente “por generación expontánea” pues no consta su petición. Considera que la Administración no ha hecho uso de sus competencias, vulnerando el art. 12 de la Ley 30/92 y que dicha inactividad ha dejado al expediente huérfano de motivos que justifiquen la concesión del reconocimiento.
Nulidad del acto impugnado en cuanto al fondo, por no adecuarse a las normas materiales sobre la concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo. Argumenta al efecto que no se dan las condiciones y requisitos exigidos para la aplicación de los beneficios que se establecen en el art. 4 de la Ley 32/1999, de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley y la trayectoria de D. Agustín como Jefe de la Brigada Político Social de Guipúzcoa. Entiende que se ha incumplido la exigencia del art. 6 del Real Decreto 1974/1999, que aprueba el Reglamento de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo, consistente en la exposición detallada de los motivos que fundamentan la solicitud, pues no basta tener derecho a ser resarcido (o haber fallecido a consecuencia de acto terrorista), se han de dar además unos motivos que fundamenten la petición, que obviamente han de ser concurrentes con la finalidad que persigue la norma y los principios que la inspiraron. Termina invocando el art. 3.1 del Código Civil sobre la interpretación de la norma. En conclusiones alega que el propio legislador ha venido a explicitar el indicado requisito mediante la Ley 2/2003, de 12 de marzo, de modificación parcial de la Ley 32/1999, para contemplar de manera expresa, entre los requisitos para acceder a tales honores y reconocimientos, no haber desempeñado una conducta contraria a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales, entendiendo que viene a positivizar un criterio que necesariamente ha de entenderse implícito en la Ley de 1999.
TERCERO.- Dado traslado a la Administración demandada, el Abogado del Estado plantea como alegación previa la incompetencia de la Audiencia Nacional para conocer del recurso, dictándose auto de 30 de octubre de 2001 elevando las actuaciones en consulta a este Tribunal Supremo, en el que se dictó providencia de 23 de julio de 2002 declarando la competencia de esta Sala y dando traslado a la Administración de mandada para contestación a la demanda, solicitando en la misma la desestimación del recurso, a cuyo efecto alega la falta de legitimación activa de la recurrente, en cuanto no se atisba que ostente un derecho o interés legítimo protegible. Considera que se trata de un acto graciable no sujeto al Derecho Administrativo y no susceptible de impugnación. Rechaza los defectos procedimentales invocados en la demanda y en cuanto al fondo alega que la norma reputa beneficiario a quien haya sido víctima de un acto terrorista, sin ahondar en su comportamiento profesional.
CUARTO.- Por auto de 27 de noviembre de 2002 se rechazó la inadmisibilidad del recurso por el invocado carácter graciable del acto, pero se estimó la alegación de inadmisibilidad por falta de legitimación, que también se formulaba por el Abogado del Estado, confirmándose en súplica por auto de 14 de marzo de 2003, interponiéndose recurso de amparo por la asociación recurrente, en el que recayó sentencia del Tribunal Constitucional de 9 de octubre de 2006, declarando la nulidad de los referidos autos y la retroacción de actuaciones al momento anterior a los mismos. En consecuencia se continuó el trámite desde tal momento procesal, recibiendo el pleito a prueba, practicándose la documental propuesta en la parte que fue admitida por la Sala y se dio traslado a las partes para conclusiones, en las que mantienen sus posturas, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se fijó el día 16 de enero de 2008, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- la parte recurrente hace valer, en primer lugar, vicios procedimentales del acto como determinantes de la nulidad del mismo, invocando al efecto el 62.1.e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, al considerar que ha sido dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, por no haber cumplido la solicitante el requerimiento que le fue efectuado por la Administración el 5 de mayo de 2000; y alegando el incumplimiento del art. 6.2 del Real Decreto 1974/1999, al no interesar la Administración los informes a que se refiere dicho precepto.
Ninguna de tales alegaciones puede compartirse. En primer lugar, el requerimiento efectuado por la Administración a la solicitante el 5 de mayo de 2000 al amparo de los arts. 70 y 71 de la Ley 30/1992, tiene un carácter concreto y preciso, según se refleja en las casillas seleccionadas en el correspondiente documento, circunscribiéndose a la documentación como heredero del finado, lugar, fecha de nacimiento, así como del fallecimiento de la persona cuya condecoración se pretende obtener y exposición detallada de los motivos que fundamentan la petición, aspectos que la interesada cumplimentó aportando las correspondientes certificaciones del Registro civil y de Ultimas Voluntades, así como nueva solicitud con exposición de los motivos que la fundamentan, sin que la Administración apreciara insuficiencia al respecto.
En consecuencia no se está en el caso de incumplimiento de tal requerimiento a que se refiere el art. 71 de la Ley 30/92, invocado por la recurrente, que justifique su aplicación al caso. Por otra parte, el hecho de que la recurrente cuestione la forma en que se expusieron los motivos en que se funda la petición, considerándola insuficiente, constituye una apreciación subjetiva al respecto que, además de resultar discutible, dado que en la solicitud se indica la única condición objetiva exigida por la Ley para obtener la condecoración, cual es el fallecimiento del causante en acto terrorista, las circunstancias personales para su identificación, la relación de las solicitantes con el causante y la norma jurídica en que se amparan, en ningún caso supone la omisión del trámite y menos aún prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que es lo que sanciona el motivo de nulidad de pleno derecho establecido en el art. 62.1.e) de la Ley 30/92, que se invoca por la parte recurrente.
Por otra parte, el art. 6.2 del Real Decreto 1974/1999, de 23 de diciembre, que aprueba el Reglamento de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo, reconoce a la Cancillería de la Real Orden, radicada en la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, la facultad de interesar “de toda clase de tribunales, autoridades, centros oficiales y entidades, los informes que estime convenientes, en orden a la determinación de la procedencia o no del otorgamiento”, es decir, regula las facultades que al respecto se reconocen a la Cancillería, pero no establece un trámite de informe necesario como parte del procedimiento, es decir, un trámite de informe preceptivo a que se refiere el art. 82 de la Ley 30/92, cuya inobservancia pueda suponer una infracción formal. Si a ello se une que en el caso, como reconoce la propia parte, se incorporó certificación del Ministerio del Interior sobre las circunstancias del fallecimiento de D. Agustín, a petición de la Subdirección General de Personal del Ministerio de la Presidencia y para incorporar al expediente en cuestión, según se hace constar en el mismo y en contra de lo que al respecto se alega en demanda, necesariamente ha de concluirse que tampoco se advierte la infracción que de dicho art. 6.2 del Real Decreto 1974/1999, se alega por la recurrente.
SEGUNDO.- En segundo lugar y respecto del fondo del asunto, la parte viene a considerar que no concurren las condiciones y requisitos a que se supedita el reconocimiento de la condecoración en el art. 4 de la Ley 32/1999, atendiendo a la trayectoria personal de D. Agustín y la finalidad y principios que inspiran dicha Ley, y en tal sentido se incumple el art. 6 del Real Decreto 1974/1999, en cuanto a la exposición detallada de los motivos que fundamentan la solicitud, pues no basta tener derecho a ser resarcido (o haber fallecido a consecuencia de acto terrorista), se han de dar además unos motivos que fundamenten la petición, que obviamente han de ser concurrentes con la finalidad que persigue la norma y los principios que la inspiraron.
La cuestión que aquí se plantea ya ha sido contemplada por esta Sala en sentencia de 12 de marzo de 2003, dictada en el recurso 220/2001, interpuesto contra el mismo Real Decreto 55/2001, en la relación con la misma condecoración y persona y con el mismo fundamento.
Frente a la posición del allí recurrente, que con referencia al preámbulo de la Ley consideraba, como en este caso, que una interpretación finalista del art. 4 de la Ley llevaría a excluir de la concesión de la condecoración a quienes no eran los principios democráticos los que adornaban su ideología, poniendo de relieve la actuación de D. Agustín en su condición de policía, razonaba la Sala la necesidad de examinar en su integridad el preámbulo de la Ley, “teniendo en cuenta los antecedentes históricos próximos de nuestra realidad social y, fundamentalmente, la transición a un régimen democrático, así como la forma en que dicha transición se ha llevado a cabo y los principios básicos que la inspiraron.
Así, el preámbulo de la Ley afirma, en otros párrafos que se escapan a la atención del recurrente, pero de igual valor a efectos interpretativos que los que aquel destaca, que “esta Ley es, pues, representación del acuerdo conjunto de los representantes legítimos de los españoles para contribuir a que la paz sea fruto de la conciliación” y que “la recuperación de la democracia afirmó un proyecto de convivencia decidido a superar los viejos conflictos de nuestra historia.”
Los dos párrafos transcritos ponen de manifiesto la voluntad del legislador de hacer efectivo, en el caso concreto de las víctimas del terrorismo, el principio fundamental que ha presidido todo el proceso de nuestra transición a la democracia, que no es otro que el de la reconciliación de los españoles superando los viejos conflictos que en su día originaron el enfrentamiento civil y que subsistieron, siquiera de forma soterrada, durante el régimen anterior. Esa idea de conciliación y de superación de enfrentamientos ha servido para permitir la integración de todos en un sistema democrático que a todos acoge y que solo rechaza a quienes tras la instauración de las libertades políticas pretenden mediante el uso injustificado e injustificable de la violencia quebrar la paz y la convivencia de los ciudadanos.
Por estas razones la norma no limita el reconocimiento que efectúa a las víctimas de actos terroristas a quienes lo han sido en la etapa democrática, sino que lo extiende a todos ellos cualquiera que sea el momento en que el acto terrorista tuvo lugar, prescindiendo por tanto de las condiciones sociopolíticas del momento.
Pero cabe todavía una reflexión mas que hacerse a la hora de interpretar el precepto que nos ocupa, el artículo 4 de la Ley 32/99 antes transcrito. La reflexión ha de ir encaminada a resolver si el principio de reconciliación debe limitarse a quienes sobrevivieron a la dictadura, excluyendo por tanto a quienes no tuvieron la fortuna de vivir la recuperación de las libertades, o, por el contrario, la conciliación y la superación de los viejos conflictos a que se refiere el preámbulo de la Ley tiene que alcanzar también a estos. Entendemos que la respuesta no deja lugar a dudas. Uno de los pilares básicos de nuestra democracia y que ha servido para dotarla de una estabilidad casi desconocida en nuestro país, ha sido y es precisamente el que ha permitido integrarse en ella a todos aquellos que han asumido los principios democráticos con olvido absoluto de su trayectoria vital anterior desde el punto de vista político, por tanto nos parece carente de fundamento y contrario a los principios que la propia Ley recoge en su exposición de motivos, excluir de la idea de reconciliación a quienes la muerte a manos terroristas ha impedido asumir los valores democráticos sin que existan razones que permitan afirmar que ellos, de haber sobrevivido al régimen anterior, no hubieran asumido aquellos valores tras la transición política en la forma en que lo ha hecho la inmensa mayoría de los españoles con independencia de su trayectoria política pasada, como lo demuestra el hecho de que personalidades con notable relevancia política en el régimen anterior han prestado importantes servicios a la Democracia, de la cual en nuestro sistema constitucional solamente se auto excluyen quienes han persistido en integrar o amparar al terrorismo, razones estas que justifican la generalidad de los términos del artículo cuatro de la Ley 32/99 en cuya aplicación se dictó la resolución que ahora se recurre”.
También ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala en relación con la invocación de la nueva redacción dada al art. 4 de la Ley 32/1999 por la Ley 2/2003, de 12 de marzo (a la que se refiere la parte en conclusiones), según el cual “las mencionadas condecoraciones en ningún caso podrán ser concedidas a quienes, en su trayectoria personal o profesional, hayan mostrado comportamientos contrarios a los valores representados en la Constitución y en la presente Ley y a los Derechos Humanos reconocidos en los tratados internacionales”, señalando al respecto en sentencia de 3 de febrero de 2004, rec. 212/2001, el carácter irretroactivo de tal disposición legal.
Conviene señalar al respecto, frente a las alegaciones de la parte recurrente, que la exposición de motivos de la propia Ley 2/2003 refleja que la aplicación de la Ley 32/1999, en lo que se refiere a las distinciones honoríficas, ha llevado a considerar necesaria una modificación que, a la vez que restituya el espíritu que animó al legislador, distinga entre ambos conceptos (indemnizaciones y distinciones honoríficas) desde el punto de vista de su concesión. Tal modificación se plasma en la nueva redacción del art. 4 y pone de manifiesto: primero, que se introduce una regulación distinta de la anterior; segundo, que ello tiene por objeto diferenciar a efectos de la concesión entre la indemnización y las distinciones honoríficas; y tercero, que no se trata de una norma meramente interpretativa sino que el legislador ha considerado necesaria la realización de una concreta modificación en los términos expuestos, aun cuando se justifique en el propio espíritu de la Ley.
Por ello, la cuestión no es la interpretación de la Ley 32/99 conforme a la nueva redacción del art. 4 dada por la Ley 2/2003 sino la aplicabilidad de ésta última a una situación resuelta con anterioridad, que viene vedada por la regla general de irretroactividad establecida en el art. 2.3 del Código Civil, al no haberse dispuesto otra cosa por el propio legislador, debiendo estarse a la regulación aplicable al momento de dictarse el acto impugnado y la interpretación que de la misma efectuó este Tribunal, justificada por la redacción de precepto, que el propio legislador ha considerado necesario modificar para poder llegar a un resultado distinto.
TERCERO.- Por todo ello procede desestimar el presente recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa imposición de las costas, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.
FALLAMOS
PRIMERO.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo 137/02, interpuesto por la representación procesal de la ASSOCIACIO CATALANA PER A DEFENSA DELS DRETS HUMANS contra el Real Decreto 55/2001, de 19 de enero, por el que se concede la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a D. Agustín.
SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
VOTO PARTICULAR
Que formula la Magistrada de esta Sala Tercera, Excma. Sra. Dña. Margarita Robles Fernández, en el Recurso Contencioso Administrativo núm. 137/2002, interpuesto por la representación procesal de Associació Catalana Per a Defensa dels Drets Humans contra, al discrepar del parecer de la mayoría de la Sala por los siguientes motivos
Quien suscribe este Voto Particular discrepa de la argumentación contenida en el segundo de los Fundamentos Jurídicos de esta Sentencia, que remitiéndose a anteriores pronunciamientos de esta Sala entiende que concurren en D. Agustín aquellas condiciones que justificarían el reconocimiento que se le concede en el Real Decreto objeto de impugnación, en aplicación de lo dispuesto en el art. 4 de la Ley 32/99.
Frente a lo que se sostiene en la Sentencia dictada la cuestión no viene determinada por la aplicación al caso de autos de forma retroactiva de la nueva redacción dada al referido art. 4 por la Ley 2/2003, sino por la propia interpretación que debe hacerse del art. 4 de la Ley 32/99, la cual nos ha de conducir a una conclusión contraria a la que recoge la sentencia dictada al entender quien suscribe este Voto que no se dan aquellos presupuestos antes citados contenidos en la inicial redacción del art. 4 dada por la Ley 32/99.
Es cierto que dicha Ley no fijó limitación temporal en cuanto a las personas a las que podía concederse el reconocimiento en ella contenido subordinándolo a la reinstauración de la democracia en España, y en tal sentido en su art. 2 consideró que podía otorgarse los reconocimientos en ella previstos a víctimas de hechos acaecidos a partir del 1 de Enero de 1.968.
Pero lo cierto es que con independencia de que no se diga expresamente a diferencia de lo que ocurre con la Ley 2/2003, ninguna duda hay de que el espíritu que inspiró al legislador era otorgar una distinción honorífica, un reconocimiento civil a aquellas víctimas en las que concurriesen méritos cívicos y los valores propios de cualquier sistema democrático.
En primer lugar, la propia Exposición de Motivos de la citada Ley 32/99 se pronuncia en los siguientes términos: “la recuperación de la democracia afirmó un proyecto de convivencia decidido a superar los viejos conflictos de nuestra historia. Un proyecto asentado en el respeto a la Ley, a la voluntad popular y al libre y pacífico ejercicio de cualquier reivindicación política. Nada pues justifica el uso de forma alguna de violencia, ni cabe argumento para que unos pocos hayan quebrado la paz.”.
El legislador es claro pues al reafirmar los valores democráticos rechazando tajantemente toda forma de violencia contra aquellos valores, que son precisamente los que considera deben ser objeto de especial realce cuando son agredidos por la violencia terrorista, y por tanto del citado párrafo resulta patente que el reconocimiento pretendido por el legislador se refiere a aquellas personas objeto de agresión terrorista cuando las mismas han sido exponentes de valores propios de un sistema democrático.
Pero si alguna duda hubiera a la vista de la Exposición de Motivos de la Ley 32/99 de que la finalidad de dicha Norma es el reconocimiento de aquellos que fueron víctimas en el ámbito de la defensa de unos valores democráticos, queda ratificado por cuanto se señala en la Exposición de Motivos de la Ley 2/2003, que ciertamente no es aplicable al caso de autos, pero que sí es un exponente evidente de la interpretación auténtica de la voluntad del legislador de 1.999, al señalar que mediante su promulgación ha de quedar claro que se restituye el espíritu que animó al legislador de 1.999, y dentro de ese espíritu, el Parlamento español señala que el reconocimiento honorífico quiso otorgarse a aquellas víctimas en quienes concurrieran “méritos cívicos y los valores democráticos amparados por nuestra Constitución”.
Ha de entenderse pues, que la Ley 32/99 aplicable al caso de autos, según se desprende de su propia Exposición de Motivos y de la interpretación auténtica realizada por el propio legislador, únicamente permite la concesión de la distinción honorífica en ella prevista, a aquellas personas en quienes concurriesen méritos cívicos y valores democráticos que la recuperación de la democracia aludida en la Exposición de Motivos de dicha Ley exige realzar y hacer objeto de reconocimiento por parte de los demás ciudadanos.
Consiguientemente al entender que no concurrirían en la persona a la que se refiere el Real Decreto impugnado los presupuestos exigidos en el art. 4 de la Ley 32/99, procedería la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la Associació Catalana per la Defensa del Drets Humans.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, junto con el Voto Particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.
